В современной России

Очередной, четвертый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из проявлений осуществляемого в настоящее время системного реформирования российской государственности. Параллельно реформе местного самоуправления идут административная реформа, налоговая реформа, реформа межбюджетных отношений, судебная реформа, реформа избирательного права, пенсионная реформа, реформа системы социального обеспечения, реформа территориального устройства и др.

Переходный период реформы местного самоуправления проводится в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Данный закон принят, однако работа над его совершенствованием постоянно продолжается. Переходный этап проведения реформы уникален по времени его реализации: закон вступил в силу с 1 января 2009 г., но введение некоторых его положений отсрочено, а для отдельных норм сроки вступления в силу пока установить невозможно.

Переходный период реформы местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех принципов организации местного самоуправления. Назовем основные новеллы:

1. Изменены территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с положениями Конституции РФ, из содержания которой вытекает, что местное самоуправление выступает одной из основ конституционного строя в Российской Федерации, муниципальная власть сформирована на всей территории страны, в том числе в Республике Ингушетия и Чеченской Республике[43]. В результате «территориальной» реформы местного самоуправления количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза – с 11 560 до 24 510. Заметим, что в субъектах Российской Федерации этот аспект реформы проявляется по-разному: в одних увеличения численности муниципальных образований не произошло, в других муниципальный уровень публичной власти образован почти «с нуля».

Введен поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, для чего предусмотрены муниципальные образования двух уровней – поселения[44] и муниципальные районы. Местное самоуправление имеет цель «непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения», связано с местом проживания людей, поэтому различны особенности его организации в населенных пунктах и на межселенной территории.

Предусмотрено также наличие муниципальных образований особого вида – городских округов[45]. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии нескольких условий:

1) в городском поселении сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

2) в прилегающем (прилегающих) муниципальном районе (муниципальных районах) сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения муниципального района и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

3) существует перспектива развития городского поселения, подтвержденная генеральным планом данного городского поселения.

Можно дискутировать о требованиях, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований, изложенные в ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, например, о составе территории городского и сельского поселений (п. 5-7), об установлении для сельских населенных пунктов предельной численности в 100 человек, обладающих избирательным правом, при которой населенный пункт может не наделяться статусом поселения (п. 9 ч. 1), о расположении административного центра муниципального образования с учетом для сельских поселений – «пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня», для муниципальных районов – «транспортной доступности» (п. 10-11 ч. 1), о недопустимости наличия у муниципальных образований анклавов (п. 12-13 ч. 1), о критериях отнесения территорий субъектов Российской Федерации к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч. 3-4)[46]. Однако прослеживается общая концепция – единство критериев к установлению границ муниципальных образований на всей территории страны. В противном случае, как это было до реформы, каждый субъект Российской Федерации определял территориальное устройство местного самоуправления по-своему, зачастую не только без учета мнения и интересов местного населения, но и вопреки существующим экономическим, инфраструктурным, географическим, социально-демографическим, историческим и иным местным особенностям.

Кроме того, в главе 11 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения[47], в закрытых административно-территориальных образованиях[48], в наукоградах[49], на приграничных территориях[50] и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)[51], что предполагает специфику решаемых на данных территориях вопросов местного значения, систему, порядок формирования органов местного самоуправления и распределения между ними полномочий, режимы жизнедеятельности граждан, землепользования, ведения предпринимательской и иной деятельности.

В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ не учитывает особенности организации местного самоуправления на некоторых территориях: в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации и в закрытых военных городках. Специфика организации управления на территориях проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации[52] предусмотрена федеральными законами от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[53] и от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[54], а также нормативными правовыми актами Республики Дагестан[55]. Закрытые военные городки – расположенные в населенных пунктах военных городков воинские части, имеющие систему пропусков, а также обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов, на территории которых имеются служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей[56]. Закрытые военные городки имеют Федеральная служба охраны РФ[57], Вооруженные Силы РФ и органы Федеральной службы безопасности РФ[58].

2. Существенно скорректированы полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления.

