Федеральный закон «О бухгалтерском учете», его особенности, недостатки и необходимость изменения
Закон «О бухгалтерском учете» определяет на самом высоком государственном уровне нормы, которыми обязаны руководствоваться во всех вопросах бухгалтерского учета и отчетности руководители организаций, бухгалтеры и иные должностные лица.
Закон вобрал в себя существующий опыт бухгалтерского учета в рыночной экономике, раскрытый применительно к российским традициям и действующему в России гражданскому, трудовому и хозяйственному праву. В нем определены концептуальные положения и общие принципы организации и ведения бухгалтерского учета; права, обязанности и ответственность юридических и физических лиц; меры, обеспечивающие достоверность бухгалтерской информации, порядок публикации бухгалтерской отчетности и государственного регулирования всей системы бухгалтерского учета. Закон является надежной правовой базой для совершенствования бухгалтерского учета в России в соответствии с потребностями развития рыночных отношений, международных стандартов бухгалтерского учета и финансовой отчетности.
К основным задачам бухгалтерского учета Закон относит, во-первых, формирование полной и достоверной информации о деятельности организации, ее имущественном положении для внутренних и внешних пользователей – руководителей, акционеров, других собственников, кредиторов, инвесторов и т.п. Во-вторых, бухгалтерский учет и отчетность должны обеспечить необходимую информацию для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении хозяйственных операций, их целесообразностью и эффективностью, наличием и движением имущества и обязательств, а также за использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными сметами. Третья задача предполагает предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности и выявление внутрихозяйственных резервов, обеспечивающих финансовую устойчивость организации.
Содержание и последовательность изложения основных задач бухгалтерского учета совершенно определенно указывает приоритеты и назначение информации, формируемой в системе бухгалтерского учета. Бухгалтерский учет и бухгалтерская отчетность призваны удовлетворять потребность управляющих и собственников, а также инвесторов и кредиторов в необходимой для них финансовой информации.
Налоговая отчетность, составленная с целью контроля за соблюдением налогового законодательства, является вторичной (производной) задачей бухгалтерского учета. Она формируется на основе данных бухгалтерского и налогового учета как самостоятельная, специально составляемая для этой цели и, следовательно, отличающаяся от обобщенной информации бухгалтерской отчетности. Задачи, которые решают бухгалтерская и налоговая отчетность, существенно отличаются: бухгалтерская отчетность формируется на базе обобщенной информации бухгалтерских данных; налоговая отчетность – из данных, зафиксированных на счетах бухгалтерского учета и в регистрах налогового учета.
В Законе не сказано о том, что бухгалтерский учет содержит информацию, используемую для расчета налогов, а бухгалтерская отчетность в интересах налогообложения должна представляться соответствующим налоговым органам.
Федеральный закон «О бухгалтерском учете» распространяется на все организации, находящиеся на территории России, включая филиалы и представительства иностранных организаций, если это не противоречит договорам России с другими государствами. Все юридические лица, зарегистрированные по российскому законодательству, унитарные предприятия, бюджетные учреждения обязаны вести бухгалтерский учет в полном соответствии с Законом.
Федеральные органы утверждают обязательные для всех организаций на территории России:
– Планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению;
– Положения (стандарты) по бухгалтерскому учету, устанавливающие принципы, правила и способы учета хозяйственных операций и составления бухгалтерской отчетности;
– Методические указания и рекомендации по вопросам бухгалтерского учета.
Закон «О бухгалтерском учете» определяет также перечень отдельных нормативных документов, которые утверждаются руководителями, ответственными за организацию бухгалтерского учета.
