Государственные социальные внебюджетные фонды

Существование государственного социального страхования — это объективная необходимость и условие нормального, устой­чивого развития современного общества. Поэтому в большинстве

265

стран государство создает специальные фонды, посредством ко­торых оно концентрирует значительные финансовые ресурсы и тем самым обеспечивает надежную социальную защиту населения страны.

Государственное обязательное социальное страхование — это часть государственной системы социальной зашиты населения, осуществляемой в форме страхования работающих граждан от возможного изменения материального и социального положения, в том числе и по не зависящим от них обстоятельствам. Поэто­му создание государственных социальных внебюджетных фондов обусловлено прежде всего необходимостью страхования социаль­ных рисков, которые неизбежны в условиях рыночной экономики. К числу основных социальных рисков относятся:

• риски утраты трудоспособности с возрастом;

• риски утраты трудоспособности по инвалидности;

• риски временной нетрудоспособности в связи с болезнью или по другим причинам (беременность, роды, болезнь детей и т.п.);

• риски потери работы в связи с закрытием, реконструкцией предприятий, изменением структуры производства и т.п.;

• риски заболеваний и ухудшения здоровья.
Все эти риски могут возникнуть независимо от желания работ­
ника. По большому счету они обусловлены рыночной системой
хозяйствования, при которой основным источником средств су-
шествования большинства работников является продажа своего
труда. И если по какой-либо причине работник не в состоянии
продавать свой труд, он обречен на вымирание. Поэтому государ­
ство обязано не допустить этого крайнего случая и предусмотреть
финансовые ресурсы для компенсации работнику при наступлении
страхового случая.

В большинстве развитых стран к числу социальных внебюджет­ных фондов относятся пенсионные фонды, фонды социального страхования, фонды медицинского страхования и др. Создавая эти фонды, государство тем самым выстраивает целую систему правовых, экономических и организационных мер, направлен­ных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального или социального положения работника вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессиональ­ного заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности, родов, потери кормильца, а также наступления старости, необхо­димости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и т.п.

266

В нашей стране впервые социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли со­циальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большими трудностями. Так, в начале 90-х гг. были созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Начиная с 2001 г., один из соци­альных внебюджетных фондов — Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного. В настоящее время ставится задача объединения ряда социальных фондов и дальнейшая их консоли­дация с бюджетом.

Каждый из социальных внебюджетных фондов имеет свои особенности как при формировании, так и при использовании средств, сосредоточенных в них. Однако всем этим фондам при­сущи следующие общие черты:

1) государственное регулирование системы обязательного со­циального страхования;

2) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от фи­нансового положения страховщика;

3) государственные социальные внебюджетные фонды являются общедоступными и охватывают всех граждан, независимо от пола, национальности, вероисповедания, места проживания;

4) для всех фондов характерен единый механизм их формирова­ния, который предусматривает получение доходов от относительно надежной облагаемой базы — фонда оплаты труда. Это не только обеспечивает привлечение необходимых финансовых ресурсов, но и создает надежный механизм самоиндексации доходов фондов. Такой механизм особенно эффективен в условиях нестабильной экономики и высокой инфляции;

5) отчисления осуществляют работодатели от всех сумм оплаты труда, выплаченной работникам. Работодатели, начисляя за своих работников страховые взносы, тем самым страхуют их;

6) все эти фонды по своей экономической природе являются страховыми, т.е. внесенные суммы страховых взносов являются возратными. Правда, при ненаступлении страхового случая для

267

конкретного гражданина начисленные суммы организации не возращаются (как это бывает часто при добровольном страхова­нии),а перераспределяются государством в пользу нуждающихся в конкретной социальной помощи.

До 1 января 2001 г. государственные социальные внебюджетные фонды формировались главным образом за счет страховых взносов работодателей, а в Пенсионный фонд страховые взносы отчисляли и работники. Взносы носили налоговый характер, а их взиманием занимался каждый отдельный фонд. Считалось, что такая система имеет свои недостатки.

Прежде всего полагали, что наличие большого количества фон­дов создает неудобства для плательщиков взносов. С точки зрения интересов плательщиков, было бы целесообразно зачислять сред­ства на единый счет, с которого потом осуществлялись бы расчеты с фондами по установленным для них нормативам.

