Опыт развитых стран в создании и использовании внебюджетных фондов государства

Формирование современной системы социального страхования в России включает создание государственных внебюджетных фондов страхования от важнейших социальных рисков, а также образование негосударственных пенсионных, страховых и других фондов. Первые из них обеспечивают защиту конституционных социальных прав граждан в условиях рыночной экономики и включают: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения России.
Становление государственных внебюджетных фондов социального страхования в Российской Федерации в период экономических реформ обусловило сокращение роли государственного бюджета в финансировании социальных расходов.
Однако финансовое положение фондов социального страхования в РФ характеризуется нестабильностью, что связанос нестабильностью
экономики России в переходный период и с проблемой сбора страховых взносов.
Это порождает противоречие между растущими социалн|ыми пот ребностями населения в переходный период (особенно на кризисном его этапе) и сокращением ресурсных возможностей фондов. Доходы фондов зависят от величины фонда оплаты труда в народном хозяйст- ве страны, который равен средней заработной плате, умноженной на численность работающего населения. Однако оба этих показателя в пос ледние годы сокращаются. При этом на большинстве предприятий про исходил опережающий рост выплат социального характера;(матери- альная помощь, оплата проезда, дотации на питание), с которьх не вы плачивались страховые взносы.
Численность работающего населения в РФ сократилась за 1991— 1995 гг. с 73,8 до 66,8 млн человек. Однако уровень социальных страховых взносов в 1993—1995 гг. оставался практически неизменным.© результате общие расходы фондов социального страхования в РФ по отношению к ВВП сократились с 8,3% в 1994 г. до 6,2% в 1995 г.
Как можно решить финансовые проблемы этих фондов в условиях нестабильной экономики России? Один из путей связан сростом ставок страховых социальных платежей. Однако пока не планируется существенно увеличивать их в целях стабилизации налогового бремени российских предприятий. Возможно также увеличение уровня социальных взносов работников в данные фонды с 1% заработной платы (взносы в Пенсионный фонд РФ) до 3—5% заработка, кроме того, можно увеличить уровень самофинансирования фондов социального страхования, повысив долю их резервов, направляемую в прибыльные и ликвидные инвестиционные проекты и банковские депозиты.
Рост доходов внебюджетных фондов социального страхования также зависит от уровня собираемости социальных страховых взносов с предприятий и организаций. Каждый фонд самостоятельно собирает собственные социальные платежи и имеет здесь множество проблем. Поэтому предлагается передать данную функцию фондов государственной налоговой службе. Это позволит сократить административные расходы фондов социального страхования и повысить уровень собираемости социальных платежей. Другое предложение связано с образованием единой службы, которая собирала бы социальные страховые взносы и затем распределяла их по отдельным фондам. Необходимость какой-либо реорганизации сбора взносов социального страхования связана также с регистрацией страхователей: в государственной налоговой службе регистрируется значительно больше налогоплательщиков, чем в фондах социального страхования.

Министерство финансов РФ предлагает включить государственные внебюджетные фонды социального страхования в состав государственного бюджета, т.е. преобразовать их в целевые бюджетные фонды. Это может помочь Правительству РФ решать текущие проблемы бюджетного дефицита и государственного долга. Однако консолидация данных фондов в госбюджет не сможет улучшить их финансовое положение, а защищенность соответствующих направлений и программ социальных расходов значительно снизится. Поэтому фонды социального страхования РФ должны сохранить свой внебюджетный статус. Парламент и Правительство России обязаны осуществлять контроль за состоянием бюджета, доходами и расходами этих фондов.
Важной проблемой пенсионного обеспечения в России является низкий уровень пенсий при высоком размере ставок страховых взносов в этот фонд (29%о к фонду оплаты труда). В 1996 г. средний размер пенсий был равен 35%> средней заработной платы в стране, а уровень дифференциации пенсий составлял 1:1,5. Это не отражает реальную дифференциацию заработной платы, которая в 1996 г. составляла 1:24. Финансовый дефицит не позволяет Пенсионному фонду решать одновременно две задачи: поддержание минимальных пенсий на уровне, близком к прожиточному минимуму, и обеспечение оптимальной дифференциации всех выплачиваемых пенсий. Пенсионный фонд пытался разрешить это противоречие в период высокой инфляции, используя попеременно линейную индексацию пенсий и единовременныехомпен-сационные выплаты всем пенсионерам в одинаковом или регрессивном размере. Однако эта задача становится все более трудноразрешимой в условиях сокращения объема фонда.
Главное направление пенсионной реформы в Рф связано с формированием трехуровневой системы пенсионного обеспечения, включающей базовую пенсию, трудовую (страховую) пенсию и негосударственную пенсию (выплачиваемую через профессиональное или личное пенсионное страхование). Базовая пенсия должна обеспечивать минимальные государственные гарантии социального обеспечения для всех граждан независимо от трудового стажа. Она не должна выплачиваться работающим гражданам пенсионного возраста. Трудовая (страховая) пенсия будет выплачиваться всем наемным работникам и другим лицам, подлежащим государственному пенсионному страхованию. Пенсия, связанная с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, должна выплачиваться через организацию специальной страховой системы за счет обязательных взносов работодателей. Персональные пенсии должны быть переведены в систему дополнительного профессионального пенсионного обеспечения.