Недостатки действующего закона, требующие принятие вместо него нового федерального закона, детально проанализированы в Концепции проекта федерального закона «О бухгалтерском учете» (новая редакция), одобренной Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности 17 октября 2005 года, а также отражены в Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в РФ на среднесрочную перспективу, одобренной приказом Министра финансов РФ от 1 июля 2004 года №180:
1. Предметом правового регулирования действующего закона является методология бухгалтерского учета. Подобный подход был оправдан в условиях плановой экономики, когда субъектами соответствующих правоотношений выступало государство в лице государственных органов с одной стороны и государство в лице государственных предприятий с другой. Сегодня в условиях рыночной экономики, когда финансовая отчетность составляется коммерческими организациями для коммерческих организаций, государство должно прекратить заниматься внутренними делами бизнеса и сконцентрироваться на формировании инфраструктуры, гарантирующей отражение в финансовой отчетности реального экономического положения хозяйствующих субъектов. В соответствии с этой концепцией предметом регулирования нового закона должна стать не методология, а система регулирования, гарантирующая защиту прав всех заинтересованных лиц на получение объективной информации;
2. Действующий закон не подразумевает участия профессионального сообщества в регулировании отрасли, хотя интересы государства непосредственно в финансовой отчетности носят объективно вторичный характер по сравнению с интересами бизнеса. Это приводит к низкому качеству государственных услуг, поскольку государство не способно быстро реагировать на изменения окружающей среды. Так, с 2003 года Министерством финансов не было принято ни одного нового положения по бухгалтерскому учету, а ранее принятые вызывают многочисленные нарекания со стороны практикующих профессионалов. В то же время международный опыт показывает, что именно саморегулирование отрасли профессиональным сообществом позволяет достичь адекватных результатов;
3. Действующий закон терминологически привязан к понятийному аппарату гражданского законодательства, что не позволяет реализовать один из основополагающих принципов Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) – приоритет экономического содержания над юридической формой;
4. Качество МСФО выше качества существующих российских положений по бухгалтерскому учету, однако закон не позволяет применить в национальных стандартах принципы МСФО. Многие положения действующего закона, в частности, правила оценки имущества и обязательств, противоречат принципам МСФО;
5. Действующий закон содержит чрезмерно детальные требования к процессу бухгалтерского учета, в частности, устанавливает обязательные формы первичных учетных документов. Это существенно ограничивает возможности организаций в выборе эффективной технологии обработки учетной информации, усложняет автоматизацию учетных процессов;
6. Действующий закон не закладывает фундамента для создания системы контроля качества бухгалтерской отчетности. В настоящий момент имеет место массовое несоблюдение действующих положений по бухгалтерскому учету из-за неэффективности контроля и отсутствия действенных санкций за их нарушение;
7. Действующий закон имеет технические недостатки, многие из которых перечислены в Правительственной концепции проекта ФЗ «О бухгалтерском учете» (новая редакция).
Предлагаемый законопроект является результатом года напряженной работы большого числа заинтересованных экспертов, представляющих пользователей, аудиторов, составителей финансовой отчетности и научное сообщество. Законопроект позволяет решить вышеуказанные проблемы следующим образом:
1. Предметом правового регулирования законопроекта являются правоотношения, возникающие в связи с регулированием официального бухгалтерского учета и ведением его хозяйствующими субъектами. Вопросы методологии бухгалтерского учета и финансовой отчетности будут являться предметом подзаконных актов, что позволит обеспечить их соответствие российской деловой практике и МСФО на каждый момент времени.
2. Концепция законопроекта состоит в определении на уровне закона системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Проекты нормативных правовых актов будут разрабатываться негосударственным органом регулирования, а затем одобряться или мотивированно отклоняться уполномоченным государственным органом.
Как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 года, «современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии». В законопроекте реализованы новые требования к системе регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности, позволяющие формировать качественную нормативную базу: независимость, профессионализм, открытое обсуждение и прозрачность принимаемых решений, эффективность процедур, участие в международном процессе стандартизации, обеспечение суверенитета РФ в регулировании и единство стандартов в различных отраслях экономики. Международный опыт показывает, что выполнение этих требований возможно только в случае участия в системе регулирования негосударственного органа, объединяющего составителей, аудиторов, пользователей финансовой отчетности и ученых. Соблюдение интересов государства в процессе установления стандартов учета и отчетности будет обеспечиваться правом Правительства РФ на основании законодательно установленных критериев назначить негосударственный орган регулирования и правом вето государственного уполномоченного органа в отношении разрабатываемых негосударственным органом нормативных правовых актов.