Для прежней системы государственных социальных фондов характерна была также распыленность контроля за правильностью расчетов по платежам. В связи с этим было высказано предложе­ние о сосредоточении функций по сбору и контролю платежей в системе налоговых органов.

Учитывая приведенные аргументы, начиная с 1 января 2001 г. был введен единый социальный налог(взнос). Идея единого соци­ального налога возникла еще в 1998 г., когда МНС России пред­ложило ввести для фондов единую налогооблагаемую базу и пе­редать функции учета и контроля одному ведомству, сохраняя существующий механизм сбора страховых взносов. Однако эти предложения в то время остались невостребованными и были ре­ализованы только в 2001 г.

С введением единого социального налога государственные вне­бюджетные фонды сохранились. Сегодня этот налог отчисляется в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обя­зательного медицинского страхования. Был ликвидирован лишь Фонд занятости (средства в этот фонд поступают за счет отчис­лений от налога на доходы физических лиц). Для всех фондов была установлена единая налогооблагаемая база. Тариф страховых взносов уменьшился с 38,5 до 35,6%, сократилась отчетность, был введен единый порядок применения финансовых санкций.

С 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, пол­нотой, своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе еди­ного социального налога, осуществляется налоговыми органами РФ. Налоговые органы:

268

• проводят все предусмотренные Н К РФ мероприятия налогово­го контроля, осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней, штрафов по платежам в государственные социальные внебюд­жетные фонды;

• осуществляют зачет (возврат) излишне уплаченных сумм еди­ного социального налога;

• взыскивают суммы недоимки, пеней, штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, образо­вавшиеся на 1 января 2001 г. С 1 января 2005 г. ставка единого социального (ЕСН) была сокращена с 35,6% до 26%. Плательщиками налога признаются:

1) работодатели, производящие выплаты наемным работникам;

2) индивидуальные предприниматели, крестьянские (фермер­ские) хозяйства, адвокаты.

Не являются налогоплательщиками организации и индивидуаль­ные предприниматели, переведенные на уплату налога на вменен­ный доход для определенных видов деятельности, в части доходов, получаемых от осуществления этих видов деятельности.

Объект налога, а также налогооблагаемая база определяются по-разному, в зависимости от вида плательщика. Однако в целом объектом налогообложения выступают все выплаты, начисляемые работодателем в пользу работника, включая выплаты в натуральной форме, в виде материальной помощи, материальной выгоды и т.п.

Не включаются в состав доходов, подлежащих налогообложе­нию:

1) государственные пособия, выплачиваемые по временной нетрудоспособности и уходу за больным ребенком, по безработице, беременности и родам;

2) все виды компенсационных выплат, предусмотренных зако­нодательством РФ, субъектов РФ, решениями местных органов власти (возмещение вреда, причиненного повреждением здоро­вья; бесплатное предоставление жилых помещений и коммуналь­ных услуг; оплата стоимости питания, спортивного снаряжения, оборудования и т.п.; компенсации за неиспользованный отпуск; расходы по повышению профессионального уровня работника; трудоустройство работника в связи реорганизацией или ликвида­цией организации и др.);

3) суммы единовременной материальной помощи, оказываемой работодателем работникам в связи со стихийными бедствиями, пострадавшим от террористических актов; членам семьи умершего работника;

269

4) суммы оплаты труда в иностранной валюте, выплачиваемые работникам, направленным на работу за границу;

5) доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, по­лучаемые в этом хозяйстве от производства и реализации сельско­хозяйственной продукции, ее переработки и реализации — в те­чение пяти лет, начиная с года регистрации хозяйства;

6) суммы страховых платежей, выплачиваемых организаци­ей по договорам добровольного страхования своих работников (пенсионное, социальное, медицинское и т.п.) за счет средств, оставшихся в ее распоряжении после уплаты налога на доходы организации;

7) суммы, выплачиваемые физическим лицам избирательными комиссиями;

8) стоимость форменной одежды и обмундирования, выдавае­мых работникам бесплатно или с частичной оплатой и остающихся в личном постоянном пользовании;

9) суммы, выплачиваемые за счет членских взносов садовод­ческих, садово-огородных, гаражно-строительных и жилищно­строительных кооперативов лицам, выполняющим работы для указанных организаций;

10)стоимость проезда работников и членов их семей к месту проведения отпуска и обратно, оплачиваемая работодателем ли­цам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям;

11)стоимость льгот по проезду, предоставляемых отдельным категориям работников, обучающихся, воспитанников;

12)доходы, не превышающие 3000 руб., направляемые на вы­плату работникам материальной помощи, уволившимся в связи с выходом на пенсию, или оплату медикаментов и др.

