Международная практика правового регулирования экономических зон.

В настоящее время российское законодательство в области внешнеэкономических отношений переживает период активного развития. Внесены изменения в Федеральный закон от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

В декабре 2003 г. приняты Федеральные законы N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров". Обсуждаются и другие проекты законов, обеспечивающих применение правил ВТО. Политика привлечения иностранных инвестиций, определявшая принцип регулирования экономики России в начале 90-х годов, уступает место политике создания условий конкуренции между предпринимателями различных государств.

Поставлен вопрос о переходе на концепцию конкуренции и в регулировании иностранных инвестиций. Важные положения, с точки зрения понимания и толкования понятий "особая" и "свободная" экономические зоны, ввел новый Таможенный кодекс от 28 мая 2003 г., который, по оценке экспертов, соответствует нормам ВТО и международным правилам торговли и который вступил в силу с января 2004 года.

Таможенный кодекс дает определение понятия "особая экономическая зона", которое следует учитывать при работе над проектом общего закона об особых экономических зонах. Он также ставит вопрос о легитимности действия законов и иных нормативных актов, регулирующих особые (свободные) экономические зоны в том понимании, в котором эти понятия применялись в законодательстве начала 90-х годов.

Согласно п. 3 ст. 2 ТК на территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации. Это означает, что на территории особой экономической зоны применяются положения Таможенного кодекса РФ. Особенность "особой экономической зоны" состоит в том, что "товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации". Это предусмотрено "для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными федеральными законами". Таким образом, Таможенный кодекс ограничивает содержание понятия "особая экономическая зона" вопросами применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, для товаров, помещенных на территорию особых экономических зон.

Из положения п. 3 ст. 2 Таможенного кодекса следует, что "товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории". Это означает, что при помещении их на территорию особой экономической зоны не происходит "перемещения через таможенную границу". Такое перемещение происходит лишь в том случае, когда с территории особой экономической зоны товар перемещается на территорию Российской Федерации, находящуюся за границами особой экономической зоны. Так, следуя Таможенному кодексу, "перемещение через таможенную границу товаров и (или) транспортных средств - совершение действий ПО ВВОЗУ НА ТАМОЖЕННУЮ ТЕРРИТОРИЮ Российской Федерации и (или) ВЫВОЗУ С ЭТОЙ ТЕРРИТОРИИ товаров или транспортных средств любым способом" (п. 7 ст. 11 ТК РФ). Это означает, что как бы мы ни определяли порядок применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера в федеральном законе об особой экономической зоне, в любом случае при перемещении через таможенную границу России товара, помещенного на территорию особой экономической зоны, подлежат применению нормы таможенного законодательства.

Понятие особой экономической зоны, содержащееся в Таможенном кодексе, соответствует понятию "свободная зона" в практике международной торговли. Многие государства, считая необходимым поощрять развитие своей внешней торговли, прибегают к таким способам ее регулирования, как освобождение от таможенных пошлин и налогов товаров, помещенных на часть их территории, и отнесение их к товарам, находящимся вне таможенной территории. Товары, помещенные на территории свободной зоны, не подлежат обычному таможенному контролю.

Эта обычная практика создания "свободной зоны" включает в себя различные территории, как, например, "свободный склад", "свободный порт". Проводится также различие между торговыми и промышленными свободными зонами. В первых предполагается деятельность, направленная на сохранение товаров, и ограничивается обычными операциями по улучшению упаковки, приведению товаров в пригодное для продажи на рынке состояние, подготовке к отгрузке. Промышленные свободные зоны отличаются от торговых лишь числом предполагаемых операций с товарами, в них разрешаются операции по переработке товаров.

Различия в законодательстве отдельных стран о "свободных зонах" определяются целями их создания в рамках все той же концепции содействия развитию внешней торговли и международной торговли в целом. Товары, помещенные в отдельные свободные зоны, могут освобождаться от взимания импортных таможенных пошлин и налогов, однако к ним могут применяться запреты и ограничения, действующие на таможенной территории. Законодательством о свободной торговой зоне в том или ином государстве таможенным органам могут быть переданы функции по контролю за проведением операции по сохранению товаров в соответствии с установленными требованиями. При этом, когда таможенные власти осуществляют контроль в отношении товаров, предназначенных для свободной зоны, они должны применять лишь такую меру, которая представляется существенной для обеспечения применения тех законов и подзаконных актов, за соблюдение которых таможенные власти несут ответственность.