Данный индекс умножается на среднюю заработную плату в период новой индексации пенсий (Wt+r) и в результате получается новый размер пенсии гражданина (РЦ1+П)) с учетом ее индексации:
Согласно концепции пенсионной реформыв будущем ставка страхового взноса наемных работников повысится и будет введен персонифицированный учет страховых платежей. Реализация программы пенсионной реформы требует 5—7 лет и связана с принятием нбвого закона РФ о государственном пенсионном страховании сформированием единой Федеральной налоговой службы в стране. В 1995 гТрвзмер Пенсионного фонда составил 4,4% ВВП.
Фонд социального страхования РФ в 1995 г. составлял около 0,9% ВВП. Он включал 88 региональных и 14 отраслевых отделений, более 500 филиалов. Более 70% средств фонда находятся в распоряжении страхователей (предприятий и организаций), социальные пособия составляют 65% его расходов. Средний уровень пособия по временной нетрудоспособности равен 80% заработной платы. Но при этом другие пособия зависят от размера минимальной заработной платы, что и определяет их низкий уровень. Например, уровень пособия по уходу за ребенком до 1,5 года равен двум минимальным заработным платам. В связи с этим предлагается приблизить его размер к утраченному заработку работавших матерей.
Другая проблема Фонда социального страхования связана с отсутствием закона, регулирующего его деятельность и функции. Проект федерального закона «О государственном социальном страховании» находится на рассмотрении в Федеральном Собрании РФ.
В проекте предусматривается, что размер страховых взносов должен устанавливаться не в форме единой ставки по стране, а дифференцированно по отраслям в зависимости от степени опасности, вреднос-ти; тяжести работ и иных условий труда, т.е.