Определены отдельные для каждого из трех основных видов муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения) вопросы местного значения, которые существенно, по сравнению с ранее действовавшим законом, изменены. Изменения связаны не только и не столько с формулировками закона, они затрагивают содержание местного самоуправления и, соответственно, объем полномочий органов местного самоуправления. Компетенция муниципальной власти дополнена и теми вопросами, решение которых более качественно и своевременно может быть осуществлено именно на местном уровне.

Органы местного самоуправления поселения должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления района – задачи межпоселенческого характера. Городские поселения, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований (поселений или муниципальных районов), наделяются статусом городского округа и могут решать вопросы местного значения, отнесенные к вопросам поселений, муниципальных районов и присущие только этому виду муниципальных образований.

В конце 2006 г. компетенция органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований несколько модернизирована[59] – теперь предметы ведения разделены на три группы:

1) собственные – связаны с решением вопросов местного значения, которые определены соответственно для поселений, муниципальных районов и городских округов в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ;

2) переданные – предполагают осуществление полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов или городских округов от органов власти иных уровней публичного управления:

а) отдельные государственные полномочия, переданные в порядке, установленном главой 4 Федерального закона № 131-ФЗ:

государственные полномочия Российской Федерации;

государственные полномочия субъекта Российской Федерации;

государственные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации[60];

б) полномочия органов местного самоуправления, переданные в порядке, установленном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органами местного самоуправления одного муниципального образования для исполнения органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача полномочий данного вида возможна только между муниципальными образованиями двух видов: от поселений – муниципальным районам или, наоборот, от муниципальных районов – поселениям;

3) факультативные полномочия, которые указаны соответственно для поселений, муниципальных районов и городских округов в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Такое разграничение полномочий вызывает нарекания с точки зрения закрепления ответственности между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что повлекло дискуссии об обоснованности разграничения вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами. Действительно, такие проблемы существуют, в целях их разрешения в Федеральный закон № 131-ФЗ внесены некоторые изменения; работа по совершенствованию разграничения полномочий продолжается.

Статьей 18 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления:

1) перечень вопросов местного значения закреплен только в Федеральном законе № 131-ФЗ, он не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в данный закон;

2) решение вопросов местного значения должно обеспечиваться за счет средств местных бюджетов. Этот принцип не затрагивает использование субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и не исключает возможности дополнительного финансирования решения вопросов местного значения за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;

3) объемы расходов за счет средств местных бюджетов не могут быть предметом регулирования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Разграничение полномочий связано не только с изменением вопросов местного значения в Федеральном законе № 131-ФЗ, оно потребовало ревизии всего законодательства. Поэтому проводится большой объем законотворческой работы, в результате которой уже внесены, а также подготовлены необходимые законопроекты или планируется их разработать в ближайшее время для того, чтобы изменить нормы федерального законодательства в соответствии с концепцией развития российской государственности и местного самоуправления.

Большая работа проводится также в субъектах Российской Федерации, которые в переходный период должны привести в соответствие с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления. В муниципальных образованиях – существовавших или вновь созданных – формирование системы муниципальных правовых актов в соответствии с проводимой реформой потребует много времени.

3. Закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Данным вопросам в ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[61] была посвящена только одна норма – ч. 4 ст. 6. Именно она стала причиной разногласий между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что приводило к неоправданному увеличению необеспеченных необходимыми материальными и финансовыми ресурсами полномочий органов местного самоуправления[62]. В результате, либо граждане не получали или получали не полностью соответствующие услуги, либо возникали споры между органами власти.

Теперь в главе 4 Федерального закона № 131-ФЗ достаточно четко определены порядок введения (с началом финансового года или с одновременным внесением изменений в соответствующий бюджет), виды сроков, финансовое обеспечение, форма передачи отдельных государственных полномочий (федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации) и порядок государственного контроля за осуществлением передаваемых полномочий. Так, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

4. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ введена система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[63]:

а) 30 показателей утверждены указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[64];

б) распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313 утверждены:

перечень дополнительных показателей (31 вид, некоторые из которых разделены на подвиды);

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей (65 позиций) за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период;

методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[65].