Обычно само понятие "свободная зона" связано с тем, что товары, помещенные в такую зону, освобождаются от импортных таможенных пошлин и налогов или таковые возвращаются, равно как пошлины и налоги при экспорте. Когда товары, переработанные в свободных зонах, перемещаются на таможенную территорию для отечественного потребления, они подлежат обложению импортными таможенными пошлинами и налогами, как если бы они были ввезены из-за границы. Именно такое содержание, ограниченное рамками регулирования внешнеторговой деятельности, вложено в понятие "свободная зона" в международной практике. Это соответствует также и содержанию понятия "особая экономическая зона", определение которого дается в новом Таможенном кодексе.

Принятое в международной практике понимание "свободной зоны" было согласовано государствами и закреплено в международных нормах Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, которая вступила в силу 25 сентября 1974 года. Хотя Россия и не участвует в этой Конвенции, с ее положениями она не может не считаться, так как они являются исходными при формулировке обязательств государств, участвующих в ВТО. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейскими сообществами и государствами - их членами, которое Россия подписала в 1994 году, и которое после его ратификации в 1995 году государствами-участниками вступило в силу, накладывает на Российскую Федерацию обязательства соблюдать правила ВТО в торговых отношениях с европейскими государствами. Международная торговля, включая отношения России с Европейским Союзом, в рамках указанных международных соглашений, обусловливает необходимость ее присоединения к Киотской конвенции. В этой связи странной представляется позиция некоторых юристов и предпринимателей, предлагающих превратить территорию некоторых субъектов Федерации в "пилотный" российский регион в сотрудничестве ЕС и России, используя институт особых экономических зон. Это предложение вряд ли совместимо с правилами международной торговли, в том числе с унифицированным подходом к определению свободных экономических зон в Киотской конвенции.

При перемещении через таможенную границу возможен выбор того или иного таможенного режима из числа предусмотренных Таможенным кодексом РФ. Перечень возможных режимов содержится в ст. 155 Кодекса. В нем выделяется группа под общим названием "экономические таможенные режимы", которая включает в себя: переработку на таможенной территории, переработку для внутреннего потребления, переработку вне таможенной территории, временный ввоз, таможенный склад, свободную таможенную зону (свободный склад). Различные сочетания указанных "экономических таможенных режимов" составляют содержание правового регулирования "особой экономической зоны", создаваемой на территории Российской Федерации для выполнения конкретных задач по развитию и расширению внешнеторговой деятельности. Согласно п. 2 ст. 155 Таможенного кодекса "таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим правоотношения по установлению и применению таможенного режима свободной таможенной зоны".

В Киотской конвенции установлены стандарты регулирования отношений по созданию свободной таможенной зоны, которые служат ориентиром для законотворческой деятельности государств, следующих международным стандартам. Так, государство определяет в своем законодательстве требования к созданию свободных зон с учетом принятого в международной практике их понимания, определяет виды товаров, допускаемых в такие зоны, характер операций, которые можно осуществлять в отношении товаров. Согласно указанным стандартам законодательство страны может предусмотреть, что управление свободной зоной осуществляется таможенными властями, иными властями или физическими, юридическими лицами. Однако требования о строительстве и дислокации свободной зоны и организация таможенного контроля осуществляются таможенными властями. Они также определяют характер "закрытой" (охраняемой) зоны, наблюдение за средствами доступа в свободную зону, устанавливают часы работы и осуществляют контроль за соблюдением установленных положений. В функцию таможенных властей входит также осуществление проверки товаров лиц, поместивших их в свободную зону.

Существование международных стандартов регулирования "свободных зон" не позволяет государству произвольно толковать понятие "свободная" или "особая экономическая зона" применительно к внешнеторговой деятельности, в частности, при принятии законов о свободных зонах. С помощью международных стандартов обеспечивается унифицированный подход к регулированию внешнеторговой деятельности, целью которого является достижение гармоничного взаимодействия национальных правовых систем. Такой подход позволяет принять международные нормы более высокого порядка, то есть содержащие обязательства государств по применению правил международной торговли, прежде всего норм соглашений ГАТТ/ВТО.