Законопроект соответствует Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р. В соответствии с этой Концепцией, на 2006 год намечена разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям. Концепция упоминает законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. В сфере бухгалтерского учета и финансовой отчетности саморегулирование оправдано даже в большей степени в силу высокого общественного интереса и готовности профессионального сообщества к саморегулированию, вызванных значимостью финансовой отчетности для принятия экономических решений.
Определение Правительством государственного регулирующего органа в законопроекте не является произвольным, а основано на функциях соответствующего органа. В частности, не допускается совмещение в одном органе функций регулирования налогообложения с регулированием финансовой отчётности. Это позволит Минфину (ФНС) принимать более эффективные решения по вопросам налогообложения, поскольку их принятие не будет обременено непрофильными целями финансовой отчётности. В свою очередь качество стандартов финансовой отчётности не будет искажаться требованиями расчёта налогов. Ближе всех по своим функциям для государственного органа, контролирующего принятие нормативных актов по бухгалтерскому учёту и финансовой отчётности, стоят ФСФР и Минэкономразвития, в чью сферу ответственности входят вопросы обеспечения защиты прав инвесторов.
Помимо изменения системы регулирующих органов, в законопроекте заложен дополнительный механизм, предохраняющий от повторения неудачного опыта бухгалтерской реформы последних десяти лет. Таким механизмом служат требования к основным регулирующим документам – стандартам финансовой отчётности, основанные на принятых во всём мире концептуальных принципах подготовки финансовой отчётности.
3. П. 4 ст. 2 законопроекта закрепляет независимость понятийного аппарата бухгалтерского законодательства от других областей законодательства. Это позволит применять в подзаконных актах понятийный аппарат МСФО, который, отражая принцип приоритета содержания над формой, является в большей степени общеэкономическим, чем юридическим.
4. П. 1 ст. 6 законопроекта устанавливает, что стандарты финансовой отчетности разрабатываются исходя из лучшей международной практики стандартов финансовой отчетности в той степени, в которой это отвечает интересам российских пользователей финансовой отчетности. Законодательная ссылка на лучший международный опыт позволит принимать эквивалентные МСФО национальные стандарты, а также при необходимости самостоятельно формулировать текст стандартов для отражения в них национальной специфики РФ. В то же время, в маловероятном случае снижения в будущем качества МСФО, принцип юридической самостоятельности национальных стандартов финансовой отчетности не позволит бездумно копировать некачественные стандарты в российскую правовую систему.
5. Общественное значение имеет финансовая отчетность, которую использует как рынок, так и государство для принятия экономических решений. Бухгалтерский учет является процессом, а не результатом и, таким образом, представляет собой внутреннее дело каждой организации. Тем не менее, в силу традиций российской школы бухгалтерского учета и ст. 71 Конституции РФ, относящей официальный бухгалтерский учет в ведение РФ, законопроект предполагает принятие положения по бухгалтерскому учету. Этот документ зафиксирует базовые требования к бухгалтерскому учету, такие как применение двойной записи на счетах, и к оформлению первичных учетных документов. Эти требования должны быть на уровне подзаконного акта, чтобы обеспечить возможность их оперативного изменения по мере быстрого совершенствования информационных технологий обработки учетной информации.
6. Законопроект содержит комплекс мер, направленных на усиление ответственности за качество финансовой отчетности. Ст. 12 законопроекта вводит гражданско-правовую ответственность организации и ее аудитора перед пользователями финансовой отчетности и конкретизирует обстоятельства наступления административной ответственности за бухгалтерские нарушения.
