Правовые основы доходов и расходов бюджетов

Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования основного общегосударственного фонда денежных средств. Основным назначением доходов бюджета является создание устойчивой финансовой базы для выполнения органами государственной власти возложенных своих задач. Доходы бюджета формируют не только материальную основу существования самого государства, базу покрытия потребностей в средствах для выполнения возложенных на государство функций. Они также выступают средством перераспределения денежных ресурсов в масштабах общества в пользу тех или иных групп населения, отраслей и территорий, являются одним из важнейших элементов государственного регулирования производственной деятельности, которое стимулирует либо стимулирует течение тех или иных социально-экономических процессов.

В Республике Беларусь доходы бюджета на законодательном уровне определены как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК и иными актами бюджетного законодательства источниками финансирования дефицита бюджета, а также бюджетных кредитов, средств от возврата бюджетных займов и бюджетных ссуд (ст. 2 БК).

В литературе отмечаются принципы организации не только бюджетной системы, но и принципы организации системы доходов, к которым, в частности, относятся:

- принцип достаточности (доходы должны обеспечивать необходимые общественные потребности, возложенные на органы государственной власти и органы местного самоуправления);

- принцип стабильности доходов бюджетов (нормативные акты, определяющие формирование бюджетных доходов (налоговое, бюджетное, таможенное законодательство, акты, регулирующие поступления от государственного и муниципального имущества, от внешнеэкономической деятельности и т.п.), должны устанавливаться на длительный срок, чтобы обеспечить стабильность поступлений в бюджет и возможность их прогнозирования и планирования);

- принцип оптимального сочетания поступлений налоговых и неналоговых доходов на разных фазах экономического цикла (установление такого соотношения налоговых и неналоговых, которое с макроэкономической точки зрения наиболее целесообразно в конкретной экономической ситуации) [Курочкин В.В. Характеристика доходов бюджетов разных уровней // Финансы: учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. – М., 2006. – С. 344–345].

Для анализа структуры, состава и динамики доходов любого бюджета, оценки фискальной и стимулирующей роли того или иного доходного источника важное значение имеет классификация бюджетных доходов, т.е. их группировка по выбранному признаку (критерию).

Ст. 24 БК доходы бюджета классифицирует по следующим группам:

- налоговые доходы;

- взносы на государственное социальное страхование;

- неналоговые доходы;

- безвозмездные поступления.

В рамках данной агрегированной группировки доходов проводится их детализация, в рамках которой:

- к налоговым доходам относятся: республиканские налоги, сборы (пошлины), местные налоги и сборы и другие налоговые доходы, установленные Президентом Республики Беларусь и (или) законами; пени, начисленные за несвоевременную уплату налогов, сборов (пошлин); проценты за пользование отсрочкой и (или) рассрочкой уплаты налогов, сборов, таможенных платежей и пени, налоговым кредитом;

- к неналоговым доходам относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности; штрафы; другие неналоговые доходы;

- к безвозмездным поступлениям относятся необязательные текущие и капитальные платежи, которые включают в себя поступления от: иностранных государств; международных организаций; другого бюджета в форме межбюджетных трансфертов.

Решающую роль (наибольший удельный вес) в доходах бюджета играют налоговые доходы.

Доходы бюджета классифицируются не только по методам взимания – на налоговые и неналоговые, но и по другим признакам.

Бюджетное законодательство Республики Беларусь предусматривает деление доходов бюджетов на собственные и регулирующие.

Собственные доходы – доходы бюджета, зачисление которых полностью или частично в соответствующий бюджет предусмотрено законодательством на постоянной основе (ст. 2 БК). Собственные доходы республиканского бюджета и местных бюджетов могут включать в себя: налоговые доходы, зачисляемые в бюджет в соответствии с законодательством на постоянной основе; взносы на государственное социальное страхование, зачисляемые на постоянной основе; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджет в соответствии с законодательством на постоянной основе; безвозмездные поступления, за исключением межбюджетных трансфертов. Нормативы отчислений собственных доходов бюджетов разных уровней предусмотрены ст. 30-37 БК (при этом допускается установление иных нормативов Президентом Республики Беларусь и (или) законами). Регулирующие доходы – доходы бюджета, ежегодно распределяемые между вышестоящими и нижестоящими в целях бюджетного регулирования (ст. 2 БК). К регулирующим доходам республиканского бюджета и местных бюджетов относятся доходы, которые могут частично или полностью передаваться в другие бюджеты и по которым в соответствии со ст. 30, 32 и 24 БК установлен норматив в виде верхнего уровня отчисления от налогового дохода, а также местные налоги и сборы по нормативам, определяемым местными Советами депутатов. Нормативы отчислений от регулирующих доходов (в процентах) республиканского бюджета в консолидированные бюджеты областей и бюджет г. Минска определяются законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год. Нормативы отчислений от регулирующих доходов (в процентах) областных бюджетов в консолидированные бюджеты районов и бюджеты городов областного подчинения определяются решениями областных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год. Нормативы отчислений от регулирующих доходов (в процентах) районных бюджетов в бюджеты сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения определяются решениями районных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год

