Правовое обеспечение финансовых отношений

Содержание системы управления финансами

Финансы и их система не в состоянии эффективно выполнять свои функции и играть позитивную роль в обеспечении денежными сред­ствами воспроизводственного процесса без надлежащего управления финансовыми потоками в экономике и на уровне отдельных ее субъек­тов (органов власти, организаций и домашних хозяйств).

Управление финансами представляет собой целенаправленное воздействие управ­ляющих субъектов финансовых отношений (органов власти, организа­ций, домашних хозяйств) на систему финансов и ее звенья при помощи специальных финансовых приемов, методов и инструментов с целью бес­перебойного финансового обеспечения экономики и надлежащего выпол­нения ее субъектами задач и обязанностей.

Под финансовым обеспечением понимается двусторонний контролируемый процесс при­влечения источников (финансовых ресурсов, денежных доходов) и их использования (расходования) на экономически обоснованные нужды.

Управление финансами — это упорядоченная система, имеющая свои субъекты, объекты, структурные элементы, приемы, методы и ин­струменты, цель, задачи и конечный результат.

Рассмотрим их подробнее:

Субъекты управления финансами включают в себя всю совокупность управленческих структур и органов, имеющих отношение к воздействию на систему финансов через финансовую политику, финансовый механизм и их финансово-правовое обеспечение на макро- и микроуровнях.

Объекты управления - звенья системы финансов, каждо­му из которых присущи свои орга­ны управления, за исключением домашних хозяйств, финансами кото­рых управляют индивидуумы, члены семьи. К тому же, само управление финансами домашних хозяйств по сравнению с управлением публич­ными финансами и финансами организаций отличается упрощенным характером и зависимостью от других субъектов управления. О них мы будем говорить в отдельной теме.

Вначале речь пойдет преимущественно об управлении фи­нансами органов публичной власти и организаций.

На уровне страны и субъектов Федерации и муниципальных образований. Общее стратегическое руководство финансами страны осущест­вляют:

- ее глава и администрация,

- правительство и его министерства,

- парламент (в России — Федеральное Собрание Российской . Федерации).

Они выполняют соответственно функции разработки и реализации финансовой политики и законодательного обеспечения фи­нансовых отношений.

Из состава аппарата финансового управления в России следует выделить Министерство финансов Российской Феде­рации, которое

- координирует деятельность всех специальных органов управления финансами,

- непосредственно разрабатывает и реализует фи­нансовую политику в стране,

- контролирует финансовые и бюд­жетные потоки в экономике.

Счетная палата Российской Федерации и ее региональные отде­ления осуществляют контроль за надлежащим исполнением бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов, представляют по ре­зультатам проверок предписания, обязательные к исполнению.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Минфина России и контрольные управления региональных финансовых органов осуществляют контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Банк России, Федеральная служба стра­хового надзора и Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет контроль деятельности профессиональных участников фи­нансового рынка .

Федеральное казначейство и его территориальные управления осуществляют кассовое исполнение бюджетов всех уровней публич­ной власти и государственных внебюджетных фондов, распределение налоговых поступлений и доходных источников в рамках исполнения межбюджетных отношений, отдельные контрольные функции и бюд­жетный учетв порядке открытия и ведения единых казначейских сче­тов бюджетополучателей.

На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований функционируют аналогичные или близкие по назначению к федераль­ным структуры и органы управления финансами. Их управленческие цели, задачи и функции во многом сходны с федеральными, но ограни­чиваются своими территориями и соответствующими финансовыми (бюджетными и внебюджетными) потоками. Кроме того, региональные п местные органы управления финансами обязаны выполнять задачи и функции, возложенные на них федеральными органами власти и уп­равления финансами.

На уровне предприятий. Финансовое управление в организациях отличается разнообрази­ем и зависит от их организационно-правовой формы.

Общее стратеги­ческое руководство и управление финансами могут осуществлять: совет инвесторов, исполнительный директор и управляющий, их заместитель по финансам, главный бухгалтер и другие должностные лица высшего менеджмента.