с учетом факторов профессионального риска. Предлагается также отказаться от учета продолжительности трудового стажа при определении размера пособия по временной нетрудоспособности, а выплачивать пособие за первые пять календарных дней болезни в размере 80% заработка или дохода, а за последующие дни — в размере 100% заработка или дохода (но не более 13 минимальных размеров оплаты труда).
Важная проблема данного фонда связана с его функциями в системе социального страхования, которые близки к функциям фондов обязательного медицинского страхования РФ, поскольку и все эти фонды связаны с одними и теми же видами социальных рисков — заболеваемостью и временной нетрудоспособностью — и с одинаковым типом социального страхования — страхованием здоровья. В системах социального страхования западноевропейских стран данные фонды объединены.
Раздельное существование фондов социального и медицинского страхования в России обусловлено историческими условиями развития страны и имеет негативные последствия: финансовый дефицит обязательного медицинского страхования и общественного здравоохранения, дублирование органов и рост административных расходов в системе обязательного страхования здоровья, трудности реализации единой политики социального страхования и здравоохранения.
Общие расходы фондов обязательного медицинского страхования составляют около 1% валового внутреннего продукта, или'25% государственных расходов на здравоохранение. Общие государственные расходы на здравоохранение в 1994 г. составляли в Российской Федерации 4%> ВВП, в 1996 г. они снизились до 2%. В результате становится все труднее обеспечивать конституционные гарантии населению в области здравоохранения и бесплатной медицинской помощи.
Важным направлением реформы медицинского страхования яв ляется объединение Фонда социального страхования РФ с фондами обязательного медицинского страхования на основе разработки обще го закона о социальном страховании здоровья. -
Экономические проблемы российского здравоохранения связаны с переходом от его государственно-бюджетной модели организации и финансирования к бюджетно-страховой. Начиная с 1993 г., когда были образованы фонды обязательного медицинского страхования, отмеча- ются тенденции сократить государственный бюджет здравоохранения. Около 80% бюджетных расходов на здравоохранение должно финан сироваться из региональных бюджетов. Однако децентрализация фи нансирования медицинского обслуживания не привела к росту финан совых ресурсов в этой сфере. {
Перспективы реформы здравоохранения и медицинского страхования связаны с интеграцией их государственного регулирования (в 1995 г. около 17 ведомств решали вопросы здравоохранения). Это может быть создание нового государственного органа с широкимифун-кциями регулирования социального страхования и обеспечения.,Кро-ме того, необходимо образовать единую систему государственного медицинского и социального страхования с едиными фондами и страховыми взносами. Эти организационные меры позволят снизить административные расходы в системе обязательного страхования здоровья и обеспечить более стабильные социальные гарантий населению.
Система медицинского страхования включает Федеральный фонд, региональные фонды обязательного медицинского страхования, около 1020 их филиалов и более 500 страховых медицинских организаций различных форм собственности. Было бы дешевле и надежнее осуществлять обязательное медицинское страхование через государственную систему страхования, а добровольное медицинское страхование сосредоточить в системе частных медицинских страховых компаний.
Страховые медицинские компании в РФ имеют право одновременно участвовать в обязательном медицинском страховании, которое по закону является некоммерческой деятельностью, и в добровольном медицинском страховании, являющемся разновидностью страхового бизнеса. Таким образом, экономический и правовой статус страховых медицинских компаний противоречив. Это удорожает систему обязательного медицинского страхования и делает ее менее надежной, особенно в кризисный период. Полезен опыт Республики Татарстан, в которой обязательное медицинское страхование организовано только через систему государственных страховых институтов — больничных касс, а частные страховые компании допускаются только к добровольному медицинскому страхованию. В целом в регионах России сегодня используются четыре модели организации обязательного медицинского страхования с различной степенью участия в нем страховых компаний.
Другое направление улучшения финансового положения системы обязательного медицинского страхования связано с введением страховых взносов для наемных работников, предусмотренное в законе о ме-

дицинском страховании граждан России. Дефицит финансовых ресурсов обязательного медицинского страхования ведет к неполному финансированию его территориальных программ: 65% регионов России имеют уровень финансирования ниже 50%.
Существует также проблема образования цен на медицинские услуги в новой системе обязательного медицинского страхования. Опыт развитых стран показывает, что данная система не обязательно связана с установлением цен на медицинские услуги, это скорее разработка механизма возмещения расходов на медицинские услуги, носящего противозатратный характер. В качестве примера можно привести расчет перспективного бюджета стационара в системе обязательного медицинского страхования, а также определение среднедушевых медицинских расходов в системе первичной медицинской помощи — в расчете на одного прикрепленного пациента (или жителя) к семейному врачу.
Бюджет Государственного фонда занятости населения в 1996 г. был менее 0,3% ВВП; такое положение в период нарастающей безработицы является неблагоприятным. Реальная потребность в ресурсах и услугах государственной службы занятости в связи с разрывом между фактическим и регистрируемым уровнем безработицы в 3,5 раза выше, чем официальная. Уровень страховых взносов в Государственный фонд занятости увеличился за 1991—1995 гг, с 1 до 2% фонда оплаты труда, а в 1996 г. снизился до 1,5%.
Необходимо поднять его ставку и установить страховые взносы для работников, а также более активно использовать принцип капитализации доходов.
Другая финансовая проблема Государственного фонда занятости в РФ связана с корректировкой его региональных и федеральной частей. Данное соотношение составляет примерно 80:20. Однако проблема региональной безработицы в России является одной из самых острых проблем рынка труда.
В связи с этим; целесообразно установить дифференцированные соотношения региональных и федеральной частей Государственного фонда занятости в различных субъектах Федерации для более оперативного решения острых проблем региональной безработицы.
Еще одна проблема Государственного фонда занятости связана с изменением приоритетов ее политики. В 1995 г. Федеральная служба занятости трудоустроила только 34,6% безработных, а остальные получали пособия по безработице. Это очень дорогая и неэффективная политика на рынке труда. Следует переходить к активной политике занятости по примеру Швеции и других развитых стран.