До принятия БК в бюджетном законодательстве и на практике было достаточно трудно разделить доходы на собственные (довольно часто они именовались как закрепленные) и регулирующие, поскольку в обоих случаях речь могла идти о частях (долях) доходов. БК разделяет собственные и регулирующие доходы по периоду их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; регулирующие доходы устанавливаются на год.

Помимо классификации доходов бюджета, нашедшей отражение в БК, по источникам образованияможно выделить доходы, поступающие от юридических лиц и населения. Это деление имеет преимущественно социально-экономическое значение. С точки зрения формирования доходной части бюджета не важно, из какого источника (от юридических или физических лиц) поступают доходы. В то же время анализ соотношения таких видов доходов дает необходимую информацию при выработке направлений социально-экономической политики, показывает сложившиеся в государстве традиции в системе налогообложения. Так, в развитых демократических государствах, как правило, население в большей степени реализует свою публично-правовую функцию поддержки государства путем непосредственной уплаты в бюджет налогов.

Поюридическому основанию взимания доходов в бюджет различают обязательные и добровольные платежи.Практически все доходы поступают в бюджет на обязательной основе (налоги, сборы (пошлины)). Под добровольными взносами в соответствии со ст. 2 БК понимаются добровольные индивидуально безвозмездные платежи организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в бюджет на осуществление расходов в соответствии с законодательством.

С точки зрения функционального назначения к отдельной группе доходов бюджета отнесены доходы государственных целевых бюджетных фондов, формирование которых осуществляется в особом порядке (как правило, за счет уплаты налоговых платежей, взимание которых регламентируется как бюджетным, так и налоговым законодательством). Количественный состав государственных целевых бюджетных фондов ежегодно определяется законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год. В соответствии со ст. 2 Закона Республики Беларусь от 13 ноября 2008 г. «О республиканском бюджете на 2009 год» государственными целевыми бюджетными фондами в 2009 году являются:

- республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки;

- республиканский дорожный фонд;

- республиканский фонд охраны природы;

- фонд национального развития;

- фонд организации сбора (заготовки) и использования отходов в качестве вторичного сырья;

- фонд универсального обслуживания (резерв универсального обслуживания);

- инновационные фонды (за исключением инновационных фондов, образуемых Федерацией профсоюзов Беларуси, общественными объединениями «Белорусское общество глухих» и «Белорусское товарищество инвалидов по зрению»).

Расходы бюджета, являясь важной составной частью государственных расходов в целом, выражают экономические, возникающие в связи с использованием средств общегосударственного денежного фонда. Основное назначение расходов бюджетапроявляется в использовании бюджетных средств государственными органами в ходе их деятельности по управлению экономикой, регулированию социальной сферы, стимулированию научно-технического прогресса, обеспечению обороноспособности и правопорядка в государстве. Влияние бюджетных расходов на социально-экономические процессы осуществляется как через приоритетное финансирование отдельных отраслей экономики, определяющих перспективное развитие экономики, так и через выбор адекватных форм бюджетного финансирования, нацеленных на повышение эффективности использования предоставленных бюджетных средств.

Конкретные виды бюджетных расходов определяются рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.д. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития страны.

С правовой точки зрения расходы бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства (ст. 2 БК).

Расходы республиканского бюджета и местных бюджетов определяются с учетом программ социально-экономического развития Республики Беларусь и соответствующей административно-территориальной единицы, нормативов бюджетной обеспеченности.

Направления расходов (в зависимости от уровня бюджета, из которого они финансируются) определены ст. 44-47 БК, а конкретные размеры устанавливаются законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год и решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на капитальные и текущие. Данная классификация получила свое закрепление в бюджетном законодательстве Республики Беларусь (ст. 39-40 БК).