В ст. 239 части второй Налогового кодекса РФ определен так­же круг организаций, которые освобождаются от уплаты единого социального налога. В основном это организации инвалидов.

Ставка единого социального налога является регрессивной, т.е. она уменьшается по мере того, как возрастает налогооблагаемая база. До 1 января 2005 г. выделяли четыре налоговых базы — до 100 000 руб. на каждого работника нарастающим итогом с начала года; от 1 0 0 001 руб. до 300 000 руб.; от 300 001 руб. до 600 000 руб.; свыше 600 000 руб. С 1 января 2005 г. изменилась база для регрес­сии. Были введены следующие налоговые базы —до 280 000 руб. на каждого работника; от 280 001 до 600 000 руб.; свыше 600 000 руб. Для каждого из социальных внебюджетных фондов определялись

270

своя ставка и своя степень регрессии. Ставки единого социаль­ного налога зависят также от вида плательщика — работодатели; крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства малочисленных народов Севера; индивидуальные предприниматели, адвокаты.

В целом создание самостоятельных социальных внебюджетных фондов в России в 90-е гг. сыграло положительную роль, посколь­ку это позволило в первую очередь снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета, дефицит которого негативно ска­зывался на отраслях, финансируемых в сметном порядке. Был фак­тически сведен к минимуму остаточный принцип финансирования социальной сферы. Однако выделение средств в самостоятельные внебюджетные фонды не решило всех проблем. Сегодня средств для социальных программ все также не хватает.

В связи с этим выделение в качестве самостоятельных государ­ственных социальных внебюджетных фондов не получило одно­значной оценки в обществе. По мнению некоторых специалистов, существующая форма функционирования государственных соци­альных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджет­ной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.

Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правитель­ственных, в частности финансовых и налоговых структур, кото­рые исходят прежде всего из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, об­разовавшихся в отдельных регионах.

Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при устойчивом дефиците федерального бюджета со­храняется реальная опасность нецелевого использования средств социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления со­циальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной при­чиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных средств,

271

пенных бумаг. А это усилит зависимость отобщеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизациясредств фондов в федеральномбюджете приведет к ослаблению функций региональ­ных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу. Наличие разных мнений свидетельствует о том, что внебюджет­ныесоциальные фонды как экономический субъект государствен­ной финансовой системы не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению с бюджетной формой ее существования.

9.2.1. Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ РФ) был обра­зован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Это постановление было принято после принятия Закона РФ «О государственных пенсиях в РСФСР» 20 ноября 1990 г. Ре­ально фонд начал функционировать лишь с I января 1992 г.

Закон «О государственных пенсиях вРСФСР» заложилосновы страховой системы пенсионного обеспечения.

При этом решались две принципиальные задачи:

1. Средства пенсионной системы выводились из государствен­ного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса, а ПФ приобретал статус самостоятельного государствен­ного внебюджетного фонда.

2. Основным источником финансирования пенсионных вы­плат становились страховые взносы и платежи, которые уплачива­лись за застрахованных работодателями. В результате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами становился не государственный бюджет, а страховой платеж. И хотя средства ПФ сохраняли статус федеральных средств, в то же время, по своей природе, они являлись средствами обязательного пенсионного страхования.

Новая пенсионная система основывалась на следующих прин­ципах:

1) каждый гражданин, работающий по найму, подлежал обяза­тельному (принудительному) пенсионному страхованию незави­симо от его воли и воли работодателя;

2) все условия и нормы уплаты страховых взносов, условия и нормы пенсионного обеспечения определялись законом и не мог­ли меняться по соглашению сторон трудового договора, по воле Президента РФ или решениями Правительства РФ;

272

3) реальный уровень пенсий находился в неразрывной связи со страховым стажем и размером заработка, из расчета которого уплачиваются страховые взносы;

4) средства обязательного пенсионного страхования были не­прикосновенны, не могли изыматься даже временно и расходо­ваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахо­ванных их семей.

