Бюджетная система Великобритании

Бюджетная система – это совокупность бюджетов, действующих на территории государства. В Великобритании она включает в себя два основных звена: государственный бюджет и местные бюджеты. Единый сводный бюджет отсутствует. Бюджеты местных органов власти формально обособлены. Ведущим звеном бюджетной системы Великобритании кцииется государственный бюджет, через который перераспределяется около половины национального дохода государства.

Великобритания – унитарное государство и ее бюджетная система имеет 2 уровня- централизованный и местный. Государственный бюджет состоит из 2 частей:

1. Консолидированный фонд включает текущие поступления средств и их расходование. Занимает примерно 98%бюджета, формируется преимущество налоговыми поступлениями (на 95 %). К неналоговым относятся: доходы от продажи собственности государственной, различные административные взыскания.

2. Национальный фонд займов. Входят доходы и расходы государства, который связан с движением капитала и ценных бумаг.

Доходная часть формируется за счет процентов за государственный кредит, прибыли Банка Англии, средств специальных фондов. Расходная часть – затраты на обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга.

Расходы консолидированного фонда подразделяются по функциональному назначению:

- социальная защита (37 %)

- здравоохранение (15%)

- оборона (8%)

- охрана правопорядка (4%)

- образование (4 %)

- коммунальные услуги (4%)

Доходы 2 фондов в последние годы превысили 400 млрд. фунтов стерлингов. Налоговая нагрузка на экономику (отношение доходов консолидированного фонда к ВВП страны) колеблется в размере 37-38%. В бюджетном процессе участвуют министерства и ведомства, подающие заявки казначейства. На основе заявок, кабинет министров составляет проект бюджета, который для дальнейшего смотрения поступает в нижнюю палату, утверждает проект Палата Лордов, а силу закона приобретает после подписи королевы.

Бюджетный год начинается 1 апреля, кассовое исполнение осуществляет банк Англии. Ответственность за исполнение несет казначейство. Местные органы власти имеют 2-х ступенчатую систему из городов и графств (или округов сельской местности). В Уэльсе и Шотландии одноступенчатая городская система местных органов. Из местных бюджетов финансируется больше 1/3 всех государственных расходов. Это социальная защита, образование, правопорядок, коммунальные услуги, транспорт.

Источники бюджетного права

Основными источниками бюджетного права Великобритании являются:

– Билль о правах 1689 г.;

– ежегодно принимаемый Закон о финансах, регламентирующий вопросы, касающиеся доходной части бюджета;

– ежегодно принимаемый Закон об ассигнованиях, регулирующий вопросы, связанные с расходной частью бюджета.

В связи с тем, что рассмотрение и принятие государственного бюджета составляет особую парламентскую прерогативу, отдельные аспекты бюджетного права, а точнее, бюджетного процесса, регулируются законами о парламенте 1911 и 1949 гг., а также постоянными правилами его палат. Непосредственное отношение к бюджетному праву имеют такие

акты, как:

– Закон о национальном ссудном фонде 1968 г.;

– Закон о консолидированном фонде 1816 г.;

– законы о Министерстве финансов и ревизионных органах 1866 и 1921 гг.;

– законы о местных финансах 1972, 1982 гг. и т. Д.

Правовые основы бюджета

В административно-территориальном отношении Великобритания делится на Англию, Уэльс, Северную Ирландию и Шотландию. В период с 1973 по 1975 г. в Великобритании была проведена реформа местных органов власти, в результате которой вместо трехзвенной введена двухзвенная система управления местными органами: деление в основном на графства и округа. Тем не менее некоторые приходы продолжают существовать, и новые могут быть учреждены специальной комиссией. В Уэльсе повсеместно есть общины. Реформа внесла существенные изменения в структуру и функции местных административных единиц. Территория Англии и Уэльса стала подразделяться на 53 графства, включающие 369 округов. Лондон имеет свою систему управления: в его состав входят особый район Сити и 23 муниципальных района. Среди графств выделяются шесть, охватывающие так называемые большие конурбации, т. Е. крупные города с прилегающими районами: Мерсисайд, Большой Манчестер, Западный Мидленд, Южный и Западный Йоркшир, Тайнсайд. В результате перестройки местного самоуправления значительно сократилось число местных бюджетов, увеличился их объем, расширились социальные функции, их использование для проведения региональной политики.

