Методические основы организации действующей системы контроля за бюджетным процессом

Развитие рыночной экономики в России кроме всех безусловно положительных моментов повлекло за собой множество проблем, в том числе и в части соблюдения бюджетной дисциплины. Сегодня Россия переживает экономический кризис, последствием которого является превышение расходов всех уровней бюджетов над их доходами, т.е. дефицит бюджетов[63]. Это заставляет руководителей всех уровней бюджетной системы искать пути решения проблем бюджета и усиливать контроль за расходованием бюджетных средств.

Решение проблемы бюджетного дефицита, оздоровление экономики, выполнение бюджетом принятых на себя обязательств возможно двумя способами: во-первых, за счет увеличения доходов в бюджет, во-вторых за счет сокращения его расходов.

Существовавшая при плановой экономике система контроля за исполнением бюджета достаточно эффективно выполняла поставленные перед ней задачи: контроль всех основных сторон деятельности бюджетных учреждений, в том числе анализ и проверка отчетности бюджетных учреждений, проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств, состояние бухгалтерского учета, штатов бюджетных учреждений.

При этом большая часть работы реализовывалась специализированными отраслевыми отделами в составе финансовых органов. Активно функционировала и система внутриведомственного контроля, система контрольно-ревизионных управлений, которые работали совместно с финансовыми управлениями и входили в их систему. Но с 1 января текущего года финансовые органы субъектов федерации выведены из МФ РФ, и они фактически оказались оторваны от федеральной системы контроля бюджета.

В отличие от бюджета федерации в целом в субъектах федерации практически отсутствуют органы, ответственные за формирование доходной части бюджета. При реформировании экономики были внесены серьезные коррективы в систему финансового контроля, в том числе в части изменения вертикали бюджетного контроля.

Министерство по налогам и сборам (органы налогового контроля) и контрольно-ревизионные управления преобразовались в федеральные структуры, фактически ликвидирован внутриотраслевой контроль. Вновь созданные органы федерального казначейства и налоговой полиции занимаются обслуживанием федерального бюджета, при этом в функции налоговой полиции входит контроль за соблюдением налогового законодательства, а в функции федерального казначейства – кассовое исполнение федерального бюджета.

Министерство по налогам и сборам контролирует правильность начисления налогов и сборов и их уплату в бюджет региона, но не отвечает за полное поступление налогов в бюджет субъекта.

Таким образом, контроль за исполнением бюджета субъекта федерации и местных бюджетов фактически возложен на финансовые управления субъектов федерации и местных бюджетов, не имеющие для этого необходимой квалификации, да и просто штатной численности.

В связи с этим возникает необходимость в региональной службе, которая взяла бы на себя учет поступлений в бюджет от различных плательщиков, и ведение их лицевых счетов, что тоже является функцией казначейства. При этом моментом исполнения налогоплательщиком своих обязательств перед бюджетом считается момент сдачи в банк платежного поручения на уплату налога, на этом прекращается фактический контроль со стороны Министерства по налогам и сборам Российской Федерации (далее – МНС РФ) за его средствами. Вообще такой контроль входит в функции МНС РФ, но по проводится в очень ограниченных количествах.

Но между фактом сдачи платежного поручения в кредитную организацию и моментом фактического поступления платежа в доходы бюджета региона существует значительный временной лаг. Действительно, минимальный срок «путешествия» уплаченных средств будет в том случае, если счет бюджета и счет налогоплательщика находятся в одной кредитной организации и орган, исполняющий бюджет, самостоятельно ведет учет поступивших налогов в разрезе плательщиков.

Во всех прочих случаях (учитывая стандартную практику кредитных организаций проводить платежи в течении 3-х банковских дней) подобный срок будет намного больше, так как уплаченные налогоплательщиком средства проходят с его счета на счета МНС РФ или федерального казначейства, и только потом перечисляются в доход бюджета региона на счета бюджета [2].

И хотя 304 статья БК РФ предусматривает, что незачисление либо несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, но эти суммы штрафов малы и кредитные организации (особенно коммерческие) подлежат государственному контролю в незначительной степени, поэтому задержки поступления средств в бюджеты очень значительны [2].