Для реализации этих идей и был создан ПФ. Его главная цель — аккумуляция средств, предназначенных на выплату трудовых пен­сий и управление финансами пенсионного обеспечения.

ПФ является самостоятельным финансово-кредитным учреж­дением, подотчетным Правительству РФ и осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Основным документом, регламентирующим его деятельность, является По­ложение о Пенсионном фонде России, утвержденное Постанов­лением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1 9 9 1 г. № 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.).

В основные задачи ПФ входят:

1) целевой сбор и аккумуляция страховых взносов от платель­щиков в соответствии со страховыми тарифами, принятыми в за­конодательном порядке;

2) финансирование выплаты пенсии, а также других расходов в соответствии с назначением ПФ;

3) контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФ страховых взносов, а также за пра­вильным и рациональным расходованием его средств;

4) капитализация средств ПФ, а также привлечение в него доб­ровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц.

Будучи элементом системы управления финансами пенсионно­го обеспечения ПФ РФ осуществляет следующие функции:

• участвует в определении размера взносов на государственное страхование, обосновании их дифференциации по предпри­ятиям и организациям;

• участвует в подготовке предложений по совершенствованию пен­сионного обеспечения и разработке социальных программ;

• осуществляет международное сотрудничество по вопросам, относящимся к компетенции фонда. ПФ является самым крупным из социальных внебюджетных

фондов. На его долю приходится 75% средств внебюджетных со-

273

циальных фондов. Общий бюджет ПФ составляет примерно '/, фе­дерального бюджета РФ.

В 2006 г. объем получаемых ПФ доходов и выполняемых им пенсионных платежей составил 1,609 трлн руб. За счет средств Фонда получают пенсии 38,2 млн российских пенсионеров. Кро­ме того, в соответствии с действующим законодательством, ПФ России осуществляет пенсионное обеспечение более чем 90 тыс. граждан, проживающих в 75 государствах, в том числе 20 тыс. граждан пенсии переводятся по месту их постоянного проживания в 63 государствах.

В настоящее время в системе индивидуального (персонифи­цированного) учета ПФР зарегистрировано более 62 млн застра­хованных работников и свыше 38 млн пенсионеров. С Фондом сотрудничает 4,3 млн работодателей-страхователей.

Средства ПФ формируются за счет следующих источников:

1) страховых взносов работодателей, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров, адвокатов (85—90% всех доходов ПФ);

2) ассигнований из бюджета на выплату пенсий военнослужа­щим, социальных пенсий, пособий и компенсаций (5—6%);

3) добровольных взносов физических и юридических лиц (1 — 2%);

4) доходов от капитализации средств ПФ и других поступлений (2-3%);

5) средств, возмещаемых ПФ Государственным фондом заня­тости населения Российской Федерации в связи с назначением досрочных пенсий безработным (1%);

6) пеней, штрафов, финансовых санкций, а также банковских начислений по остаткам средств на счетах региональных ПФ (1%).

Бюджет ПФ формируется в основном за счет страховых взносов субъектовпенсионного страхования, к которым относятся:

• работодатели — предприятия, учреждения, организации;

• крестьянские хозяйства;

• родовые семейные общины малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

• индивидуальные предприниматели;

• нотариусы, занимающиеся частной практикой, адвокаты, част­ные детективы. До 2001 г. тарифы страховых взносов в ПФ составляли:

• для работодателей-организаций — 28,0%;

274

• для работодателей-организаций, занятых в производстве сель­скохозяйственной продукции, — 20,6%;

• для индивидуальных предпринимателей, применяющих упро­щенную систему налогообложения — 20,6% доходов, определя­емых исходя из стоимости патента.

