Понятие бюджетного процесса, его принципы, стадии и участники

Особенностью бюджетного права в системе финансового права является наиболее яркое выделение именно в данной подотрасли процессуальных бюджетно-правовых норм, которые составляют отдельный финансово-правовой институт – бюджетный процесс.

Согласно ст. 2 БК бюджетный процесс – регламентируемая законодательством деятельность государственных органов, иных участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об их исполнении.

Некоторые авторы рассматривают бюджетный процесс в двух аспектах:

1) как деятельность государства в лице уполномоченных государственных органов по составлению проекта бюджета, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также по составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета;

2) как правовую категорию. С правовой точки зрения бюджетный процесс есть совокупность процессуальных норм бюджетного права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе составления проекта бюджета, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, а также составления и утверждения отчета об исполнении бюджета [Бойко Т.С., Лещенко С.К. Финансовое право: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 115].

Исходя из вышеуказанного легального определения, бюджетный процесс включает четыре стадии:

- составление проекта бюджета;

- рассмотрение и утверждение бюджета;

- исполнение бюджета;

- составление, рассмотрение и утверждение отчета о бюджете.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства. По-разному перераспределяются государственные средства, в зависимости от решаемых государством в данный период задач. На каждой стадии решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время.

Как правило, наука финансового права, опираясь на легальное определение бюджетного процесса, также выделяет четыре основные стадии бюджетного процесса. Однако некоторые авторы констатируют, что бюджетный процесс может включать в себя одну факультативную стадию – временное управление бюджетом [Емельянов А.С. Финансовое право России: учеб. пособие. М., 2004. С. 119]. Другие авторы вышеуказанные четыре стадии бюджетного процесса преобразуют в пять: составление проекта бюджета, рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждении е отчета об исполнении бюджета [Бойко Т.С., Лещенко С.К. Финансовое право: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 116]. А.Г. Пауль, именуя стадии бюджетного процесса, производством выделяет основные (производство по составлению проекта бюджета и проекта акта о бюджете; производство по рассмотрению и утверждению проекта бюджета и акта о бюджете; производство по исполнению бюджета и акта бюджете; производство по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению годовой бюджетной отчетности и акта об исполнении бюджета) и специальные производства (контрольное производство; производство по изменению бюджетных показателей; производство по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства [Пауль А.Г. Понятие и структура бюджетного процесса // Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 256–258].

Определенную остроту в дискуссию по поводу количества стадий бюджетного процесса внес российский законодатель, выделив в легальном определении бюджетного процесса стадию контроля за исполнением бюджета (в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процесс – это регламентированная законодательством деятельность органа государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности).

Однако контроль в бюджетной сфере весьма сложно выделить в отдельную стадию бюджетного процесса, т.к. он не сменяет последовательно ни одну из стадий бюджетного процесса, а протекает одновременно с обсуждением и утверждением проекта закона о бюджете на очередной год (предварительный контроль), в ходе исполнения бюджета (текущий контроль), при рассмотрении и утверждении отчета об исполнении бюджета (последующий контроль). Являясь по форме и методам проведения независимым от действий, совершаемых на определенных стадиях бюджетного процесса, финансовый контроль протекает одновременно с ними, не образуя самостоятельной стадии.

Все стадии бюджетного процесса строго регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины. Стадии бюджетного процесса следуют в вышеуказанной последовательности и данный порядок изменению не подлежит.

Бюджет действует в течение года с 1 января по 31 декабря. Законодательство некоторых государств допускает возможность действия бюджета в течение ряда лет. Так ст. 110 Основного закона Германии гласит: «Бюджет утверждается бюджетным законом на один или несколько лет; в последнем случае он утверждается раздельно на каждый год до начала первого отчетного года. Этот закон может предусмотреть, что некоторые главы бюджета будут иметь различную продолжительность действия по годам». Ст. 79 Конституции Греции допускает установление законом «возможности выработки двухгодичного бюджета». Основной закон ФРГ устанавливает, что бюджет может быть утвержден на несколько лет, с разбивкой по годам (ст. 110-2). Конституция Швеции предусматривает принятие бюджет на срок, превышающий один год, но только «в связи с особыми причинами» (§ 3 гл. 9).

Начало и конец финансового (бюджетного) года не во всех странах совпадают с началом и концом календарного года. В Великобритании, Канаде, Дании, Индии, Израиле, Японии бюджетный год длится с 1 апреля по 31 марта следующего года; в Австралии. Норвегии, Пакистане, Швеции – с 1 июля по 30 июня следующего года; в США, Таиланде – с 1 октября по 30 сентября следующего года [Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: учеб. пособие. – М., 2002. – С. 10].

Несовпадение бюджетного года с календарным в некоторых странах объясняется историческими традициями, особенностями национальной экономики и роками созыва парламентских сессий.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, соблюдение которых позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. В связи с принятием БК в основе бюджетного процесса лежат те же принципы, что и в основе организации бюджетной системы (ст. 8 БК). С другой стороны, помимо общих принципов построения бюджетной системы Республики Беларусь (многие из которых имеют большее значение именно при организации процессуальных отношений в бюджетной сфере), можно выделить еще ряд специальных принципов бюджетного процесса:

- принцип ежегодностиозначает, что бюджет принимается сроком на один год – с 1 января по 31 декабря. Другой стороной этого принципа является принятие бюджета до начала финансового года, что позволяет более адресно подходить к распределению бюджетных средств;

- принцип специализации бюджетных показателей, который означает что бюджеты всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь составляются единой бюджетной классификации;

- принцип разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей. По действующему законодательству составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение и утверждение бюджета к функциям органов представительной власти. На практике данные процессы осуществляются в тесном сотрудничестве обеих властей.

Участниками бюджетного процесса в соответствии со ст. 78 БК являются:

- Президент Республики Беларусь;

- Парламент Республики Беларусь;

- Правительство Республики Беларусь;

- местные Советы депутатов;

- местные исполнительные и распорядительные органы;

- органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

- Национальный банк Республики Беларусь;

- иные государственные органы, на которые в соответствии с законодательством возложены права и обязанности по регулированию бюджетных отношений, организации и осуществлению бюджетного процесса;

- распорядители и получатели бюджетных средств;

- банки, иные организации и физические лица, участвующие в бюджетном процессе.

Каждый участник бюджетного процесса обладает совокупностью бюджетных полномочий, реализуемых ими на разных стадиях бюджетного процесса.