Одним из примеров недобросовестной работы кредитных организаций по перечислению средств в бюджет является следующий: в 1998 году многие кредитные организации фактически оказались на грани банкротства. К корреспондентским счетам были выставлены инкассовые поручения, средства на эти счета практически не поступали из-за кризисной обстановки в стране и кредитная организация заведомо не могла осуществлять платежи. Коммерческая организация, имеющая большую задолженность в бюджеты, открывала в такой кредитной организации кредитную линию (или брала кредит), перечисляя всю сумму этого кредита на уплату задолженности в бюджет (основных платежей, штрафов и пени).

Затем приобретались векселя этой кредитной организации, которые из-за ее плачевного финансового состояния стоили не более 20% от номинала, и гасился кредит по номиналу векселя. Кредитная организация из-за неплатежеспособности не перечисляла средства в бюджет, а налогоплательщик по закону считался погасившим свои обязательства перед бюджетом.

Принятая правительством Российской Федерации программа экономии государственных расходов [Указ Президента РФ от 26 мая 1998 г. N 597 "О мерах по обеспечению экономии государственных расходов"]говорит о необходимости обеспечения контроля за поступлением доходов в бюджет, сокращением недоимки по платежам в бюджет, соблюдением бюджетными учреждениями лимитов потребления электро и теплоэнергии; усилении контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных учреждений; урегулировании объемов кредиторской задолженности бюджетных учреждений; сокращении работников бюджетной сферы; сокращении прямых получателей бюджетных средств и перевод всех прямых получателей под контроль распорядителей бюджетных средств; инвентаризации бюджетных и внебюджетных фондов и контроле за поступлением и расходованием средств этих фондов; усилении контроля за средствами, полученными от оказания платных услуг и предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Подобные меры актуальны и для бюджета субъекта федерации. Так же для субъекта федерации актуален вопрос о повышении собираемости налогов и сборов в бюджет, контроль за возникновением недоимки, регулирование поступления доходов в бюджет субъекта федерации и местные бюджеты. Встает вопрос об органах, которые на каждом уровне власти на сегодняшний день реализуют эти меры.

Финансовый контроль на уровне законодательной (представительной) власти субъекта федерации представлен в соответствии с БК РФ в трех стандартных формах - предварительный, оперативный и последующий [2].

Предварительный контроль осуществляется Законодательным собранием в процессе утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и утверждении или отклонении проектов законов, регулирующих финансовые и бюджетные вопросы на уровне субъекта федерации.

Фактически смысл такого контроля в сверке предлагаемых показателей проекта бюджета с данными прошлых лет, и получение объяснений по спорным вопросам.

Предварительный контроль на этом этапе может осуществляться только на основании следующих показателей (представляемых для рассмотрения в проекте бюджета):

общий объем доходов бюджета (контроль может осуществляться простым сравнением статей доходов с плановыми и фактическими показателями прошлых периодов);

нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых в бюджеты других уровней бюджетной системы (аналогичным порядком);

общий объем расходов бюджета;

объем бюджетного дефицита.

Расходы бюджета показаны в разрезе статей расходов (по функциональной и экономической классификации) и в разрезе распорядителей бюджетных средств. Здесь контроль так же осуществляется сравнением, и путем анализа отчетов об исполнении бюджета и отчетов распорядителей бюджетных средств.

Для информации законодательные органы используют документы, предоставленные совместно с проектом бюджета (основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз консолидированного бюджета, оценка ожидаемого исполнения и фактические показатели исполнения за текущий финансовый год).

Очевидно, что такие данные предоставляются в законодательные органы тем же органом, который представляет проект бюджета. Таким образом, проверка осуществляется на основе тех же данных, по которым составлялся проект бюджета.

БК РФ прямо указывает, что органы законодательной власти вправе направлять запросы и получать информацию от органов исполнительной власти, которые, как правило, и предоставляют на утверждение проекты законов. Внешняя информация здесь фактически отсутствует.

Эффективность контроля может быть больше в случае привлечения сторонних экспертов, но, как правило, внутри региона наиболее квалифицированными специалистами по бюджетным вопросам являются работники финансового управления и распорядителей бюджетных средств, которые не являются внешними экспертами. А, учитывая разницу в экономическом положении регионов и особенности финансово-бюджетной сферы каждого региона, привлечение экспертов из других субъектов федерации так же будет не эффективным, поскольку база для сравнения и контроля у них будет отсутствовать [53].