Все функции местного управления поделены, как правило, между Советом графства и Советом округа, которые схожи по своей внутренней структуре. То же справедливо в отношении советов городов. Любой совет состоит из председателя (или мэра), вице председателя, советников, высокого шерифа и иногда старейшины. Кроме органов местного управления существует еще большое количество управлений, учреждаемых для осуществления руководства в той или иной сфере. Разграничением полномочий между советами занимается парламент Великобритании. При этом взаимоотношения местных органов следует рассматривать как партнерство, а не как иерархию.

Государственный бюджет

Как уже отмечалось, в Великобритании не существует бюджета в виде единого закона, санкционирующего государственные доходы и расходы. Ежегодно принимаются два основных финансовых закона, регулирующие вопросы бюджета, – Закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы, и Закон о финансах, в котором отражаются государственные доходы и их источники. Периодически принимаются дополнения к Закону о консолидированном фонде, цель которых состоит в постоянном контроле за расходованием государственных средств в течение финансового года, начинающегося (с 1854 г.) с 1 апреля и заканчивающегося 31 марта. Согласие парламента на расходование государственных средств было признано необходимым в XVII в. Билль о правах 1689 г. закрепил положение о том, что взимание сборов в пользу и распоряжение Короны без согласия парламента на более долгое время и иным порядком, чем установлено парламентом, незаконно. Этот принцип развился из обычая, предписывающего парламенту ежегодно принимать законы о расходовании государственных средств. Правительство Великобритании не имеет права расходовать государственные средства и вводить новые налоги без согласия парламента. Право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, утвержденных парламентом, принадлежит правительству Великобритании.

Финансовые билли – исключительная прерогатива палаты общин. В них указывается, что если финансовый закон, принятый палатой общин и отосланный в палату лордов по меньшей мере за месяц до окончания сессии, не будет принят без поправок палатой лордов в течение месяца после указанной отсылки, то этот закон, если не последует иного решения палаты общин, будет представлен Ее Величеству и с изъявлением королевского одобрения станет актом парламента, хотя палата лордов его и не приняла. К каждому финансовому закону при отсылке в палату лордов и при представлении на одобрение Ее Величеству прилагается свидетельство за подписью спикера палаты общин, удостоверяющее, что это именно финансовый закон. Право внесения в палату общин законодательных предложений о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству, хотя формально бюджетная инициатива исходит от Короны.

Проект государственного бюджета составляет казначейство. Ежегодно 1 октября оно направляет циркуляр отдельным департаментам, министерствам и ведомствам, требуя от них смету расходов на следующий финансовый год, а от департаментов внутренних доходов, таможенных пошлин и акцизов – сметы доходов. Министерства и ведомства разрабатывают сметы по установленной классификации расходов и передают их казначейству, которое проверяет и уточняет их.

Все расходы и доходы классифицируются в государственном бюджете в определенном порядке, обеспечивающем необходимую детализацию и группировку однородных данных. Классификация расходов государственного бюджета предусматривает деление их на классы, главы и статьи. Расходные сметы рассматриваются казначейством и кабинетом министров. Финансовая инициатива Короны в отношении расходной части бюджета и налогообложения основывается на практике, проистекающей из обычая. Корона, осуществляющая функции управления через правительство, сообщает о финансовых потребностях правительства палате общин, которая уполномочена изыскать и предоставить необходимые средства путем обеспечения получения соответствующих доходов государственной казной. До тех пор пока Короной не заявлено о необходимости изыскания средств, палата общин не вправе рас- сматривать бюджетные предложения правительства, касающиеся как государственных расходов, так и государственных доходов. Предложения по бюджету оглашаются в так называемый бюджетный день в палате общин канцлером казначейства в его ежегодном Заявлении по вопросам финансов и докладе по бюджету. Канцлер казначейства входит в состав коллегии казначейства, состоящего из лордов – уполномоченных казначейства: первого лорда казначейства, которым является премьер-министр, канцлера казначейства, министра финансов и нескольких младших лордов казначейства. Канцлер казначейства является членом палаты общин и единственным должностным лицом, выполняющим обязанности финансового характера. Предложения по бюджету вносятся канцлером от имени правительства Великобритании в виде смет министерств и центральных ведомств. Перед началом очередного финансового года они представляют в Министерство финансов заявки на выделение бюджетных средств в виде сметы предполагаемых расходов. Министр финансов Великобритании несет ответственность за согласование конкурирующих требований различных министерств и ведомств, за подготовку проекта

