Межбюджетные отношения. Бюджетный федерализм
Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
В основе формирования бюджетов субъектов РФ лежит принцип межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Бюджетный кодекс РФ установил следующие принципы межбюджетных отношений:
• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с Федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:
· выравнивание бюджетной обеспеченности;
· стимулирование роста налогового потенциала;
· финансовое управление территориальным развитием;
· снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.
Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие и путем предоставления различных форм финансовой помощи. Финансовая помощь – это денежные средства, которые предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг.
Основные виды финансовой помощи:
1. Дотации – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.
2. Субвенции – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.
3. Субсидии – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия.
4. Целевые бюджетные кредиты – это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования.
5. Бюджетные ссуды – это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной и безвозмездной или возмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.
В процессе межбюджетных отношений могут возникать особые типы операций, не связанные с предоставлением финансовой помощи, но влияющие на доходы и расходы бюджетов разных уровней:
· взаимные расчеты между бюджетами - это операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, которые связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве и с передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, не учтенных при утверждении бюджета.
В настоящее время эти операции встречаются достаточно редко, т. к. запрещено вводить изменения в налоговом бюджетном законодательстве в течение года.
· бюджетные компенсации – это средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями вышестоящих органов власти.
Такие операции тоже ограничены и могут осуществляться в основном за счет резервных фондов бюджетов.
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения полномочий и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области организации бюджетного процесса.
В основе межбюджетных отношений лежит бюджетный федерализм. Он строится на следующих принципах:
· сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
· самостоятельность бюджетов всех уровней;
· законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
· объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
· единство бюджетной системы;
· равенство бюджетов различных уровней.
Бюджетный федерализм – это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса.
Бюджетный федерализм определён как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные и налоговые отношения между Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.
Межбюджетные отношения и политика бюджетного федерализма лежат в основе бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование – комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения её сбалансированности. Оно является неотъемлемой её составляющей, главные формы регулирования – достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности (выраниванивания) этой системы.
Вертикальная сбалансированность – процесс устранения несоответствия между объёмом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты – местные бюджеты.
В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.
Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.
Горизонтальная сбалансированность (выравнивание) – устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.
Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, её особых инфраструктурных, климатических и др. объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.
Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменения.
Горизонтальное выравнивание бюджетов ещё называют межбюджетным выравниванием, или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.
Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания.
Для вертикального регулирования бюджетной системы используются собственные (полностью поступающие в 1 уровень бюджета) и закреплённые (поступающие в несколько видов бюджета) налоги.
Примеры собственных налогов:
· акцизы на нефть и газ, НДС è федеральный бюджет;
· транспортный налог, налог на имущество юридических лиц, налог на игорный бизнес è региональные бюджеты;
· налог на имущество физических лиц и на землю è местные бюджеты.
Примеры закреплённых налогов: НДФЛ и налог на прибыль.
Финансовые инструменты горизонтального регулирования – межбюджетные трансферты или финансовая помощь, которая во всех формах является, как правило, безвозмездной и безвозвратной, однако она различается по целям:
1) дотации (нецелевая помощь, предоставляемая для общего бюджетного выравнивания);
2) субвенции (целевая помощь);
3) субсидии (долевая помощь);
4) бюджетные кредиты (возвратные, но недорогие, ¼ от ставки рефинансирования ЦБ РФ);
5) новые отрицательные трансферты – изъятие половины от 1/3 превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов;
6) субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и т. д.).
Межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учёт интересов всех его участников.
Проблемы регулирования межбюджетных отношений решаются по-разному в зависимости от действующей модели бюджетного федерализма.
Модели бюджетного федерализма
| Американская модель (конкурентный федерализм) | Германская модель (кооперативный федерализм) |
| 1. Собственные налоги («один налог – один бюджет») | 1. Совместные налоги («один налог – 3 бюджета») |
| 2. Самостоятельность в расходах | 2. Совместное регулирование расходов |
| 3. Неприятие «мандатов» | 3. «Финансируемые мандаты» |
| 4. Слабое выравнивание | 4. Сильное выравнивание |
| 5. Свобода заимствований | 5. Ограничение заимствований |
| 6. Возможность «банкротства» | 6. Помощь кризисным регионам |
В условиях конкурентного федерализма США территории имеют право заключать международные договоры, но Штаты не имеют полной суверенности. Разделены федеральный и местные бюджеты, которые самостоятельны в расходах и заимствованиях. Межбюджетное выравнивание осуществляется посредством субсидий.
Если США отличаются децентрализацией налогово-бюджетных отношений, то в ФРГ бюджетный федерализм характеризуется высокой степенью централизации и регламентации бюджетного процесса. Налоговые доходы распределяются между федеральным бюджетом, бюджетами земель и местными бюджетами, т. е. реализуется принцип кооперации, что создаёт основу для совместного регулирования доходов и сильного выравнивания. Вертикальное налоговое распределение сочетается с горизонтальным выравниванием для сглаживания различий в уровне и качестве жизни людей в различных землях. Для горизонтального выравнивания используются фонды финансовой поддержки, средства которых перераспределяются в интересах кризисных регионов.
Российская модель бюджетного федерализма во многом сходна с германским фелерализмом. Вместе с тем, российскому бюджетному федерализму присущи специфические черты. Между федеративным Правительством и субъектами Федерации заключён федеративный договор, который вошёл в Конституцию РФ.
На договорной основе разграничены функции центра и субъектов Федерации, разный статус которых создаёт ассиметричную модель взаимоотношений с федеральной властью.