• для работников — 1%.
С введением единого социального налога с 1 января 2001 г. раз­
мер страховых взносов изменился. Перестали платить страховые
взносы работники. Для работодателей размер страхового взноса
составил 28%; для фермерских хозяйств и организаций, занятых в
производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семей­
ных общин малочисленных народов Севера, занимающихся тра­
диционными отраслями хозяйствования, — 20,6%; для индивиду­
альных предпринимателей — 9,6%, для адвокатов — 7,0%. Причем
существовала регрессивная шкала налогообложения. Указанные
ставки действовали в отношении налоговой базы на каждого от­
дельного работника нарастающим итогом с начала года в размере
до 100 000 руб. При возрастании налогооблагаемой базы размер
отчислений снижался. Так, при налоговой базе свыше 600 000 руб.
работодатели платили всего 83 300 руб. + 2,0% с суммы, превы­
шающей 600 000 руб.

С 1 января 2005 г. отчисления в ПФ для работодателей состави­ли 20%; для фермерских хозяйств и организаций, занятых в про­изводстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традици­онными отраслями хозяйствования - 15,8%; для индивидуальных предпринимателей — 7,3%, для адвокатов — 5,3%.

Уплата начисленных взносов производится путем безналичных расчетов со своих расчетных или текущих счетов на счет ПФ РФ по месту регистрации в качестве плательщиков взносов.

За счет средств ПФ осуществляются:

1) выплата трудовых пенсий, в том числе гражданам, выезжа­ющим за пределы России;

2) выплата социальных пенсий и пособий (1,5% расходов ПФ). Социальные пенсии — это пенсии людям, не имеющим заработка (например, инвалиды с детства), трудовой книжки; пенсии при потере кормильца. Пособия на детей военнослужащих срочной службы; пособия на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет; пособия на де­тей одиноким матерям; пособия на детей, инфицированных ВИЧ; а также компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим на Чернобыльской АЭС, и др.;

275

3) выплата пенсий военнослужащим и других государственных пенсий (МВД, ФСБ), которые финансируются из госбюджета (5% расходов ПФ);

4) содержание аппарата ПФ (0,7%);

5) расходы по доставке пенсий (3,6%);

6) выплата пособий на погребение (0,5%).
ПФ финансирует различные программы по социальной подде­
ржке инвалидов, пенсионеров и детей.

Руководство ПФ РФ осуществляет Правление, и его постоянно действующий орган — Исполнительная дирекция. Правление осу­ществляет оперативно-методическое руководство деятельностью фонда, представляет его во взаимоотношениях с государственны­ми, общественными и международными организациями. Отделе­ния ПФ есть во всех регионах и крупных городах.

Пенсионный фонд России включает: 7 управлений ПФ по феде­ральным округам Российской Федерации, 86 Отделений ПФ, в том числе ОПФР по г. Байконур. Общее количество территориальных органов ПФР — 2192. Они доходят до уровня районов во всех субъ­ектах Российской Федерации, сохраняя отношения субординации. Это дает возможность осуществлять единую стратегию управления пенсионной системой на всем социальном пространстве России.

Бюджет ПФ и смета расходов, а также отчеты об их исполнении составляются Правлением. В Законе о бюджете ПФ РФ утверж­дается общая сумма доходов, в том числе по источникам, общая сумма расходов — по направлениям.

В настоящее время пенсионная система нуждается в реформи­ровании, что обусловлено целым рядом факторов. Прежде всего наблюдается финансовая несбалансированность пенсионной сис­темы, вследствие чего объем средств, необходимых для выплаты пенсий, не обеспечивается поступлением страховых платежей. Средний размер пенсии близок к прожиточному минимуму пен­сионера, а минимальный составляет четверть минимума. Одним из самых негативных социальных явлений стали задержки с вы­платой пенсий. Кроме того, несовершенным является сложивший­ся механизм взаимоотношений федерального бюджета и ПФ по возмещению расходов на пенсии, подлежащие финансированию из федерального бюджета (социальные пенсии, пенсии военно­служащим и т.п.). Несовершенной является и сам механизм пен­сионной системы.

Пенсионная система России построена по распределительному принципу,основанному на солидарности поколений. При этом

276

на выплаты пенсий пожилым людям используются поступления в фонды пенсионного страхования от работающего населения. Лица, платившие страховые взносы, получают при достижении пенсионного возраста право на пенсию, которая финансируется, в свою очередь, следующими поколениями плательщиков страхо­вых взносов. В данном случае говорят о так называемом договоре между поколениями.

