Принцип сбалансированности бюджетов
ст 33 БК РФ
Его смысл в упрощенном виде – на слайде: объем предусмотренных бюджетов расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений ИФДБ.
В ст 33 также делается оговорка о том, что соответствующие суммы доходов и поступлений ИФДБ уменьшаются на сумму выплат из бюджета, связанных с ИФДБ и изменением остатка на счетах по учету средств бюджета. Оставим эту говорку сейчас за скобками. После темы доходы это станет понятно.
Расходы дб меньше или соответствовать суммарному объему доходов и поступлениям ИФДБ.
Дефицит и профицит. БК не устанавливает запрета на принятие дефицитного бюджета. Вместе с тем в ст 33 установлена рекомендация уполномоченным органам исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета при его составлении, утверждении и исполнении. Не соответствует принципу сбалансированности не только дефицитный, но и профицитный бюджет. Хотя, безусловно, с точки зрения экономической дефицит гораздо более негативное явление, нежели профицит.
Таким образом, данный принцип устанавливает некое количественное соотношение между расходами и доходами, а также ИФДБ.
В то же время, у нас есть еще принцип общего совокупного покрытия расходов бюджета.
ст 35 БК РФ
Содержание принципа: расходы бюджетов не мб увязаны с определенными доходами бюджета и ИФДБ. То есть по общему правилу предполагается, что все доходы, которые поступают в соответствующий бюджет, обезличиваются и финансирование расходов осуществляется из этой обезличенной массы денежных средств. Мы не увязываем осуществление какого-либо расхода с поступлением денежных средств от определенного дохода. (Пример: весьма распространены утверждения, мол, раз плачу транспортный налог, значит дороги дб хорошими. Или: поступления транспортного налога очень маленькие, поэтому и дороги такие плохие. БК не дает никаких оснований для возможности существования таких утверждений, потому что по общему правилу доходы бюджета не связаны с определенными расходами).
Исключения из данного правила ДОПУСКАЮТСЯ. Они дб предусмотрены актом о бюджете и только в случаях и пределах, установленных БК. В частности, БК к таким случаям относит ситуации осуществления расходов применительно к таким доходам как субвенции и субсидии, предоставляемые из бюджетов БС РФ. Пояснения: субвенция – это сумма денежных средств, предоставляемых из одного бюджета другому бюджету БС, которая в силу БК РФ непосредственно связана с финансированием переданного полномочия (передача полномочия федерации на уровень субъекта будет сопровождаться соответствующим финансированием, также и субъекты при передаче полномочий МО сопровождают эту передачу полномочий передачей ден.ср-в. То есть здесь расходы носят целевой характер. Особенно актуальным вопрос субвенций становится в отношении передачи от федерации субъектам тех полномочий, которые связаны с выплатами населению. В отношении субвенций понятно, почему существует привязка расходов к определенным доходам, здесь она оправдана. Точно также можно говорить о субсидиях. Единое определение субсидии в БК отсутствует. В большинстве своем эти платежи предполагают софинансирование определенных значимых расходов, причем речь идет о софинансировании расходов, которые относятся к тому уровню власти, кому передается соотв.субсидия (софинансирование собственного полномочия, а не чужого переданного). Таким образом, при осуществлении определенных проектов и их финансировании привязка доходов к расходам имеет место быть (изъятие из принципа).
Еще одно исключение из принципа общего совокупного покрытия расходов бюджетов также может быть предусмотрено к средствам целевых иностранных кредитов, в отношении добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджетов, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ. Перечень этих исключений из принципа общего совокупного покрытия расходов бюджетов является закрытым. Есть еще несколько случаев, которые мы с вами не назвали, посмотрите сами в БК. Интересно, что раньше в ст.35 в качестве исключения указывались целевые внебюджетные фонды, расходование средств из них.
А вот в настоящее время есть у нас целевые бюджетные фонды? Обратите внимание, что до января 2008 в БК существовало такое понятие как целевой бюджетный фонд. И в ст.17 определялся он как фонд ден.ср-в, образуемый в соотв с законод-вом РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Соответственно, средства целевого БФ мб использованы только на цели, соответствующие назначению соответствующего целевого бюджетного фонда.