Тактическое и оперативное управление финансовыми потоками, их организацию, планирование, регулирование и контроль осуществляют специальные финансовые службы, включая бухгалтерию и отдел налогового планирования (последний создается обычно толь­ко на крупных предприятиях).

Финансовая политика должна строиться на научно обоснованной концепции, включающей стратегические и тактические финансовые цели и задач, которые ставятся и разрабатываются соответствующими органами стратегического управления. Финансовая концепция конкретизуется в процессе разработки финансовой стратегии и тактики. Их реализация на практике осуществляется в процессе оперативной финансовой работы управленческого финансового аппарата и финан­совых служб.

Управление финансами в рамках разработанной финансовой по­литики непосредственно осуществляется через финансовый механизм, т.е. через формы, методы и инструменты планирования, регулирова­ния и контроля движения финансовых ресурсов, образования и исполь­зования публичных и частнохозяйственных денежных доходов субъек­тов финансовых отношений.

Финансовое правопредполагает правовое законодатель­ное и нормативно-правовое обеспечение функционирования финансов и субъектов управления ими, финансовой политики и финансового механизма. Нормы финансового права закрепляют их легитимность и юридически оформляют систему финансов и ее звенья.

Воздействие субъекта управления финансами на управляемый объект имеет конечной целью достижение экономически или социаль­но значимого результата (эффекта).

В конечном счете ре­зультат (эффект) управления финансами выражается в экономическом росте, приросте общественных благ, предоставляемых государством (муниципальными образованиями), увеличении объема продаж, при­были и рентабельности, обновлении оборудования и технологий, росте Оплаты труда, пенсий и других личных доходов, улучшении прочих ка­чественных показателей экономической и социальной жизни общества.

В системе управления финансами обычно выделяют стратегическое, тактическое и оперативное управление. Различаются они характе­ром и сроками.

Стратегическое финансовое управление осуществляется общим высшим руководством страны и организаций в процессе составления, рассмотрения и утверждения прогнозов социально-эко­номического развития общества и предприятия, долгосрочных целе­вых федеральных, инвестиционных и иных программ и корпоративных проектов, в ходе планирования направлений совершенствования и оз­доровления публичных и частнохозяйственных финансов.

Стратеги­ческое управление на макро- и микроуровне предполагает определе­ние доходных источников, объема и структуры финансовых ресурсов,способных полноценно обеспечить воспроизводственный процесс на расширенной основе, эффективных направлений использования фи­нансовых ресурсов и резервов их дальнейшего роста.

Тактическое и опе­ративное управление финансами представляет собой текущую деятель­ность специальных органов управления, направленную на выполнение экономических, социальных и финансовых прогнозов и программ с целью получения максимально возможного эффекта при минимальных затратах ресурсов. В ходе оперативного фи­нансового управления осуществляется также корректировка планов, устранение узких мест в финансовом обеспечении хозяйственной деятельности, изыскиваются дополнительные источники финансовых ресурсов и новые эффективные направления их вложе­ния.

При осуществлении стратегического и тактического (оперативного) управления фи­нансами необходимо соблюдать системность в принятии управленческих решений на основе научного обоснования применяемых методов финансового планирования и прогнозирования, организации оператив­ного управления финансовыми ресурсами, выработки рыночных способов финансового регулирования и контроля.Это потребует применения новых форм, методов и инструментов управления финансовыми потоками, определения в качестве приоритетных направлений развития финансов и бесперспективности других, совершенствования финансового механизма с позиций повышения эффективности и результативности управления.

Правовое обеспечение финансовых отношений

Надлежащее выполнение субъектами управления финансами сво­их полномочий (функций, прав и обязанностей), успешное проведе­ние финансовой политики и ее реализация через финансовый механизм невозможны без соответствующего финансово-правового обеспечения функционирования государственного, муниципального и частного финансового хозяйства. Такие финансовые правила игры задаются и фиксируются в нормах финансового права.