На такого рода принципах солидарности и текущего финан­сирования в 60—70-х гг. XX столетия были построены системы пенсионного обеспечения всех развитых государств с социально ориентированной рыночной экономикой. Преимущества распре­делительных пенсионных систем состояли в следующем:

• возможность начать выплату пенсий незамедлительно, посколь­ку не требуется времени для накопления;

• размеры пенсий не зависят от результатов функционирования финансовых рынков и деятельности руководства пенсионных фондов;

• финансируемые таким образом пенсии обеспечивают более на­дежную защиту и более высокую норму замещения (отношение пенсии к заработной плате) для лиц с невысокой заработной платой. Однако в распределительной системе величина пенсионных

фондов непосредственно зависит от демографических факторов и состояния рынка труда.

При такой системе размер пенсий находится в тесной связи с размером заработной платы. И если заработная плата снижается по каким-либо причинам, то снижаются и возможности по выплате пенсий. При такой системе неизбежны также сокрытия заработ­ной платы от уплаты страховых взносов. Ярким примером тому является ситуация в России, где за последние годы не только су­щественно сократилась доля заработной платы в ВВП (на 45%), но и широкое распространение получили разные способы сокрытия заработной платы. Так, предприятия часто используют специаль­ные ссудные счета, натуральные формы оплаты. Возросло число «самозанятых» лиц, которые уклоняются от уплаты налогов.

При распределительной системе учитываются только общие показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы. Поскольку распределительная система устанавливает тесную связь между числом работающих и пенсио­неров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшает­ся и размер пенсий. Поэтому возможности такой системы весьма

277

ограничены, если учитывать существующую демографическую ситуацию.

Распределительная система бескризисно существует при соот­ношении 1 0 — 1 1 работающих на одного неработающего. При более низких соотношениях она начинает давать сбои. Сегодня в России на одного работающего приходится 1,7 неработающих и, судя по прогнозам, численность экономически активного населения будет снижаться, а численность пенсионеров расти. Происходит общее постарение населения страны: при общем его росте за последние 10 лет на 7,7% численность лиц пенсионного возраста увеличи­лась на 33,4%, а их доля в составе населения поднялась с 16,3 до 20,2%.

В условиях, когда снижается доля всех занятых и занятых по найму в общей численности трудоспособного населения, возни­кает объективная необходимость изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных ка­тегорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Этим требованиям в большей степени отвечает накопительная пенсионная система.При накопительной системе поступающие страховые взносы не сразу расходуются на выплату пенсий, а на­капливаются и инвестируются. Вместе с полученными от инвести­рования доходами они в будущем используются для пенсионного обеспечения тех, кто осуществлял накопление.

Считается, что накопительная пенсионная система обладает следующими преимуществами. Она:

1) не зависит от демографической ситуации в стране, от соот­ношения работающих и пенсионеров, хотя и продолжает зависеть от темпов экономического роста;

2) обеспечивает дифференциацию пенсий в зависимости от того, каковы накопления человека и насколько эффективно они были инвестированы;

3) позволяет использовать аккумулируемые деньги для долго­срочного инвестирования в экономику;

4) сочетается с системой конкурирующих друг с другом не­государственных пенсионных фондов, что облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

Вместе с тем высказываются и аргументы за более осторож­ный подход к накопительной системе. Прежде всего это касается сохранности накопленных средств по мере их накопления. Если обратиться к истории развития системы пенсионного страхования,

278

то можно вспомнить такой пример. В Германии, в первые 20 лет своего существования (т.е. к началу Первой мировой войны) систе­ма социального страхования накопила огромный капитал. В 1923 г. объем его был достаточен для выплаты пенсий в последующие 13 лет. Однако во время Первой мировой войны государство вос­пользовалось этими денежными средствами для финансирования военных расходов. В результате значительную часть накопленного в системе пенсионного страхования капитала пришлось вложить в акции государственного займа, которые обесценились, поскольку война была проиграна. К тому же сильнейшая инфляция, разра­зившаяся в стране, превратила оставшиеся в фонде средства в пустые бумажки. От чистого капитала, с которым система пенси­онного страхования работала до Первой мировой войны, к 1924 г. осталось приблизительно 15%.