Таким образом, целевые бюджетные фонды – это несколько иной механизм по отношению к целевым внебюджетным фондам. Что касается ГВФ и целевых БФ, то немножко истории, чтобы понимать. Активно процесс формирования целевых внебюджетных фондов начался в 90-е гг 20 века. В связи с известной экономической ситуацией на начало 90-х годов приходилась острая дефицитность федерального бюджета и, соответственно, у государства появлялось желание защитить определенные расходы от сокращения в условиях непоступления соотв-щих доходов. Поэтому возникало желание определенным образом обеспечить финансирование отдельных наиболее значимых расходов. Какое было предложено решение: обособить отдельные фонды денежных средств, из которых будет производиться финансирование отдельных наиболее значимых расходов. У этих фондов будут свои источники доходов, и расходы из этих фондов будут финансироваться независимо от того, насколько дефицитным является федеральный бюджет. При этом создавая такие фонды, как дорожный, экологический, фонд борьбы с преступностью, несмотря на то, что цель создания фондов была благая (финансирование определенных расходов), было много негативных аспектов создания такого большого количества целевых фондов. В отношении этих независимых фондов был мало урегулирован бюджетный процесс, осуществлялся меньший контроль за использованием этих средств, и в итоге был поставлен вопрос: не приводит ли формирование такого большого количества БФ к растаскиванию бюджетных средств федерального бюджета по фондам, при условии, что одновременно мы снижаем уровень контроля за расходованием этих средств. В итоге в 1994 году был издан Указ Президента, который призвал консолидировать внебюджетные целевые фонды в составе федерального бюджета. Аналогичные рекомендации были даны и субъектам. В большинстве своем эти целевые внебюджетные фонды превратились в целевые бюджетные фонды. Единственное искл было предоставлено в отношении фондов на социально значимые расходы – те самые государственные внебюджетные фонды, о которых мы с вами в прошлый раз говорили (пенсионный, соц. страхования, обязательного мед. страхования). Их бюджеты существуют независимо от федерального бюджета. Соответственно все иные целевые фонды, находящиеся вне бюджета федерального, вошли в состав федерального бюджета в статусе целевого бюджетного фонда. Соответственно, целевой бюджетный фонд, исходя из того определения, которое мы с вами процитировали, это те фонды ден.ср-в, которые имеют целевое назначение, формируются за счет определенных доходов целевых и, соответственно, использование этих средств осущ-ся по смете. С 1 января 2008, в том числе в рамках осуществления принципа общего совокупного покрытия расходов, законодатель отказался от использования термина «целевой бюджетный фонд», что, видимо, должно нас наводить на мысль о том, что законодатель посчитал необходимым отказаться в принципе от использования такого механизма как целевой бюджетный фонд.
Но в то же самое время возникает вопрос, насколько последовательной является позиция законодателя по этому вопросу. Т.е. отказавшись от определения целевого бюджетного фонда, не идем ли мы по пути того, что мы на самом деле создаем в нашем бюджете такие фонды, но просто уже не называем их целевыми бюджетными фондами? То есть от определения отказались, а сами явления продолжают существовать.
В связи с этим, из нового интерес представляют дорожные фонды. Правовое регулирование дорожных фондов в БК содержится в ст.179.4. Соответственно, статья относительно новая, и ДФ определяются в ней как часть средств бюджета, подлежащие использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. То есть это часть средств бюджета, которая расходуется на определенные цели, и у этого фонда определенное целевое назначение. Вопрос ставится о том, является ли этот фонд целевым бюджетным фондом в том смысле, в каком это было установлено в ст.17 БК, то нам нужно ответить на вопрос о том, а образуется ли соответствующий фонд за счет доходов определенного целевого назначения, целевых отчислений. Здесь я бы хотела, чтобы вы немного подумали и ответили мне, являются ли ДФ, предусмотренные в ст.179.4, целевыми фондами по смыслу ранее действовавшей ст.17.