Основное содержание норм международного права в области внешнеэкономической деятельности, предусмотренных в этих соглашениях, - препятствовать принятию со стороны государств - участников ВТО такого регулирования, которое является недобросовестной конкуренцией между государствами. Так, экспортные субсидии, экономические дотации национальным производителям, включая предоставление различного рода освобождений от уплаты пошлин и налогов, - все эти меры, принимаемые государством, могут нарушить принцип рыночной экономики в мировой торговле, основанной на честной и добросовестной конкуренции. Конкурентная борьба ведется как между производителями и экспортерами различных стран, так и между поддерживающими своих предпринимателей государствами.

Единообразное понимание "свободной зоны", достигнутое в Киотской конвенции, таким образом, играет важную роль в оценке мер регулирования, используемых государством во внешнеторговой деятельности. Поэтому определение в Таможенном кодексе особой экономической зоны, корреспондирующее с понятием, принятым в международной практике, позволяет Российской Федерации участвовать в международном сотрудничестве на основе действующих международных правил.

6.5. Понятие "образование с особыми экономическими условиями функционирования".

Одним из важных условий для "выживания" отечественного производителя в конкурентной борьбе с иностранными инвесторами (после того, как был открыт национальный рынок для иностранных инвесторов) стала система пользования привилегиями или льготами. Чтобы их получить, достаточно было создать коммерческую организацию с иностранными инвестициями. В получении льгот национальные предприниматели часто проявляли больше заинтересованности, чем иностранный инвестор, привыкший осуществлять свою деятельность на основе жесткого расчета и в рамках действующих законов. Создание свободной экономической зоны, рассчитанной на привлечение иностранных инвестиций, предполагало масштабное предоставление льгот в рамках ограниченных территорий, что само по себе выходило за рамки регулирования внешнеторговой деятельности. В основе предоставления таких льгот лежала норма ст. 41 о создании свободных экономических зон Закона об иностранных инвестициях, принятого в 1991 году и прекратившего уже свое действие. В условиях отсутствия общего закона о свободных экономических зонах были приняты федеральные законы об отдельных экономических зонах.

Федеральный закон от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Калининградской области", принятый на основе действовавшего тогда Закона об иностранных инвестициях 1991 г., предусматривал создание режима внешнеэкономической деятельности, не известного международному праву. Во-первых, он распространял свое действие на всю территорию области, в то время как свободные зоны обычно создаются в морских и речных аэропортах и местах с аналогичными преимуществами. Кроме того, особенности особой экономической зоны в Калининградской области выходили за рамки правового регулирования не только внешнеторговой, но и внешнеэкономической деятельности.

В Законе содержатся нормы, определяющие режим инвестиций и предпринимательской деятельности (гл. II), регулирование банков и банковской деятельности (гл. V), осуществление валютного регулирования и валютного контроля в особой экономической зоне (гл. VI). Федеральный закон выводит особую экономическую зону в Калининградской области за рамки федерального таможенного регулирования, поскольку вопросы ее функционирования решают не федеральные таможенные власти, а областная Дума как законодательный орган субъекта РФ (ст. 3).

Следуя ст. 21 Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Правительство РФ утверждает государственную федеральную программу развития Особой экономической зоны, в соответствии с которой в первоочередном порядке из федерального бюджета для специальных федеральных, межрегиональных и региональных объектов финансирования выделяются средства. Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2010 года была утверждена Постановлением Правительства от 7 декабря 2001 г. N 866. Она была направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития области и включала в себя выполнение таких задач, как трансформация экономической структуры региона в направлении экспортной ориентации. В число их входило и совершенствование механизма функционирования Особой экономической зоны. В этой связи был подготовлен проект Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области", который в общих чертах повторял содержание действующего закона с аналогичным названием.