бюджета для представления в парламент и осуществление контроля за балансом государственных расходов и доходов. В своих бюджетных предложениях он обязан сформулировать и обосновать требования по ежегодным ассигнованиям в целях обеспечения потребностей государственного управления. Для подготовки соответствующих материалов в структуре казначейства имеется группа отделов, занимающихся государственными расходами и доходами. В их функции входит регулирование вопросов налогообложения и иных источников доходов, планирование государственных расходов путем подготовки так называемой Белой книги, прогнозирующей государственные расходы на 15-летний период.

Информирует палату общин о финансовых итогах истекшего года канцлер казначейства. Он же делает общий обзор экономического состояния страны и дает примерные оценки необходимых доходов и расходов в новом финансовом году; вносит предложения о сохранении, увеличении или сокращении действующих налогов либо об установлении новых.

В подготовке проекта бюджета участвуют также Межминистерский комитет по определению государственных расходов, осуществляющий ориентировочное определение государственных расходов на перспективу, и Межминистерский комитет по бюджету, разрабатывающий рекомендации по подготовке проектов годовых бюджетов.

Особенностью процедуры принятия государственного бюджета в Великобритании является то, что законопроекты об ассигнованиях и финансах обсуждаются и принимаются парламентом раздельно. Проект бюджета рассматривается комитетом всей палаты общин, заседающим в качестве Комитета по ассигнованиям, когда речь идет об утверждении сметы государственных расходов. Когда же стоит вопрос об утверждении государственных доходов, палата общин заседает в качестве Комитета путей и средств. Таким образом, решения Комитета по ассигнованиям санкционируют расходы; решения Комитета путей и средств обеспечивают удовлетворение расходов денежными средствами.

Вопрос о согласовании расходной части бюджета ставится на обсуждение в начале очередной сессии палаты общин вскоре после тронной речи королевы. Проект расходной части бюджета включает:

– основные сметные предложения, относящиеся как к текущему, так и к следующему финансовому году;

– авансируемые расходы;

– дополнительные сметы расходов на текущий финансовый год;

– сметы сверхнормативных расходов.

Для рассмотрения расходной части бюджета выделяется 29 сессионных дней до 5 августа. Заседание Комитета по ассигнованиям палаты общин представляет собой заседание всей палаты, но под председательством не спикера, а председателя комитета или его заместителя. Расходная часть бюджета обсуждается постатейно, и по каждой статье принимается отдельное решение. Общая сумма государственных расходов определяется в несколько стадий. Сначала одобряется смета, предусматривающая выделение денежных средств, необходимых для покрытия государственных расходов с начала финансового года и до принятия Закона об ассигнованиях. Эти средства, выделенные в результате одобрения части годовой сметы расходов, рассматриваются как аванс основной суммы ассигнований, которая утверждается только к концу июля. В это время получает одобрение Короны и становится законом Билль об ассигнованиях, санкционирующий государственные расходы. Кроме того, предусмотрены три специальные даты. Во-первых, не позднее 10 февраля должны быть представлены «зимние» дополнительные сметы расходов на текущий финансовый год. Во-вторых, до 18 марта должны быть определены специальные сметы расходов Министерства обороны на следующий финансовый год, «весенние» дополнительные сметы расходов и сметы сверхнормативных расходов. В-третьих, устанавливается дата для обсуждения всех наиболее важных статей расходов военных и гражданских ведомств. Процедура обсуждения в парламенте Великобритании предложений по расходной части бюджета, за исключением некоторых особенностей, является такой же, как и при проведении дебатов по другим вопросам. Голосование по каждому пункту оформляется в виде резолюции о предоставлении денежных средств Короне. Ни одна категория государственных расходов не может быть внесена в законопроект об ассигнованиях без резолюции палаты общин, разрешающей выделение соответствующих средств. При этом палата общин не может ни изменить цели ассигнований, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму. В резолюции палаты общин должны указываться запрашиваемая сумма, период, на который предоставляются соответствующие средства, и цель ассигнований. Об обсуждении сметных предложений в отведенные для этого дни сессии делается уведомление одним из министров. Однако в соответствии со сложившейся практикой статьи расходной части бюджета, которые должны быть обсуждены, определяются