А пока еще один вопрос применительно к принципу общего совокупного покрытия расходов. Если бы перед вами поставили вопрос, как соотнести принцип сбалансированности бюджетов и принцип общего совокупного покрытия расходов? Можно ли их вообще как-то соотнести, можно сравнивать или нельзя? Речь идет о схожих явлениях или нет?
Из зала: в первом случае (принцип сбалансированности) дано количественное соотношение доходов и расходов, а во втором (общего совокупного покрытия расходов) – качественное соотношения доходов и расходов.
Килинкарова: Все верно. На этом прервемся, потом ответим на вопрос о фондах.
Из зала: по сути, эти дорожные фонды, исходя из определения – это то же самое, что было в ст.17. То есть это те же целевые фонды, только названные по-другому.
Килинкарова: ммм, ну, с точки зрения чисто юридической, что, все согласны, что это то же самое? Вроде как они формируются за счет определенных целевых доходов. Смотрим статью 179.4, как они формируются.
Часть 3: Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в размере не менее суммы установленного настоящей статьей базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, скорректированного с учетом прогнозируемого объема доходов федерального бюджета от (определенных видов доходов).
То есть вот с точки зрения юридической конструкции Вам кажется, что это одно и то же, что было в статье 17 до 2008 года?
Из зала: другая точка зрения, не одно и то же. В статье установлена определенная минимальная сумма, ниже которой ДФ не может содержать. Следовательно, если объемов средств, полученных из определенных источников доходов, не хватает, то ДФ будут наполняться из других источников, которые не связаны вот с теми определенными источниками доходов, поэтому мы не можем говорить, что это целевой БФ. Но некая схожесть есть, потому что часть доходов будут именно целевыми.
Килинкарова: то есть в БК напрямую не говорится, что БФ формируется именно за счет целевых поступлений доходов таких-то – и дальше перечень доходов. Такая конструкция не используется. Фонды формируются в определенном размере, а этот размер привязывается к прогнозируемому объему поступлений от определенных доходов. Поэтому, на мой субъективный взгляд, законодатель здесь немного хитрит, потому что данная юридическая формулировка нормы не позволяет нам говорить о том, что соотв-щие фонды формируются за счет соотв-щих доходов. То есть, как правильно сказала Ваша коллега, если вдруг не совпадет объем прогнозируемых поступлений и фактический объем поступлений в сторону меньшего, то все равно это фонд будет формироваться в установленном размере. Но вместе с тем, изначально заложена такая идея, что объемы фондов формируются таким образом, чтобы было соответствие между тем, сколько должно поступить от определенных доходов и тем, какого размера этот фонд. Поэтому все равно происходит обезличивание, и данный фонд не является исключением из рассматриваемого нами принципа. Но та экономическая идея, которая здесь заложена, очень сильно близка к целевому БФ в том смысле, как это понималось в ст.17 до января 2008 года. Поэтому здесь есть некое расхождение между юридической конструкцией и той идеей, которая заложена.
Поэтому соответствующий принцип далеко не так прост (даже когда мы будем анализировать соответствие остальных норм БК данному принципу).
Следующий принцип – ст 34 принцип эффективности использования бюджетных средств.
Обратите внимание, что это один из принципов, отредактированных изменениями 2013 года. Новым стало то, что законодатель ввел понятие экономности и результативности. Получается, что эффективность использования бюджетных средств предполагает либо экономность, либо результативность. Если обратиться к буквальному тексту БК, данный принцип предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники БП должны исходить из необходимости достижения заданных результатов либо с использованием наименьшего объема средств (экономность), либо должны исходить из достижения наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств (результативность).
Таким образом, экономность и результативность являются основными показателями эффективности использования бюджетных средств. Само содержание этого принципа не претерпело существенных изменений в 2013 году, были лишь сделаны уточнения по поводу экономности и результативности. Определять, из чего исходить: экономности или результативности, нужно по ситуации, смотря какие поставлены задачи перед субъектом, в каких условиях он оказался.