7. Законопроект устраняет многочисленные методологические недостатки действующего закона за счет отказа от излишне детального регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности на законодательном уровне. Законопроект также устраняет излишние бюрократические требования к бухгалтерской отчетности. Как отметил в послании «О бюджетной политике в 2006 году» Президент РФ, «налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса». В полной мере это относится и к бухгалтерскому учету и отчетности. Законопроект предусматривает освобождение организаций малого бизнеса, за исключением общественно значимых организаций, от представления финансовой отчётности, сохраняя их обязанность вести бухгалтерский учёт в целях имущественной идентификации юридического лица (п. 3 ст. 3 Законопроекта). Финансовая отчетность будет представляться по принципу одного окна в орган государственной статистики (ст. 9).
Принятие законопроекта будет самым непосредственным образом способствовать реализации общегосударственной задачи удвоения ВВП, поставленной Президентом РФ, за счет следующих механизмов:
Финансовая отчетность, полностью отделенная от налоговой отчетности, позволит исключить присутствующее в настоящее время занижение организациями своих отчетных показателей ради налоговой оптимизации, то есть государственная статистика начнет отражать реальные объемы добавленной стоимости;
Принятие законопроекта позволит создать систему, способствующую решению государственных задач в сфере административной реформы;
Достоверная финансовая отчетность позволит принимать правильные экономические решения, которые приведут к увеличению экономического роста;
Принятие законопроекта позволит сократить неоправданные расходы отечественных организаций на трансформацию национальной отчетности в отчетность, соответствующую МСФО, а также избавит от ненужных затрат субъекты малого предпринимательства.
Принятие законопроекта позволит в течение одного-двух лет создать систему национальных стандартов, полностью соответствующих МСФО, что повысит привлекательность отечественной экономики для зарубежных инвестиций. В то же самое время, подобный прорыв будет осуществлен без ограничения суверенитета РФ.
Принятие и реализация данного законопроекта потребуют отмены действующего закона «О бухгалтерском учёте», а также внесения Фонд НСФО подготовил и вынес на публичное обсуждение ряда изменений технического характера в действующие Федеральные законы. Дополнительные расходы средств из федерального бюджета не потребуются.
План счетов бухгалтерского учета и инструкция по его применению
Действующий План счетов бухгалтерского учета применяется с 2001 года как переходный к рыночной экономике. В нем раскрыты посредством организации системы бухгалтерских счетов принципы и правила, содержащиеся в Положении по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации. План счетов бухгалтерского учета содержит перечень счетов и субсчетов синтетического учета, применяемых для текущего бухгалтерского учета хозяйственных операций. Счета являются обязательными для применения, а субсчета используются по мере надобности. Предприятия имеют право уточнять содержание отдельных из них, исключать или объединять, а также вводить новые субсчета. Поскольку субсчета в Главную книгу предприятия можно вводить в виде отдельных рубрик, они могут выступать самостоятельными счетами. Это правило делает систему счетов гибкой, способной адаптироваться к любым новым объектам бухгалтерского учета.
Инструкция к Плану счетов бухгалтерского учета определяет основные методические принципы и порядок ведения бухгалтерского учета. В ней раскрыты экономическая характеристика, структура и назначение отдельных счетов и субсчетов, отражаемые на них хозяйственные операции.
Постановления правительства Российской Федерации, ФСС России и других правительственных органов устанавливают принципиальные нормы, которые необходимо использовать при разработке нормативных документов третьего и четвертого уровней.
Федеральная служба Российской Федерации по статистике (ФСС РФ), начиная с 1997 года, осуществляет программу по унификации форм первичной учетной документации. В рамках этой программы издано ряд Постановлений об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету различных объектов: труда и его оплаты, основных средств, нематериальных активов, материалов и т.д.