оппозицией. В предпоследний день обсуждения расходной части бюджета рассматриваются все статьи, по которым не были приняты резолюции, а в последний – все оставшиеся к этому времени резолюции проходят стадию доклада палате. После одобрения палатой общин резолюции по расходной части бюджета они сводятся в ежегодно принимаемый Закон об ассигнованиях, санкционирующий расходование средств из консолидированного фонда. Проект доходной части бюджета может быть вынесен на обсуждение палаты общин в любое время после подготовки ответа на тронную речь королевы. В целях утверждения денежной суммы, необходимой для покрытия уже одобренных расходов, палата общин, как уже отмечалось, заседает в качестве Комитета путей и средств. Основными функциями этого комитета являются рассмотрение вопросов налогообложения и проведение голосования по ним; дача санкции на производство платежей в консолидированный фонд или национальный фонд займов. Резолюция названного комитета необходима в следующих случаях: при установлении новых налогов; при продлении срока действия

соответствующих налогов; при увеличении ставок налога; при расширении круга налогоплательщиков; при установлении налоговых льгот; при выпуске государственных займов.

После обсуждения каждого бюджетного предложения принимается резолюция палаты общин. Так как финансовый год уже идет, резолюции Комитета путей и средств имеют силу в течение четырех месяцев (с марта-апреля по август) при условии, что они будут одобрены палатой общин в течение оставшихся сессионных дней и что финансовый законопроект, основанный на этих резолюциях, пройдет второе чтение не позднее чем через 25 сессионных дней после утверждения палатой резолюции и будет одобрен Короной в течение четырех месяцев после принятия резолюции комитетом. Резолюции являются основой Билля о финансах, который обобщает их в виде положений обо всех источниках государственных доходов. Процедура его прохождения в палате общин отличается от процедуры рассмотрения обычного билля тем, что он не должен проходить две стадии рассмотрения в один и тот же день и, кроме того, не разрешается вносить предложения о поправках, которые могли бы увеличить суммы, уже согласованные палатой общин. Обеспечивает исполнение государственного бюджета Министерство финансов Великобритании в лице канцлера казначейства, который контролирует также финансовые службы остальных министерств и ведомств, в частности, при помощи установления форм финансовой отчетности.

Централизованный контроль и наблюдение за расходами средств в течение финансового года осуществляется через так называемую Финансово-информационную систему, в которой готовятся регулярные доклады, раскрывающие траты и оценку результатов. Департаменты составляют предполагаемые квартальные расходы, согласованные с казначейством. Более подробная информация по ежемесячному наблюдению и содержится в аналитических докладах о поступлениях и платежах консолидированного фонда, утверждаемых канцлером казначейства. Полугодовые сведения о расходах совместно с требуемыми изменениями бюджетов предоставляются департаментами, каждый из которых имеет внутреннюю систему наблюдений. Полученные результаты составляют основу публикуемых документов по расходам. Парламентский контроль за расходованием бюджетных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой Комитетом по публичной отчетности. Сюда же можно отнести и общий контроль за соблюдением финансового законодательства. Действующая система финансового управления и контроля за исполнением государственного бюджета Великобритании в основном сформировалась в середине XIX и практически была неизменной до 70-х гг. ХХ в. Среди наиболее существенных изменений следует назвать прежде всего введение в 1976 г. так называемой системы лимита наличности – чистой суммы наличных средств, которая может быть израсходована в финансовом году. До этого основным элементом расходов был объем необходимых товаров и услуг. С 1982 г. лимит наличности стал одним из основных инструментов контроля за правительственными расходами.