Законодательные органы власти осуществляют текущий контроль за финансово-бюджетными процессами региона. Он осуществляется депутатами законодательного собрания, которые вправе направить запросы о ходе исполнения бюджета в контрольно-счетную палату, собственно контрольно-счетной палатой (которая осуществляет контроль путем проверок, в том числе и проверок предоставляемых на утверждение проектов законов. Подробно функции контрольно-счетной палаты и эффективность ее работы рассмотрены ниже).

Базой для контроля депутатами финансовых и бюджетных процессов являются вынесенные на рассмотрение комитетов отдельные вопросы, ежемесячные отчеты о ходе исполнения бюджета. Такой контроль тоже не является эффективным, поскольку месячный отчет об исполнении бюджета не является наглядным документом, так как бюджет составляется на квартальной основе, и сравнение квартальных и месячных данных является не особенно показательным.

Последующий контроль осуществляется в процессе утверждения отчета об исполнении бюджета, такой контроль так же базируется на сравнении плановых и фактических показателей и процентами выполнения плана по отдельным статьям за предыдущие периоды. Здесь дополнительным источником информации являются пояснения органов, ответственных за исполнение бюджета.

При выявлении фактов, по мнению законодательных органов не соответствующих действующему законодательству или наносящих реальный ущерб бюджету они вправе не утвердить проект бюджета, проекты законов, отчет об исполнении бюджета.

Исполнительные органы власти так же вправе осуществлять все три формы контроля. Контролирующими органами для субъектов федерации в соответствии с БК РФ являются финансовые управления субъектов федерации и распорядители бюджетных средств [2].

Финансовые органы, как органы, исполняющие бюджет, так же должны проводить все три формы финансового контроля.

Но предварительный контроль, который должен заключаться в детальной проверке смет, заявок на финансирование и информации о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, практически не осуществляется, поскольку финансовое управление получает агрегированную информацию от распорядителей бюджетных средств (не в разрезе бюджетных учреждений и не подкрепленную первичными документами – заключенными договорами, бизнес-планами и так далее). Предварительный контроль здесь ограничивается сравнением предоставленных данных с фактическим исполнением и плановыми данными предыдущих периодов.

Текущий контроль должен осуществляться с целью проверки соблюдения условий получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных средств. Такой контроль, частично осуществляется контрольно-ревизионными органами финансовых управлений (подробно функции контрольно-ревизионных органов описаны ниже).

Последующий контроль так же осуществляется контрольно-ревизионными органами и финансовыми управлениями на основе проверки месячных отчетов и путем проверок возвратности выданных ссуд и кредитов.

Распорядители бюджетных средств осуществляют предварительный контроль на этапе проверки смет подведомственных бюджетных учреждений на предмет обоснованности расходов, их целесообразности.

Текущий контроль осуществляется распорядителями в части проверки целевого использования бюджетных средств (при этом, учитывая территориальную удаленность бюджетных учреждений и отсутствия в структуре распорядителей бюджетных средств контрольно-ревизионных органов, подобная проверка представляется малоэффективной). Такой контроль может осуществляться только путем проведения проверок, эффективность которых уже обсуждалась выше.

Последующий контроль распорядителями бюджетных средств может осуществляться на основе месячных отчетов подведомственных бюджетных учреждений. Такой контроль будет эффективным только в том случае, если предварительно будет установлена правильность отражения информации в таких отчетах, полное соответствие всех реально осуществляемых операций представляемым распорядителю данным.

Согласно БК РФ органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

· счетная палата Российской Федерации;

· контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

· контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации [7].

Счетная палата Российской федерации является участником бюджетного процесса на федеральном уровне и полномочна проводить ревизии бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Задачами Счетной палаты являются:

-организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации (закон о счетной палате).

Счетная палата осуществляет контроль на основе предоставленной отчетности и тематических ревизий и проверок. Анализ отчетности позволяет выявить только ряд наиболее очевидных нарушений по формальным признакам – несоответствие статей отчетности, превышение или занижение установленных нормативов. Кроме того при анализе отчетности дополнительной проблемой является правильность отражения в отчетности первичных данных. Ревизии и проверки выявляют нарушения по факту.