Финансовое право представляет собой упорядоченную совокуп­ность правовых законодательных и нормативных актов, норм и пра­вил, регламентирующих основы построения финансов, финансовой системы и финансового механизма, а также полномочия органов уп­равления финансами.

В соответствии с движением финансовых ресурсов в двух формах — пуб­лично-правовой и частноправовой финансовое право можно раз­делить на две отрасли — публичное и частнохозяйственное финансовое право.

Публичное финансовое право регламентирует:

1. Правоотношения в области формирования и использования финансовых ресурсов и до­ходов органов государственной власти и местного самоуправления;

2. Основы построения публичных финансов;

3. Функции, права и обязанно­сти органов публичной власти и управления;

4. Финансовые формы, ме­тоды и инструменты;

5. Финансовые взаимоотношения с организациями и физическими лицами,

6.Иные публичные финансовые правоотноше­ния, включая государственный финансовый контроль.

Публичное фи­нансовое право включает в себя следующие отрасли: валютное право, правовые основы денежной системы, бюджетное право, внебюджетное право, таможенное право и налоговое право, а также отдельные нормы конституционного, гражданского, хозяйственного, трудового, админи­стративного права, правовые нормы местного самоуправления (в части, касающейся публичных финансовых отношений) и правовые основы банковской системы (в части, касающейся Банка России и банковского регулирования).

Публичное финансовое право носит исключительно императивный (принудительно-властный) характер, нормы которого обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений. За их неисполнение (не должное исполнение) последние несут финансовую (в виде штрафов), административную (в виде административных штра­фов и лишения руководящих лиц должностей) и уголовную (в виде лишения свободы) ответственность.

Частнохозяйственное финансовое право регламентирует опре­деленные правоотношения в области: - формирования и использования финансовых ресурсов и доходов организаций (коммерческих, некоммер­ческих) и домашних хозяйств, - основы построения финансов организа­ций различных форм собственности, включая профессиональных участ­ников финансового рынка, - отдельные полномочия органов управления ими, - основы семейных финансовых отношений, - финансовые формы, методы и инструменты, - финансовые взаимоотношения организаций и до­машних хозяйств с органами государственной власти (местного самоуп­равления) и участниками финансового рынка, - иные частнохозяйствен­ные финансовые правоотношения.

Частнохозяйственное финансовое право включает в себя соответствующие нормы: конституционного, гражданского, хозяйственного, административного, трудового и семей­ного права, а также нормы отраслей публичного финансового права, касающиеся частнохозяйственных финансовых правоотношений.

В отличие от публичного частнохозяйственное финансовое право, кроме жестких императивных, обязательных к исполнению законодательных правовых норм, в значительной мере строится на более мягких реко­мендательных нормах или нормах с широкими правами альтернатив­ного выбора при решении вопросов о правоприменения. Например, Положение бухгалтерского учета, Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), банковские инструкции, нормы, регламен-шрующие деятельность на финансовом рынке, применение организа­циями финансовых форм, методов и инструментов и т.д.).

Таким образом, предметом финансового права выступают денеж­ные отношения, в которые вступают как субъекты финансового права органы государственной и муниципальной власти, организации (юри­дические лица) и домашние хозяйства (физические лица) и которые требуют правовой регламентации в виде правовых законодательных п нормативных актов.

Финансово-правовое обеспечение процесса управления финансами осуществляется в форме правовых актов, в которых заключены финансовые правовые нормы. По степени императивности или юри­дической силе финансовые правовые акты подразделяются: - на законы (кодексы) или правовые законодательные актыи - подзаконные или правовые нормативные акты (указы президента, постановления пра­вительства, министерские и ведомственные приказы, указания, инст­рукции, положения и т.п.).

Законодательные акты (на уровне местного самоуправления — решения) принимаются законодательными (пред­ставительными) органами государственной власти (местного самоуп­равления).