Для действующей системы государственного социального страхования, особенно в отношении размеров страховых взносов, уровня, условий назначения и выплаты пособий, в большей степени характерны принципы социального обеспечения.
В большинстве видов социального страхования отсутствует дифференциация страховых взносов, что не позволяет повысить экономическую заинтересованность работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ним выплат. Внебюджетные социальные фонды часто выполняют не свойственные страхованию функции, выплачивая пособия по социальному вспомоществованию, компенсации и оплачивая другие нестраховые расходы.
Размеры страховых фондов по видам страхования определяются без достаточного обоснования. Отсутствует единая законодательная база системы государственного социального страхования. Вследствие этого при высоких страховых тарифах (почти 40% от оплаты труда) уровень социальных выплат явно недостаточен, а социальные страховые фонды постоянно испытывают финансовые затруднения.
Целью реформирования государственного социального страхования является создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам установленные государственные гарантии по защите от социальных и профессиональных рисков, а также более эффективное использование страховых средств.
Реформирование системы социальных выплат будет осуществляться по двум приоритетным направлениям.
Во-первых, это установление экономически обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка; стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов. Решить эту проблему можно на основе персонифицированного учета страховых взносов по отдельным видам страхования, повышения заинтересованности граждан в увеличении страховых отчислений за счет собственных средств и контроле за расходованием средств страхования.
Во-вторых, будут упорядочены требования к предоставлению социальных пособий. Здесь должен соблюдаться принцип, в соответствии с которым при наступлении страхового случая пособие выплачивается только при утрате заработка.
Предстоит реформировать систему страховых платежей и взносов в государственном социальном страховании, предусматривается ввести трехканальную схему поступления средств, в соответствии с ко-

торой большая часть нагрузки будет приходиться на работодателя, а меньшая будет распределяться между работником и государством. Соотношение между уплачиваемыми взносами намечается устанавливать в зависимости от вида страхования. Так, страхование, связанное с вредом, причиняемым здоровью работника, должно осуществляться полностью за счет взносов работодателя, а страхование минимальных гарантий неработающих граждан — за счет бюджетных средств.
Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна стать дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования, обусловленных состоянием общей и профессиональной 'заболеваемости, производственного травматизма и других социальных профессиональных рисков. Это будет стимулировать работодателя в том, чтобы принимать меры по улучшению условий и охраны труда, по профилактике и снижению заболеваемости работающих.

Постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов позволит повысить роль доходов населения в решении острых социальных проблем.
Важнейшей частью реформирования социального страхования является создание нормативной правовой базы и системы управления. Федеральный закон «Об основах государственного социального страхования в Российской Федерации» должен стать рамочным законом, на основе которого будут подготовлены и приняты федеральные законы по отдельным видам страхования.
Сложность решения всех этих задач требует сохранения в переходный период за государством функции управления системой социального страхования. В отдельных видах государственного социального страхования будет расширяться участие страховых организаций» имеющих лицензии и удовлетворяющих специальным требованиям к уставному капиталу, резервированию средств и др., обеспечивающим гарантии выполнения страховых обязательств.
В дальнейшем ряд функций социального страхования будет осуществляться самоуправляемыми профессиональными объединениями работников и работодателей на отраслевом и региональном уровнях при сохранении за государством законодательных и контрольных функций.
В перспективе—при достижении стабилизации и устойчивого экономического роста, трансформации российской экономики в социально ориентированное рыночное хозяйство смешанного типа, а молодой российской демократии — в правовое демократическое государство с

приоритетом защиты прав человека и гражданина — система социального страхования также приобретет новые черты.
Наряду с государственными бюджетными гарантиями социальное страхование станет основой современной системы социальной защиты населения, вытесняя институт социального вспомоществования"на ее периферию, сводя к минимальным показатели Нищеты и малОобеспе-ченности населения страны.