Поскольку полномочия счетной палаты при работе с субъектом федерации ограничиваются федеральными средствами, выделяемыми субъекту федерации, то по факту выявления нарушений федерация может уменьшить поток направляемых в субъект средств и тем самым возместить себе ущерб, понесенный в результате нецелевого использования средств субъектом.

Одним из контролирующих исполнение бюджета субъекта федерации по доходам и расходам органов является контролирующий орган законодательной власти - контрольно-счетная палата (КСП). КСП создаются во всех областях, в том числе и в Иркутской. КСП Иркутской области создается при Законодательном собрании, полностью ему подотчетна.

В функции КСП (аналогично функциям счетной палаты) входит контроль за фактическим исполнением доходных и расходных частей бюджета субъекта федерации, внебюджетных фондов по структуре, объему и целевому финансированию; анализ исполнения областного бюджета и внебюджетных фондов (закон о КСП). Подобные функции аналогичны у контрольно-счетных палат различных субъектов федерации.

Полномочия КСП распространяются на органы государственной власти области, областные государственные учреждения, кредитно-финансовыми учреждения, федеральные внебюджетные фонды, иные учреждения, получающие, перечисляющие или использующие средства областного бюджета (при этом необходимо отметить что для небюджетных учреждений полномочия КСП распространяются только в части средств областного бюджета). КСП осуществляет контроль за бюджетными средствами путем проведения ревизий или проверок получателей бюджетных средств (плановых или по поступившим запросам). Планы проверок составляются на год, проведение внеплановых проверок или ревизий осуществляется исключительно с санкции председателя КСП. При проведении ревизий, в том числе проводятся проверки:

учредительных, плановых, отчетных, бухгалтерских документов в целях соответствия их действующему законодательству, правильности проведения операций, соответствия документов установленным нормам;

правильности отражения бухгалтерских операций по кодам бюджетной классификации и соответствия их отчетности, предоставляемой в финансовый орган;

действительности совершения операций, фактического выполнения работ, поставки товаров, оказания услуг.

Очевидно, что ревизии и проверки позволяют реализовать контроль по факту расходования или нецелевого использования бюджетных средств. При этом в полномочия КСП не входит взыскание средств или возмещение убытков бюджета. По факту выявления нарушений КСП имеет право доводить информацию до органов исполнительной власти. По итогам работы КСП ежегодно обращается в Законодательное собрание с посланием о состоянии расходования областных финансовых ресурсов. Таким образом, кроме того, что КСП осуществляет постконтроль, контроль после фактического расходования средств, что само по себе является малоэффективным, такой контроль носит «наблюдательный» характер, его целью не является устранение возможностей нарушения, а только констатация фактов нарушений, которые просто доводятся до сведения органов, исполняющих бюджет. Эффективность такого контроля фактически нулевая.

Основным документом, являющимся итогом проводимого КСП контроля, является заключение счетной палаты. В частности заключение по проекту закона об исполнении бюджета обязательно включает заключение по каждой статье классификации, заключение по каждому распорядителю бюджетных средств с указанием сумм нецелевого использования бюджетных средств, перерасходования бюджетных средств, фактов недофинансирования или перефинансирования отдельных статей, фактов злоупотреблений должностными лицами служебным положением.

Контрольным органом исполнительной власти можно считать создаваемые при финансовых управлениях контрольно-ревизионные отделы. Такой отдел есть в главном финансовом управлении администрации Иркутской области. Он создан для осуществления финансового контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием средств, выделенных из областного бюджета, областных внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета, за финансово-хозяйственной деятельностью областных государственных унитарных предприятий. Основными задачами отдела являются:

- контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых учреждениям, предприятиям, организациям области и органам местного самоуправления;

- проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности областных предприятий и организаций;

- проведение ревизий и проверок хозяйственной деятельности областных бюджетополучателей и органов местного самоуправления;

- проведение анализа эффективности предоставления налоговых льгот и разработка предложений по их совершенствованию или отмене.

Отдел проводит анализ финансово-хозяйственной деятельности бюджетных предприятий и организаций, финансируемых из областного бюджета, документальные ревизии и проверки финансово – хозяйственной деятельности организаций областной собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов; тематические проверки поступления и расходования средств областного бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в областной собственности; осуществляет контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств областного бюджета, областных внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета; проводит проверки по выдаче ссуд из областного бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, образующихся в местных бюджетах, по выдаче кратковременных ссуд коммерческим и некоммерческим организациям, осуществляет контроль за целевым использованием, полнотой и своевременностью их возврата; осуществляет контроль за экономным расходованием средств на содержание органов государственного управления, соблюдением действующего законодательства о порядке оплаты командировочных расходов, расходов по обеспечению депутатской деятельности; осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово – хозяйственной деятельности проверенных отделом организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба.