Показатели призваны оценить основные направления деятельности органов местного самоуправления:

экономическое развитие (дорожное хозяйство и транспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности, сельское хозяйство);

доходы населения;

здоровье;

дошкольное и дополнительное образование детей;

образование (общее);

физическая культура и спорт;

жилищно-коммунальное хозяйство;

доступность и качество жилья;

организация муниципального управления.

5. Реформируется экономическая основа местного самоуправления.

Территориальная реорганизация местного самоуправления и закрепление новых полномочий органов местного самоуправления предполагают разрешение вопросов материального и финансового характера. Ключевой принцип, действительно обеспечивающий самостоятельность местного самоуправления, заключается именно в наделении муниципальных образований имуществом и финансовыми средствами, достаточными для решения вопросов местного значения. В противном случае местное самоуправление будет зависимо от органов государственной власти.

Экономическую основу местного самоуправления, согласно с ч. 1 ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ, составляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для:

1) решения вопросов местного значения;

2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) осуществления факультативных полномочий;

4) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень объектов муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов местного значения, представлен, в отличие от ранее действовавшего законодательства, путем исчерпывающего перечисления объектов имущества. Причем для каждого вида муниципальных образований – отдельный перечень. Имущество, не предназначенное для осуществления переданных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления или не включенное в перечень в соответствии с ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ «подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению».

С одной стороны, точное перечисление объектов муниципальной собственности, наличие федерального закона, определяющего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности и порядка учета муниципального имущества (ч. 6 ст. 50) выступают гарантией экономических основ местного самоуправления. С другой стороны, исчерпывающий перечень обязательно потребует изменений и дополнений. Поэтому перечень объектов муниципальной собственности, отнесение их к имуществу разных видов муниципальных образований, безусловно, необходимо корректировать и такая работа, как и работа по уточнению вопросов местного значения, продолжается.

Теперь также предусмотрено, что муниципальное имущество подлежит учету в Реестре муниципального имущества, порядок ведения которого устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти[66].

В то же время процесс разграничения собственности между органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ пока далек от завершения.

Часть 1 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ обязывает каждое муниципальное образование иметь собственный бюджет (местный бюджет), что потребовало определить в законе основные требования к стадиям муниципального бюджетного процесса (ст. 52, 62), расходам местных бюджетов (ст. 53, 54[67]), доходам местных бюджетов, включая средства на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и средства финансовой помощи муниципальным образованиям (ст. 55-64).

Виды источников доходов местных бюджетов, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, как и роль местных бюджетов в системе межбюджетных отношений в современных условиях, к сожалению, не могут обеспечить соблюдения принципа соответствия и достаточности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Если кардинальных изменений в части экономических основ не последует, то, несомненно, реформа местного самоуправления не оправдает возлагавшихся на нее надежд.

6. Расширен, по сравнению с ранее действовавшим законом, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и общих требований к ним.

В Федеральный закон № 131-ФЗ включены большая часть положений ранее действовавшего закона, обобщен опыт применения наиболее действенных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые хорошо зарекомендовали себя в последнее десятилетие и получили широкое распространение, не остались без внимания также рекомендации специалистов[68] в данной области знаний и практики.

Правовая основа участия населения в осуществлении местного самоуправления включает нормативные правовые акты разной юридической силы и непрерывно совершенствуется.

7. Установлены единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, а также федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ составляют:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольный орган муниципального образования;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 39[69] Федерального закона № 131-ФЗ теперь «является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления». Предусмотрен особый порядок формирования избирательных комиссий, они имеют особые полномочия[70].

Ранее в качестве обязательного в муниципальном образовании предусматривался только представительный орган муниципального образования, должность главы муниципального образования и другие органы местного самоуправления «могли быть предусмотрены уставом муниципального образования». Это пример пробела в праве – ситуация, при которой общественные отношения нуждаются в нормативном урегулировании, но необходимой правовой нормы нет. В результате практически в каждом муниципальном образовании сложились уникальные модели местного самоуправления, различающиеся по количеству и видам, наименованиям и объему полномочий органов местного самоуправления, формам их взаимодействия и соподчиненности. Такие модели иногда принимали причудливые формы[71], оказались не только не стабильными (реорганизация органов местного самоуправления – обязательный пункт предвыборной программы практически всех кандидатов на выборные муниципальные должности, который при избрании (переизбрании) непременно реализовывается), но и стали источником напряженности, постоянных конфликтов между органами местного самоуправления.