В соответствии с требованиями Налогового кодекса Правительством Российской Федерации разработана Классификация основных средств, включаемых в амортизационные группы. Необходимость разработки данного документа продиктована нормами главы 25 Налогового кодекса РФ, ст. 258. С 01.01.2002 г. все организации и учреждения рассчитывают амортизацию, принимаемую для целей налогообложения, исключительно в соответствии с данным документом. Классификация, утвержденная Постановлением Правительства от 01.01.2002 г. №1, используется также для целей бухгалтерского учета.
Изменения в системе общественных отношений в России, а также гражданско-правового пространства функционирования экономических субъектов потребовали реформирования российской системы бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности. Программа реформирования была разработана в начале 1998 года и утверждена Постановлением правительства РФ от 06.03.98 г. №283.
В связи с введением в России обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Фонд социального страхования РФ разработал Порядок подтверждения основного вида деятельности страхования для определения класса профессионального риска отрасли экономики, в рамках которой осуществляется основная деятельность страхователя. Указанный Порядок утвержден Постановлением Фонда социального страхования РФ от 06.02.2002 г. №12.
Система методических указаний и рекомендаций состоит из нормативных документов двух групп. К первой группе относятся документы, разработанные с целью развития и дополнения содержания отдельных ПБУ, которые являются обязательными для всех. Вторую группу методических указаний и рекомендаций образуют документы, призванные конкретизировать учетные стандарты в соответствии с отраслевыми и иными особенностями деятельности организаций.
К первой группе нормативных документов относятся методические указания и рекомендации, разработанные Минфином РФ, МНС РФ и др.
В первую очередь необходимо остановиться на Методических указаниях по инвентаризации имущества и финансовых обязательств (утверждены приказом Минфина от 13.06.95 №49). В этом документе установлен порядок назначения, проведения и документального оформления инвентаризации, выведения её результатов и их отражения в учете.
Такой же статус (Методические указания) имеют ряд документов, уточняющих отдельные нормы действующих на сегодняшний день ПБУ.
Большую часть нормативных документов этой группы составляют Методические рекомендации по применению глав 21 – 25 Налогового кодекса. Разработка документов этой группы вызвана необходимостью разъяснения положений этих глав Налогового кодекса, устанавливающих правила определения налоговой базы и расчета суммы соответствующих налогов. Ко второй группе нормативных документов относятся Методические рекомендации по учету в Фонде социального страхования Российской Федерации и его исполнительных органах.
В соответствии с требованиями гл. 25 Налогового кодекса «Налог на прибыль организаций» разработаны методические рекомендации по формированию регистров налогового учета (Система налогового учета Фонда социального страхования Российской Федерации). Налоговый учет представляет собой систему регистрации и обобщения информации обо всех хозяйственных операциях, приводящих к возникновению доходов и расходов, учитываемых при исчислении налоговой базы отчетного периода.
В последнюю группу представленных в сборнике нормативных документов входят Письма Минфина РФ, МНС РФ и других уполномоченных органов, в которых даются разъяснения по отдельным вопросам, вызывающим наибольший интерес или требующим уточнения.
Заключение
Двенадцать лет назад с принятием Федерального закона «О бухгалтерском учете» была заложена основа того, что называется законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете. Данный закон стал одним из базовых системообразующих актов законодательства. В нем установлены подходы к организации и ведению бухгалтерского учета и определен правовой механизм регулирования учета. Законом обеспечиваются гарантии участникам гражданского оборота на получение достоверной и надежной финансовой информации.
Федеральный закон сыграл определяющую роль в предотвращении развала единой системы бухгалтерского учета и отчетности в российской экономике. Он стал тем ядром, вокруг которого с разной степенью успешности велась работа по реформированию отечественной бухгалтерии.
Можно сколько угодно критиковать несовершенство этого закона. Но нельзя отрицать очевидного: благодаря ему в настоящее время обеспечивается достаточно высокий уровень сопоставимости финансовой информации в разных секторах экономики. Благодаря сформулированным в нем требованиям можно вообще вести разговор о той или иной степени надежности бухгалтерской отчетности. Наконец, во многом благодаря этому закону эффективно функционирует общегосударственная система статистики.