Бюджетное право и бюджетные правоотношения. Источники бюджетного права

Нормы права, регулирующие отношения, связанные с бюд­жетом и внебюджетными фондами, занимают центральное ме­сто в системе финансового права. Как подотрасль финансового права, бюджетное право есть совокупность правовых норм, ре­гулирующих финансовые отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных и местных бюджетов. В свое время на этом ставили точку. Бюд­жетный кодекс расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и совершенно справедливо включил в него ком­плекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов.

Конкретно нормы бюджетного права устанавливают:

— основы бюджетного устройства;

— структуру бюджетной системы Российской Федерации;

— роль и компетенцию каждого структурного звена этой системы;

— объемы бюджетов и внебюджетных фондов на всех уров­нях;

— перечень, порядок и принципы формирования доходов и осуществления расходов, порядок их распределения между звеньями бюджетной системы;

— правовое положение субъектов бюджетного права.

Кроме того, данные нормы определяют бюджетный процесс, а именно — порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения отче­тов об их исполнении. Таким образом, бюджетное право имеет сложное строение и выступает как система, состоящая из мно­жества институтов — групп правовых норм.

В рамках бюджетного права можно также выделить матери­альные нормы права, содержащие количественные параметры прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, и процессуальные нормы права, определяющие порядок бюджет­ного процесса. Материальные нормы бюджетного права опреде­ляют в стоимостной форме состав доходов и направления рас­ходов каждого из уровней бюджета, механизм взаимоотношении между бюджетами и т.п. Велика роль в бюджетном праве про­цессуальных норм. Эта категория определяет формы организа­ции работы с бюджетом. И именно она чаще всего оказывается без должной проработки, вследствие чего проблематичным ста­новится достижение бюджетных целей. Возможно, поэтому нормы Бюджетного кодексаРФ детально регламентируют все стадии бюджетного процесса.

В процессе образования и расходования бюджетных средств у государства, субъектов Федерации, органов местного само­управления с физическими и юридическими лицами складываются определенные финансовые отношения, получившие назва­ние бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения реализуются в процессе бюд­жетной деятельности субъектов и представляют собой урегули­рованные нормами права отношения между субъектами по по­воду формирования бюджетных доходов, последующего распре­деления и расходования средств из бюджетов, а также внебюд­жетных фондов федерального, регионального и муниципального уровней. Это — отношения по поводу функционирования всей бюджетной системы, определения бюджетного устройства, уста­новления порядка взаимоотношения между бюджетами различ­ных уровней, а также бюджетного процесса и контроля за ис­полнением бюджета. Они относятся к категории ежегодно во­зобновляемых, поскольку реализуются в рамках финансового года вместе с бюджетом.

Бюджетный кодекс выделяет несколько групп бюджетных правоотношений. В частности, отношения по поводу доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней, а также отношения по поводу государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципаль­ного долга. Отдельный блок образуют отношения между субъек­тами по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также исполнения указан­ных бюджетов и контроля за исполнением.

Среди источников бюджетного права Российской Федерации следует назвать прежде всего Конституцию РФ. В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федера­ции находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В совмест­ном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов налогообложения и сборов. Статьи 104, 106, 114 Конституции РФ устанавливают общие принципы рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Статья 132 закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

К числу специальных актов, регулирующих бюджетные от­ношения, относится Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г.* Бюджетный кодекс РФ служит целям финансового регулирова­ния, устанавливает общие принципы бюджетного законодатель­ства Российской Федерации, правовые основы функционирова­ния бюджетной системы, правовое положение субъектов бюд­жетных правоотношений, порядок регулирования межбюджет­ных отношений, определяет основы бюджетного процесса, ос­нования и виды ответственности за нарушение бюджетного за­конодательства РФ**.

* Бюджетный кодексРФ вступил в силу с 1 января 2000 г., за исключением по­ложений, для которых установлен иной срок вступления в силу. См.: Федераль­ный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. — 1999. — 14 июля.