Одни правовые акты регламентируют финансовые отноше­ния во всех звеньях системы финансов, например Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее БК РФ), Налоговый кодекс Российской Федерации и т.д., но большая их часть регулирует финансовые отношения в отдельных звеньях и элементах системы финансов.

К финансовым правовым нормам можно отнести также правовые акты, выходящие за рамки одной страны, например международные договоры о внешнем государственном заимствовании (условиях полу­чения и погашения с процентами), о предотвращении двойного налогообложения между странами, Система Национальных Счетов, МСФО и др.

Отдельные финансовые правоотношения могут регулироваться постановлениями Конституционного суда РФ (ими могут отменять или изменять спорные правовые акты или нормы федерального законода­тельства), а также постановлениями или решениями арбитражного суда и суда общей юрисдикции по спорным финансовым вопросам, вклю­чая наложение финансовых санкций.

Следует отметить ряд существенных недостатков, присущих современ­ному российскому финансовому праву, к числу которых специалисты относят следующие:

■ противоречия между федеральным и территориальным (реги­ональным, муниципальным) законодательством, приводящие к ущемлению интересов субъектов РФ и муниципальных об­разований, несовершенству механизма разграничения доход­ных и расходных полномочий между уровнями бюджетной си­стемы (в частности, к передаче вышестоящим уровнем ниже­стоящему расходов, не обеспеченных адекватным объемом до­ходных источников);

■ противоречия между отдельными законами и ведомственны­ми правовыми финансовыми актами, вызывающие их различ­ное толкование;

■ слабая экспертиза проектов финансовых законодательных и нормативных актов;

■ наличие ряда законов и правительственных программ, реали­зация которых затруднена в силу необеспеченности финансо­выми ресурсами;

■ нечеткость формулировок отдельных законов и нормативных актов, вызывающая необходимость их уточнения, дополнения и изменения, что порождает нестабильность финансового пра­вового поля;

• языковая сложность формулировок положений законодатель­ных и нормативных актов;

■ несвоевременное принятие и опубликование отдельных финан­совых правовых актов.

Отсюда — необходимость постоянного совершенствования российского финансового права.

Финансовая система

Все многообразие финансовых отношений, закрепленных норма­ми финансового права, отражается в понятиях «система финансов» и «финансовая система». Чаще всего между этими понятиями не проводят никаких различий, что неправомерно. В действительности это близкие, но не однозначные понятия.

Система финансов составляет толь­ко часть финансовой системы. Последняя структурно включает кроме системы финансов еще и другие элементы — принципы организации и ор­ганы управления.

Финансовая система как категория управле­ния финансовыми отношениями имеет:объект (управляемый элемент системы) и субъект (управляющий элемент системы).

Управляемым объектом финансовой системы выступает система финансов, функцио­нирующая на основе определенных организационных принципов.

Уп­равляющим субъектом являются субъекты налоговых отношений и ор­ганы, осуществляющие управление этими отношениями.

Финансовая система — это основанная на денежных отношениях совокупность отраслей и звеньев системы финансов, построенная на определенных принципах и управляемая общими и специальными орга­нами публичной власти и управления хозяйствующих субъектов.

Характеристика системы финансов и ее звеньев приведена в теме 1.

Финансовая система страны строится на определенных принци­пах, отражающих основополагающие требования к организации, взаи­модействию и эффективному функционированию отраслей и звеньев системы финансов и органов управления финансами.

Содержание та­ких принципов должно определять минимальные требования к постро­ению рациональной финансовой системы страны с учетом специфики ее государственного устройства, экономики и финансов.

Применитель­но к Российской Федерации основными, общими принципами построения финан­совой системы являются:

■ принцип единства финансового пространства и относительной равномерности распределения финансовых ресурсов на терри­тории всей страны;

■ принцип относительной самостоятельности каждого звена сис­темы финансов в организационном и территориальном разрезе;

■ принцип четкого разграничения публичных расходов и дохо­дов между органами федеральной, региональной власти и орга­нами местного самоуправления;

■ принцип полноты отражения расходов и доходов в финансо­вом учете и отчетности;

■ принцип эффективного и рационального использования фи­нансовых ресурсов;

■ принцип полного покрытия расходов каждого звена системы финансов собственными доходами и привлеченными финан­совыми ресурсами;

■ принцип результативности функционирования каждого звена системы финансов;

■ принцип адресности и целевого расходования публичных фи­нансовых ресурсов;

■ принцип прозрачности всех финансовых потоков.