Теперь структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления закреплены нормативно. Тем более, что в Федеральном законе № 131-ФЗ закреплены те модели, которые апробированы в России и которые доказали свою жизнеспособность за рубежом.

8. Изменена правовая основа муниципальной службы.

2 марта 2007 г. Президентом России были подписаны федеральные законы № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы»[72] и № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[73].

Статьей 17 первого из названных законов введены дополнительные ограничения для глав местных администраций и выборных должностных лиц местного самоуправления. Во-первых, осуществляемая ими «преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства». Во-вторых, они «не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений».

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» заменил с 1 июня 2007 г. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[74], ранее регулировавший данные правоотношения. При этом изменения в полной мере отражены в названии документов (опущено слово «основы»), федеральный законодатель предложил системное, согласованное с законодательством о государственной гражданской службе «видение» института муниципальной службы:

предложены определения понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность», «муниципальный служащий», «конфликт интересов», «личная заинтересованность муниципального служащего» и др.;

сформулированы основные принципы муниципальной службы;

названы должности муниципальной службы, приведена их классификация, предложены требования для их замещения и предусмотрена возможность присвоения муниципальным служащим классных чинов[75];

закреплено правовое положение (статус) муниципальных служащих, в том числе раскрыты основные права и обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, юридически закреплен механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе[76];

установлены особенности прохождения муниципальной службы, включая этапы, рабочее время, общие принципы оплаты труда муниципального служащего, предоставляемые им гарантии, стаж муниципальной службы, вопросы поощрения и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих;

определены требования к кадровой работе в муниципальном образовании.

В дальнейшем законодательство о муниципальной службе будет корректироваться, но сформированная правовая основа муниципальной службы существенно упрощает эту задачу. Например, реализация мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции Национального плана противодействия коррупции[77], выразившаяся в принятии так называемого «антикоррупционного пакета» законов, потребовала незначительных поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ[78] и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе»[79].

Стремление федерального законодателя унифицировать структуру органов местного самоуправления, муниципальную службу часто воспринимается не иначе как попытка ввести местное самоуправление в строгие рамки, без учета местных особенностей и традиций, как ограничение права местного самоуправления, а не введение его «общих принципов». Такая позиция не лишена оснований[80], но, считаем, что некоторая категоричность формулировок закона не может оказать негативного влияния на качество работы органов местного самоуправления. Дополнительные трудности возникли в переходный этап реформы и только в тех муниципальных образованиях, в которых сложившиеся модели органов местного самоуправления по тем или иным причинам «не уложились» в рамки, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, и в них потребовалось внести соответствующие коррективы.

Нововведения повлекли объективные проблемы нехватки квалифицированных кадров, разрешить которые к 1 января 2009 г. не удалось. Дефицит кадров осложняется увеличением количества муниципальных образований, расширением структуры органов местного самоуправления. Во вновь образованных муниципальных образованиях необходимо решить вопросы материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Потребуется время для «настройки» механизма работы органов местного самоуправления в связи с изменением вопросов местного значения, перераспределением полномочий между органами отдельных муниципальных образований, формирования баз данных, налаживания взаимодействия и др.

9. Глава 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона № 131-ФЗ задала единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов: закреплены иерархия муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворчества муниципальных образований.

Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления.

Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:

1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования[81]:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты:

главы муниципального образования;

местной администрации[82];

иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Уставу муниципального образования уделено особое внимание: требования к его содержанию (заметим, что они закреплены не только в ст. 44, но и в других статьях Федерального закона № 131-ФЗ), порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации[83] и к их опубликованию. Статьи 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ затрагивают наиболее важные элементы нормотворчества муниципальных образований: виды субъектов нормотворческой инициативы, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, их опубликования (обнародования), отмены и приостановления действия.