В этот же период активизируется и парламент Великобритании, который в течение длительного времени играл довольно пассивную роль. Более того, на парламентской сессии 1982–1983 гг. было введено новое правило о закреплении трех дней в сессии для дебатов по вопросам контроля за расходами, представленными комитетами. Парламентский контроль основывается на докладе генерального контролера и ревизора. С 1983 г. он назначается правительством Великобритании на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер-министром с одобрения Комитета по публичной отчетности. В обязанности генерального контролера и ревизора входит проверка отчетов о расходовании средств министерствами и подчиненными им организациями, а также контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в консолидированный фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет Министерства финансов в консолидированный фонд. Деньги из него могут расходоваться только по разрешению парламента. Генеральный контролер и ревизор вправе отказать в выдаче средств из фонда, если соответствующие расходы не санкционированы парламентом Великобритании. Генеральный контролер и ревизор возглавляет учрежденное в 1984 г. в соответствии с Законом о национальной ревизии 1983 г. Национальное ревизионное ведомство, пришедшее на смену Департаменту по контролю и ревизии, который был образован еще в 1866 г. В Национальном ревизионном ведомстве числится около 900 ревизоров. Они проводят ревизию отчетов министерств и других государственных учреждений. На основе проводимой названным ведомством ревизии составляется доклад, представляемый Комитету по публичной отчетности, образованному в 1918 г. Он состоит из 15 членов, и его председателем традиционно является один из лидеров официальной оппозиции, как правило, бывший министр. При проверке финансовой отчетности министерств в этот комитет вызываются высшие должностные лица министерств. Комитет по публичной отчетности основывает свою деятельность на докладе Национального ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушений и злоупотреблений в использовании средств. Доклады Комитета по публичной отчетности ежегодно обсуждаются палатой общин.

Постоянное упоминание палаты общин лишний раз подчеркивает ее роль в вопросах контроля над финансами Великобритании.

Местный бюджет

Каждый местный орган Великобритании имеет свой собственный стиль управления и работает в присущем ему ритме. Таким образом, не может быть универсальной модели бюджетного процесса, структуры местного бюджета и оформления бюджетных документов местного органа управления Великобритании. Местный бюджет может быть определен как предварительная оценка финансовых последствий предполагаемой деятельности органов местного управления на 12-месячный период. Эта деятельность определяется политикой, проводимой на местном уровне для достижения определенных целей исходя из финансовых ресурсов, которыми располагают органы местного управления. Вопросы, требующие предварительного решения, рассматриваются обычно специальной комиссией – Комиссией по ориентации, состоящей из членов местного органа власти. Она изучает доклады местных органов и руководителей финансовой службы, согласованные с руководителями других служб. После рассмотрения представленной информации и заслушивания мнений комиссия определяет основные положения, по которым будет проходить подготовка годового бюджета. При этом соответствующие полномочия Комиссии по ориентации, начальника финансовой службы и начальников служб местного органа обычно уточняются в финансовом регламенте, в котором закрепляются также порядок ведения бухгалтерской отчетности и подробности подготовки бюджета, выплаты заработной платы и пенсий, отношений с банками, страхования и т. Д. Сроки подготовки местных бюджетов могут быть разными. Они зависят от существующих на местах структур, количества комиссий, а также от того, как часто эти комиссии собираются.

Предложения по статьям местного бюджета могут составляться двумя методами:

– финансовая служба готовит подробные планы на основании данных, которые ей предоставляют службы;

– службы сами составляют планы, а финансовая служба производит суммирование окончательных результатов.