Для реализации данных функций отделу дано право проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и другие документы, относящиеся к проверке, фактическое наличие и правильность использования денежных средств, ценных бумаг и материальных ценностей; принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых организаций меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, а также вносить предложения с обязательными указаниями от руководства финансового управления об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации; направлять в установленном порядке предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования ревизуемых организаций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств, а также в случае непредставления ими бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием этих средств; вносить по результатам ревизий и проверок предложения о взыскании в соответствии с законодательством Российской Федерации с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, и доходов об их использовании; в случаях выявления нарушения законодательства, фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях, передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы по согласованию с руководством финансового управления и в соответствии с законодательством Российской Федерации; информировать через финансовое управление вышестоящие органы ревизуемых организаций о выявленных в процессе ревизий и проверок нарушениях и ставить вопрос о принятии мер по устранению этих нарушений и их последствий, а также наказанию виновных лиц в соответствии с компетенцией этих органов.

Таким образом, контрольно-ревизионный отдел так же осуществляет контроль по факту расходования бюджетных средств, выдачи ссуд, предоставления льгот и так далее – т.е. производит постконтроль. При этом необходимо отметить, что, при том, что количество только бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета, примерно 300, отдел в состоянии проводить проверку каждого учреждения (плановую) не чаще одного раза в три года [53].

Очевидно, что подобная частота проверок не позволяет оперативно выявлять нарушения порядка работы с бюджетными средствами, и констатация факта нарушения через три года после его фактического осуществления является не эффективным средством оптимизации бюджетных процессов и не ведет к компенсации ущерба для бюджета.

В большинстве субъектов федерации функции органа, контролирующего поступление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъекта, возложены на федеральное казначейство [16]. Предпосылкой создания федерального казначейства явилась необходимость консолидации всех денежных средств государства на одном счете (распыление денежных средств по счетам министерств и ведомств лишало государство возможности оперативного управления финансовыми ресурсами, делало их недоступными для использования в целях сокращения дефицита бюджета; нахождение средств государства на счетах в кредитных организациях снижало их защищенность от возможных потерь).

Взаимодействие органов федерального казначейства и финансовых органов субъекта федерации строится на возмездной основе, и на федеральное казначейство возлагаются следующие функции [21]:

обеспечение достоверности данных по учету доходов, поступающих в бюджет субъекта;

контроль и устранение диспропорций в зачислении доходов в бюджет субъекта и местные бюджеты (диспропорции могут быть связаны с неденежными формами расчетов, льготами и отсрочками, предоставляемыми отдельным плательщикам и контроль осуществляется в том числе за правильностью проведения зачетов и правильностью определения недоимки в соответствующий бюджет);

контроль за правильностью разбивки федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетов;

осуществление контрольных функций в целях увеличения собираемости налогов и иных обязательных платежей (в том числе проведение проверок налогоплательщиков; контроль за деятельностью кредитных организаций в части своевременности исполнения платежных поручений по бюджетным средствам и так далее).

Основными недостатками действующей системы контроля являются, прежде всего, однозначная ориентация на постконтроль и невозможность возмещения ущерба бюджета из-за недостатков действующего законодательства. Существующая система борется не с причинами возникновения неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств, а с последствиями такого использования (фактически свершившимися злоупотреблениями).

Основной принцип функционирования казначейства – реальный контроль за целевым использованием бюджетных средств может быть достигнут только в том случае, когда с помощью организационных и технических мер уничтожен любой субъективизм при распределении, использовании бюджетных средств.

Перевод бюджетов на казначейское исполнение позволит обеспечить контроль за использованием бюджетных ресурсов, обеспечить реальную открытость и прозрачность бюджетов, проводить жесткий контроль за всеми статьями доходов и расходов бюджета. Таким образом, эффективной признается казначейская система исполнения и контроля за исполнением бюджета, тем более что она существовала уже давно и на деле продемонстрировала свои преимущества.