Накопительная пенсионная система предусматривает безо­пасное, без риска, вложение капитала, накапливаемого с целью финансирования выплаты пенсий. Однако в условиях быстрых изменений и роста экономики достичь этого практически невоз­можно.

Если при распределительной системе выплату пенсий можно начинать с того месяца, за который собраны страховые взносы, то при накопительной наблюдается другая картина. Уплаченные страховые взносы используются с начала в основном для того, чтобы создать резервный капитал, а потому пенсии можно начать выплачивать только тогда, когда то поколение, которое активно работает сейчас и создает этот резервный капитал за счет уплаты страховых взносов, достигнет пенсионного возраста, т.е. станет следующим поколением пенсионеров.

Однако ни одно цивилизованное государство не позволит оставить без пенсионного обеспечения современное поколение пенсионеров. Поэтому более рациональным является сочетание распределительной и накопительной пенсионной системы.

Сегодня в одних государствах накопительная система является лишь незначительным «довеском» к распределительной, в других — накопительный механизм постепенно вытесняет распределитель­ный. В России в любом случае при переходе от распределительной системы к накопительной неизбежен период сосуществования двух систем, в рамках которого государству потребуется возмещать по­тери поступлений в распределительную систему, вплоть до полного исполнения обязательств. Именно по этому пути и осуществляется сейчас реформирование пенсионной системы в РФ.

279

7 августа 1995 г. называют началом реформы пенсионного обес­
печения в России. В э т о т день в ы ш л о Постановление П р а в и т е л ь с т в а
РФ № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы
пенсионного обеспечения в Российской Федерации». В соответ­
ствии с «Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения»
в РФ пенсия должна складываться их трех составляющих, а именно
базовой, трудовой (страховой) и негосударственной.

Базовые пенсии, назначаемые всем гражданам России, должны обеспечивать материальные условия жизни независимо от нали­чия трудового стажа и назначаться в твердых размерах с учетом нрожиточного минимума пенсионера и степени трудоспособно­сти. Трудовая (страховая) пенсия должна соответствовать объему участия в социальном страховании, зависящему только от продол­жительности страхования и величины уплаченных взносов. Нако­нец, негосударственная пенсия — необязательная составляющая, выплачиваемая через негосударственные пенсионные фонды. По мнению разработчиков концепции, негосударственная пенсия должна была заменить профессиональные пенсии, пенсии, свя­занные с неблагоприятными условиями труда, а также служить прибавкой для лиц, желающих получать повышенный доход при выходе на пенсию.

Хотя в этот период трехуровневая система пенсий так и не была создана, часть намеченных в Концепции мероприятий была ре­ализована. В частности, с 1 апреля 1996 г. была введена систе­ма индивидуального (персонифицированного) учета в системе государственного пенсионного страхования. В июне 1997 г. при Пенсионном фонде был создан Информационный центр персо­нифицированного учета.

8 мае 1998 г. была принята «Программа пенсионной рефор­
мы РФ», предусматривающая переход от распределительной к
смешанной пенсионной системе. В этой системе три уровня пен­
сионной системы сохранились, но были модифицированы и кон­
кретизированы.

Социальная пенсия должна предоставляться за счет общих на­логовых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для про­живания в старости и не располагает иными источниками суще­ствования. Обязательная накопительная пенсия выплачивается всем работающим по найму. Она финансируется самим работни­ком за счет отчислений от зарплаты и за счет инвестиционного дохода. Размер этой пенсии ставится в зависимость от величины

280

индивидуальных накоплений и инвестиционного дохода, полу­ченного на протяжении трудовой жизни. Дополнительные пенси­онные системы включают обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работни­ков, позволяющие достичь более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Однако эта реформа также не была проведена по причине ав­густовского кризиса 1998 г.

С 1 января 2002 г. начался третий этап пенсионной реформы. Основу новой пенсионной системы составили три федеральных закона, принятых в конце 2001 г., — «О государственном пенси­онном обеспечении», «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «О трудовых пенсиях в РФ». 24 июня 2002 г. был принят еще один Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Рос­сийской Федерации».