Наличие общих организационных принципов построения финан­совой системы не отвергает, а предполагает функционирование отдель­ных отраслей и звеньев финансовой системы на основе своих специ­фических принципов. Так, принципы построения системы публичных финансов задекларированы в БК РФ и НК РФ и федеральном законе о местном самоуправлении. Частнохозяйственные финансы коммерче­ских организаций и профессиональных участников финансового рын­ка строятся на принципах коммерческого расчета и специальных прин­ципах, регулирующих различные сегменты финансового рынка (страховой, фондовый, кредитный рынки). Принципы организации фи­нансов домашних хозяйств зафиксированы в Гражданском кодексе Рос­сийской Федерации (далее - ГК РФ) и других федеральных законода­тельных актах. К данному звену системы финансов отчасти применимы и принципы коммерческого расчета.

Субъекты финансовой системы (органы власти, орга­ны управления хозяйствующих субъектов) осуществляют свою деятель­ность в финансовой сфере на основе определенных полномочий, прав и обязанностей, регламентируемых нормами публичного и частнохо­зяйственного права.

Федеральные, региональные и местные органы управления системой публичных финансов руководствуются в своей деятельности положениями соответствующих законодательных и нор­мативных актов.

Верхняя и нижняя палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума) - рассматривают и утверждают федеральный бюджет и отчет о его исполнении, принима­ют законы, регламентирующие финансовые отношения, совершают дру­гую законодательную деятельность. Кроме того, Совет Федерации фор­мирует Счетную палату РФ, осуществляющую государственный финансовый контроль по поручению законодательной власти России.

Президент Российской Федерации, при участии его Администра­ции, определяет цели и задачи финансовой политики в ежегодном Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ и соответствую­щих указах, подписывает финансовые законодательные акты, дает по­ручения правительству и контролирует его деятельность, в том числе по финансовым вопросам.

Правительство Российской Федерации разрабатывает и реализу­ет финансовую политику, составляет и исполняет федеральный бюд­жет, разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу РФ законы по финансовым и связанным с ними вопросам, разра­батывает и выпускает нормативные акты, обеспечивающие пояснения и реализацию действующего законодательства, и осуществляет другую исполнительную финансовую деятельность. В составе Правительства РФ основные функции управления системой финансов возложены на Минфин России. В его структуре находятся следующие федеральные службы: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба финан­сово-бюджетного надзора; Федеральная служба страхового надзора; Федеральное казначейство.

Названные федеральные службы обладают большой самостоятель­ностью в решении вопросов, находящихся в их ведении. В целом фун­кции Минфина России достаточно широки.

К ним относятся: разработ­ка государственной финансовой политики, в том числе бюджетной, налоговой, страховой, кредитной, валютной, денежной политики, поли­цией в сфере аудита, учета и отчетности; координация различных частей государственной финансовой политики; разработка проектов законов и нормативных актов в области бюджетных и межбюджетных отношений, налогообложения, учета и отчетности; разработка проекта закона о фе­деральном бюджете на очередной год, организация его исполнения и со­ставление отчета об исполнении федерального бюджета и консолиди­рованного бюджета РФ; управление государственным долгом России; эмиссия государственных ценных бумаг субъектов РФ и др.

Кассовое исполнение бюджетов всех уровней и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов по доходам и расходам, их учет на единых счетах распорядителей бюджетных средств, распределение до­ходных источников в соответствии с БК РФ и другие функции возложенные на органы Федерального казначейства.

В свою очередь казначейским органам открывают счета в подразделениях Банка России и других уполномоченных банках по учету средств федерального бюджета. Банк России отвечает также за прове­дение единой государственной денежной, валютной и кредитной по­литики.