Предусмотрены две основные формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов:

а) государственный реестр уставов муниципальных образований[84], который имеет региональный, окружной и федеральный уровни. В данном реестре содержатся следующие сведения:

государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

регистрационные номера и данные муниципальных образований РФ;

реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

дополнительные сведения в полнотекстовом виде и без текстов документов;

б) федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов[85]^, состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[86].

Нововведения позволяют решить комплекс вопросов:

установленная иерархия муниципальных правовых актов позволяет избежать между ними противоречий и иных дефектов права;

систематизация нормативного регулирования на местном уровне содействует защите интересов жителей, хозяйствующих и иных субъектов;

местному населению гарантируется участие в разработке муниципальных правовых актов;

упорядочены формы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены возможность контроля органов государственной власти за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству[87] и формы реагирования на нарушения законности:

1) обязательные для исполнения письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 21);

2) отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае противоречия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 6 ст. 44);

3) отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия судом (ч. 1 ст. 48);

4) отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия уполномоченным государственным органом в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 48);

5) роспуск представительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 73);

6) отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (п. 1 ч. 1 ст. 74).

10. Расширены права муниципальных образований в области межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях обмена положительным опытом, координации действий с российскими и зарубежными муниципальными образованиями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, оказания правовой, информационной, организационно-методической и иной помощи, совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного значения. Для этого в главе 9 Федерального закона № 131-ФЗ:

перечислены формы межмуниципального сотрудничества: международное (представительство в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы[88]), общероссийское (единое общероссийское объединение муниципальных образований), в субъектах Российской Федерации (советы муниципальных образований субъекта Российской Федерации) и иные;

предусмотрена обязательность образования совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и полномочия его съезда (собрания членов);

снят запрет на межмуниципальное сотрудничество для совместного решения вопросов местного значения и предложены его формы: межмуниципальные организации (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), некоммерческие организации муниципальных образований (автономные некоммерческие организации и фонды);

закреплено, что право определять порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества (п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ) и принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций муниципальных образований (ч. 1 ст. 68 и ч. 1 ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ) принадлежит представительным органам муниципальных образований.

11. Сформированы юридические предпосылки особого вида юридической ответственности – муниципальной правовой ответственности.

Предусмотрены формы, основания, порядок и виды (меры) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и временное осуществление органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления. Новое в главе 10 Федерального закона № 131-ФЗ обусловлено разграничением полномочий между органами власти, а, следовательно, повышением ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

Предложено различать три формы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления:

перед населением в виде отзыва выборных лиц (ст. 71);

перед физическими и юридическими лицами в соответствии с уголовным, административным, гражданским, трудовым законодательством (ст. 76);

перед государством (ст. 72-74).

Принципиальные изменения связаны с установлением ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако, во-первых, эта форма ответственности возможна только для представительного органа муниципального образования (в виде роспуска) и для главы муниципального образования (в виде отрешения от должности и удаления главы муниципального образования в отставку[89]), во-вторых, процедура привлечения к ответственности, на наш взгляд, излишне сложна, чтобы ее можно было реально применить.

Тем не менее, юридический механизм ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предусмотрен, продуман вариант временного осуществления органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75), значит, есть легальные средства воздействия на них.

Другие новеллы в Федеральном законе № 131-ФЗ менее значимы, чем охарактеризованные выше, носят технико-юридический характер и направлены на устранение дефектов, обнаружившихся в российском законодательстве до проведения реформы. Например, сформулировано новое определение понятия «местное самоуправление» (ч. 2 ст. 1), предусмотрено право органов местного самоуправления оспаривать в суде нормативные акты по вопросам организации местного самоуправления (ч. 5 ст. 7), установлено требование о государственной регистрации символики муниципальных образований (ч. 2 ст. 9), описаны формы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 21, 77), органам местного самоуправления разрешено привлекать население к выполнению социально значимых работ (ч. 2 ст. 17) и осуществлять сбор средств самообложения граждан (ст. 56) и др.

Реформа местного самоуправления не могла быть проведена моментально, ее изначально предполагалось осуществить поэтапно. Была предусмотрена последовательность реализации мероприятий по обеспечению реформы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в переходный период. Заявленные сроки оказались излишне оптимистичны и, как следствие, трудновыполнимы, поэтому они несколько раз пересматривались.