Текущие расходы бюджета являются частью расходов бюджета, обеспечивающей текущее функционирование бюджетных организаций, оказание поддержки другим бюджетам, организациям и физическим лицам, отдельным отраслям экономики на текущее функционирование, а также включают в себя другие расходы бюджета, не увеличивающие стоимости основных средств, нематериальных активов и материальных запасов.

Капитальные расходы бюджета являются частью расходов бюджета, обеспечивающей инновационную и инвестиционную деятельность, включающей в себя расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые организации, расходы на проведение модернизации, реконструкции и другие расходы, связанные с увеличением стоимости основных средств, нематериальных активов и материальных запасов, а также расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в республиканской и коммунальной собственности. Капитальные расходы бюджета также включают в себя расходы на создание государственных запасов и резервов, приобретение земельных участков и имущественных прав на объекты интеллектуальной собственности.

Ст. 101 БК в русле исполнении исполнения бюджета выделяет кассовые и фактические расходы. Кассовыми расходами бюджета считаются все суммы, выданные с банковских счетов как путем безналичных расчетов, так и наличными деньгами. Фактическими расходами считаются действительные затраты организаций, подтверждаемые документами в соответствии с законодательством.

В соответствии со ст. 41 БК предоставление средств из бюджета осуществляется в следующих формах:

- расходы на функционирование бюджетных организаций;

- бюджетные трансферты населению;

- субсидии организациям и физическим лицам;

- бюджетные трансферты за границу;

- межбюджетные трансферты;

- расходы на увеличение стоимости основных средств, нематериальных активов и материальных запасов;

- бюджетные ссуды, бюджетные займы;

- бюджетные кредиты;

- расходы на обслуживание долговых обязательств;

- другие формы расходов в соответствии с бюджетным законодательством (ст. 41 БК).

В рамках вышеуказанных форм ст. 44-47 БК определяет функциональные виды расходов, финансируемых из республиканского бюджета, из областных бюджетов, из бюджетов базового и первичного уровней и из бюджета г. Минска.

В соответствии со ст. 42 БК в расходной части республиканского бюджета предусматривается создание резервных фондовПрезидента Республики Беларусь и Правительства Республики Беларусь, а в расходной части местных бюджетов – создание резервных фондов местных исполнительных и распорядительных органов.

Общий размер резервных фондов в республиканском бюджете не может превышать 2 процентов доходов республиканского бюджета без учета государственных целевых бюджетных фондов и безвозмездных поступлений из других бюджетов. Размер резервных фондов в местных бюджетах устанавливается решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год и не может превышать 1 процента доходов местных бюджетов без учета государственных целевых бюджетных фондов и безвозмездных поступлений из других бюджетов как при утверждении бюджета, так и в процессе его исполнения.

Средства резервных фондов Правительства Республики Беларусь и местных исполнительных и распорядительных органов расходуются на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий, иных чрезвычайных ситуаций и на финансирование других непредвиденных расходов. Расходование средств резервного фонда Правительства Республики Беларусь устанавливается решениями Правительства Республики Беларусь, резервных фондов местных исполнительных и распорядительных органов – решениями местных исполнительных и распорядительных органов.

Правительство Республики Беларусь либо по его поручению Министерство финансов ежеквартально информируют палаты Парламента Республики Беларусь о расходовании средств резервного фонда Правительства Республики Беларусь. Местные исполнительные и распорядительные органы ежеквартально информируют соответствующие местные Советы депутатов о расходовании средств резервных фондов местных исполнительных и распорядительных органов.

Размер резервного фонда Президента Республики Беларусь устанавливается законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год и, как правило, не может превышать 1 процента доходов республиканского бюджета. Если по использованию средств резервных фондов Правительства Республики Беларусь и местных исполнительных и распорядительных органов законодатель четко определяет сферу их применения, то расходование средств резервного фонда Президента Республики Беларусь осуществляется на основании решений Президента Республики Беларусь, в рамках которых Главой государства самостоятельно определяет расходы, подлежащие финансированию.

Традиционно формирование резервных фондов связывается с необходимостью финансирования расходов на проведение спасательных, восстановительных и иных видов работ, вызванных чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями. Между тем содержание непредвиденных расходов не ограничивается их экстренным характером, предполагая финансирование различного рода мероприятий, не предусмотренных на текущий финансовый год. Иными словами, за счет резервных фондов обеспечивается финансирование расходов, не предусмотренных Законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год и определяемых решениями органов исполнительной власти.