Все прочие федеральные министерства и подчиненные им феде­ральные службы и агентства участвуют в управлении государствен­ными финансами как главные распорядители бюджетных средств и главные администраторы доходов бюджета, а также как органы регу­лирования и контроля финансовой деятельности в подведомственных им сферах и отраслях экономики. Среди таких министерств и служб выделяются Министерство экономического развития РФ и Федераль­ная таможенная служба. Минэкономразвития, ко всему прочему, уча­ствует в разработке стратегии финансовой политики и ее реализации, а ФТС ведает всеми финансовыми вопросами, связанными с переме­щением товаров через таможенную территорию РФ, включая сбор та­моженных платежей, НДС и акцизов.

На уровне субъектов Федерации органы законодательной и ис­полнительной власти выполняют близкие федеральному уровню функ­ции по управлению системой финансов своего региона.

Органы регио­нальной законодательной власти в пределах своей компетенции принимают законы в области финансов, касающиеся регионального налогообложения, бюджета субъекта РФ на очередной год, бюджета ТФОМС, финансовой поддержки региональной экономики и других финансовых вопросов.

Органы исполнительной власти субъектов Фе­дерации осуществляют разработку региональной финансовой полити­ки, проекта бюджета субъекта РФ, организацию его исполнения и дру­гие функции управления региональными финансами, включая регулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Глава администрации субъекта Федерации, министерства, департамен­ты, управления и т.п.обладают сходными с их федеральными аналога­ми полномочиями только в масштабе региона. Несмотря на схожие на­звания многих федеральных министерств и региональных ведомств, включая финансовое, они независимы друг от друга в принятии эконо­мических и финансовых решений в пределах своих компетенций, а так­же по административной вертикали.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения о местном бюджете и утверждают отчет об его исполнении, а также решают другие финансовые вопросы, находящиеся в их компе­тенции.

Исполнительные органы местного самоуправления осуществ­ляют реализацию финансово-бюджетной политики на местах и исполняют бюджеты.

Местные финансовые органы могут быть независимыми, а могут выступать как отделения региональных финансовых органов.

Управление финансами коммерческих организаций и профессио­нальных участников финансового рынкаявляется прерогативой орга­нов управления и их должностных лиц (совета акционеров, совета ди­ректоров, дирекции и т.п.), а также финансовых служб, отделов и финансовых менеджеров.

Высший менеджмент определяет стратегию финансовой политики организации, утверждает финансовые планы и отчеты об их фактическом выполнении. Реализацией финансовой стратегии и управлением финансовыми потоками занимаются испол­нительные директора, в том числе финансовый, бухгалтерия, отделы финансового менеджмента, другие экономические службы и организа­ции.

Органы управления некоммерческими организациями отличают­ся большим разнообразием и определяются организационно-право­выми формами этих организаций и характером их деятельности. К управлению финансами, кроме непосредственных руководителей и специальных финансовых и других экономических отделов, могут привлекаться независимые ревизионные комиссии, попечительские со­неты и другие общественные формы управления и контроля.

Свою спе­цифику имеют бюджетные организации, находящиеся на полном или частичном бюджетно-сметном финансировании. Отсюда и ограничен­ная самостоятельность в управлении финансами таких организаций в сочетании с жестким финансовым контролем со стороны государства в то же время бюджетные и другие некоммерческие организации име­ют право осуществлять определенные законодательством виды пред­принимательской и иной приносящей доход деятельности.

Домашние хозяйства чаще всего не имеют органов управления финансами. Эти функции выполняют обычно члены семьи (индивиду-ально или коллегиально) и (или) индивидуальный предприниматель.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что вы понимаете под управлением финансами?

2. Почему необходимо четкое разграничение функций по управлению финансами между субъектами управления?

3. В чем заключаются принципиальные различия между публичным и частнохозяйственным финансовым правом?

4. В чем отличия финансовой системы от системы финансов?