** См. преамбулу Бюджетного кодексаРФ.

Бюджетный кодекс содержит весь комплекс мер правового регулирования отношений, связанных с функционированием бюджетной системы страны. Особое значение имеет раздел, оп­ределяющий ответственность. Дело в том, что ранее действо­вавшее законодательство практически не имело норм, содержа­ние которых было бы связано с ответственностью участников бюджетного процесса за неполное или несвоевременное финан­сирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, отказ от введения секвестра и другие бюджетные правонарушения.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним феде­ральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ об их бюджетах на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответст­вующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоот­ношения. Законы и иные правовые акты о бюджете, помимо конкретных цифр доходов и расходов, содержат также и общенормативные правила, действующие, правда, только в течение срока, на который был принят бюджет. Как и в целом в финан­совом праве, в бюджетном праве признается приоритет международных договоров, если их положения имеют прямое дейст­вие на территории Российской Федерации.

К настоящему времени постепенно складывается целост­ность законодательной базы бюджетной системы страны. Бюд­жетное законодательство приобретает качества системности, це­лостности, базирующейся на единых принципах функциониро­вания. Его можно классифицировать на несколько подсистем. Во-первых, это Бюджетный кодекс, который в целом регулирует бюджетные правоотношения. Он заменил Закон РФ от 10 ок­тября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Бюджетный кодекс входит в общую часть бюджет­ного права.

Во-вторых, следует назвать нормативные акты, определяю­щие параметры бюджета того или иного уровня на очередной год. Специфика данной группы нормативных актов состоит в том, что они принимаются только на один финансовый год и подлежат опубликованию немедленно после их принятия и под­писания в установленном порядке. Эти законодательные акты содержат нормы, входящие в особенную часть бюджетного пра­ва. Имеют свою специфику и нормы права, регулирующие меж­бюджетные отношения. Данную категорию правоотношений, кстати, могут регулировать также отдельные договоры между субъектами бюджетного права.

Что касается вертикального строения бюджетного законода­тельства, то следует выделить нормативные акты федерального, регионального и муниципального уровней. В свою очередь, на федеральном уровне нормативные акты объединяются в группы по признаку уменьшения или увеличения их юридической силы. В Бюджетном кодексе специально определено место подзакон­ных актов в системе бюджетного законодательства. Так, в ст. 3 БК РФ говорится, что Президент РФ имеет право издавать ука­зы по всем вопросам бюджетных правоотношений, за исключе­нием вопросов, определяющих правовой статус субъектов бюд­жетных правоотношений, порядок и условия привлечения к юридической ответственности за нарушения бюджетного зако­нодательства.

Правительство РФ имеет право и одновременно обязанность на основании БК РФ, законов и указов Президента РФ, регули­рующих бюджетные правоотношения, принимать нормативные акты по бюджетным отношениям. Другие органы исполнитель­ной власти обладают правомочиями принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, только в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и другими актами органов государственной власти общей компе­тенции. Причем сила этой группы нормативных актов может распространяться только на те отношения, правомочие регули­рования которых нормативными актами вышестоящих органов власти было делегировано нижестоящим органам власти, при­нявшим эти акты* .

* См., напр.: Указ Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укрепле­нию финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации // СЗ РФ. — 1998. — № 20. — Ст. 2145; постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 378 «Об оперативном управлении Бюджетом развития Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1999. — № 15. — Ст. 1826.

Как отражение принципа бюджетного федерализма в Бюд­жетном кодексе РФ содержится положение о том, что органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компе­тенции вправе принимать нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения. При этом, однако, не раскрываются пределы данной компетенции. Аналогичными правами наделяет Бюджетный кодекс и муниципальные органы власти.

Все нормативные правовые акты, упомянутые выше, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае про­тиворечия между данными актами и Бюджетным кодексом РФ применению подлежит БК РФ.

На местном уровне основные принципы организации фи­нансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюд­жетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоот­ношения органов местного самоуправления с органами государ­ственной власти регламентирует Федеральный закон «О финан­совых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г.* (в ред. от 9 июля 1999 г.**).

* СЗРФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

** Российская газета. — 1999. — 14 июля.