Как правило, на практике используемый метод составления предложений находится между двумя крайностями и может изменяться даже внутри одного органа местного управления в зависимости от численности бухгалтерского персонала различных служб. То же справедливо и в отношении формы предоставления бюджетных данных. Что касается содержания, то оно едино и включает в себя так называемые объективные разделы на каждый тип расходов по каждой службе и субъективные разделы, которые в сгруппированном виде представляют типовые разделы: персонал, транспорт, услуги и т. Д. Содержится в проектах местных бюджетов и анализ колебаний между бюджетом предыдущего года и предполагаемым бюджетом. Этот анализ показывает изменения, вызванные инфляцией, обязательными расходами и новыми статьями в бюджете. До окончательного формирования проекта в годовой бюджет и утверждением его Комиссией по ориентации производится корректировка различных показателей с учетом возможных темпов инфляции и непредвиденных расходов, которые, возможно, могут возникнуть в будущем году. После завершения подготовительных мероприятий бюджет передается на рассмотрение Комиссии представителей местного органа власти, которая рекомендует его Общему собранию совета. На этом этапе в бюджете уже определены плановые и непредвиденные расходы, учтены государственные дотации и уточнена квота местных налогов. Местный бюджет представляет председатель Комиссии по ориентации – как правило, руководитель финансовой службы. Представители вправе отклонить или изменить предложения, представленные на их рассмотрение, но обычно сложных вопросов на этом этапе не возникает, так как все согласуется в ходе подготовки бюджета, и в большинстве случаев принятие местного бюджета Общим собранием совета является чисто формальной процедурой.

Закон о местном управлении 1972 г. предписывает (ст. 151) каждому местному органу принимать меры в целях эффективного управления финансами, и одно из должностных лиц данного органа должно нести ответственность за это управление. По традиции руководитель финансовой службы местного органа является должностным лицом, назначенным для финансового управления. Он является также и казначеем. В его функции входит обеспечение доходов, расчеты по финансовым обязательствам, выплата заработной платы, пенсий и т. Д. В его ведении находится и управление казначейством, т. Е. всеми операциями на валютном и финансовых рынках, связанными с финансовыми потоками на местном уровне. Институт контроля за исполнением местных бюджетов в Великобритании был введен в 1844 г. Раньше для этой цели создавался специальный аппарат чиновников, который отслеживал все выплаты из местного бюджета. При этом, согласно ст. 86 (2) Закона о местном управлении 1933 г., Совет графства мог расходовать суммы, превышающие 50 ф. ст., только по смете, утвержденной финансовым комитетом. Выплаты по приказу, подписанному тремя членами финансового комитета, не производились до тех пор, пока чеки не были подписаны клерком Совета графства или иным уполномоченным на то лицом. Такие же правила применялись и к городским советам. В настоящее время все они отменены, и Закон о местном управлении 1972 г. просто требует сохранять счета (ст. 148(5)), проверка которых является лучшим периодическим методом контроля. Вопросы контроля за расходами являются наиболее сложной проблемой во взаимоотношениях центральной и местной властей Великобритании. При этом правовое регулирование данной сферы характеризуется постоянными изменениями, отменой или дополнением ранее действовавших правил, введением новых. Наиболее бурно этот процесс проходил в 80-е гг. В 1980 г. консервативное правительство Великобритании приняло Закон о планировании и земле, который ввел некоторые дополнительные инструменты контроля, такие как единые суммы субсидий – блок – гранты. По сути, это была попытка упрощения системы предоставления средств местным властям. Однако часть местных органов, находившихся под контролем лейбористской партии, была против, что вызвало напряжение во взаимоотношениях центра и мест. Кроме того, местные органы имели возможность увеличивать собственные доходы, и контроль за расходами, осуществляемый правительством Великобритании, терял свою эффективность. В 1981 г. была введена система «лимита расходов», но она не принесла ожидаемых результатов и вскоре была отменена. В 1982 г. были приняты очередной Закон о местных финансах и Приказ об отчетности и ревизии, которыми также был внесен ряд изменений в систему контроля. В частности, местные власти потеряли право выбора между местным ревизором (назначаемым государственным секретарем по согласованию с министром гражданской службы Великобритании) и так называемым утвержденным частным ревизором (назначаемым проверяемым подразделением и утверждаемым государственным секретарем), которые вправе проверять их счета. На смену им пришли ревизоры, назначаемые Ревизионной комиссией для местных властей Англии и Уэльса.

Наиболее значимым стал принятый в 1984 г. Закон о ставках, запретивший использовать местное налогообложение для увеличения фондов дополнительных расходов. Затем последовал Закон о местных финансах 1988 г., которым также были внесены изменения в систему местного налогообложения.