Для реализации задач, поставленных в Федеральной программе, нет необходимости принимать такой закон, тем более что само понятие "особая экономическая зона", согласно принятому Таможенному кодексу и международной практике регулирования внешнеторговой деятельности, имеет теперь вполне определенное значение, несовместимое с тем, которое вкладывают в него разработчики проекта. Эти задачи можно решить правовыми средствами, которые имеются в действующем законодательстве, прежде всего в Федеральных законах "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", а также "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". В них содержатся положения об инвестиционных проектах, которые и должны быть положены в основание проекта федерального закона о правовых основах образований с особыми экономическими условиями функционирования. Указанные в Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года задачи, как, например, развитие Калининграда как крупного транспортного узла, обеспечение устойчивого энергоснабжения области, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, туристско-рекреационного комплекса, сельского хозяйства, рыбопромышленного комплекса, отраслей социальной сферы, могут быть решены путем разработки соответствующих инвестиционных проектов. Для этого следовало бы предусмотреть объемы привлеченных средств и сроки их освоения, как это предписано в Законах об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Проектное финансирование - это и есть правовая основа образований с особыми экономическими условиями функционирования.

Реализация инвестиционного проекта обычно основывается на договоре между органом власти области и предпринимателем-инвестором или заказчиком инвестиционного проекта (на договоре концессии). Содержанием инвестиционного проекта является управление финансовыми потоками, направленными на реализацию конкретной задачи. Законы об инвестиционной деятельности и инвестициях лишь в общих чертах определяют порядок реализации данных проектов. Однако конкретное их содержание зависит от договора, который будет заключен органом власти Калининградской области с коммерческими и международными банками, инвесторами. В нем должны быть определены объем и сроки инвестирования средств, а также порядок их возврата из полученных доходов реализованных проектов. Европейским банком реконструкции и развития разработаны примерные условия концессионных договоров, создающих благоприятный режим для реализации инвестиционных проектов.

В настоящее время определение особой экономической зоны содержится только в законодательстве, регулирующем внешнеторговую деятельность. Это Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и Таможенный кодекс РФ. Действие этого законодательства тесно связано с действием международных договоров в указанной области, например, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Российской Федерации с Европейскими сообществами и государствами - их членами. Совершенствование законодательства в области внешнеэкономической деятельности проводится с учетом действия международных соглашений ГАТТ/ВТО, о чем свидетельствует содержание нового Таможенного кодекса. Все это необходимо учитывать при разработке проекта закона об образованиях с особыми условиями финансирования (особая зона). Существующие концепция Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области" и проект самого закона, к сожалению, не соответствуют современным реалиям международных экономических отношений, а также Программе экономического развития на среднесрочную перспективу на 2003 - 2005 годы.

ВЫВОДЫ. В настоящее время в регулировании и управлении экономической деятельностью происходят изменения, связанные с проведением административной реформы, а также с присоединением России к ВТО. Меняются нормы и правила в части осуществления управления рыночными отношениями. Основное внимание уделяется развитию гражданско-правовых форм, отношений между органами власти и предпринимателями. Все чаще поднимается вопрос о развитии "договорных форм инвестиций", к которым могут быть отнесены концессионные договоры. Было бы полезно продолжить работу над проектом Федерального закона "О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами" с учетом положений Программы экономического развития на среднесрочную перспективу на 2003 - 2005 годы, а также изменений в законодательстве.

Общей тенденцией в развитии экономического законодательства является поворот к рыночным методам управления. Он характеризуется тем, что законы строго определяют компетенцию регулирующих органов, ограничивая ее чисто управленческими функциями и оставляя за предпринимателями свободу осуществления своей деятельности в границах дозволенной, то есть добросовестной конкуренции. Новые правила управленческой деятельности, направленные на развитие конкуренции между участниками рыночных отношений, а также и сами требования к методам регулирования со стороны органов управления создаются под воздействием общих принципов международного сотрудничества, ориентированных на развитие рыночных отношений. Международные принципы экономического сотрудничества, определяемые международной торговой системой ВТО как правила конкуренции между государствами в их борьбе за рынки сбыта и источники сырья, не позволяют государственным органам, как федеральным, так и субъектов Федерации, создавать "особые условия хозяйствования" для отдельных участников рынка, в том числе и для предпринимателей, осуществляющих деятельность или зарегистрированных на территориях "особых экономических зон". В этих условиях вопрос о сохранении действия законов, постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, связанных с созданием территорий с особыми условиями хозяйствования, при отсутствии общего закона о таких территориях вызывает серьезные сомнения.