Основные направления развития межбюджетных отношений в России
Несмотря на достигнутые результаты в области построения бюджетного федерализма в России, остается неразрешенным ряд проблем, связанных с функционированием механизма межбюджетных отношений.
В первую очередь речь идет о чрезвычайно высокой степени централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне. Необходимость такой централизации исторически обусловлена различиями социально-экономического развития регионов, а также неравномерностью распределения доходных источников. По данным Минфина России в 2013 г. на 10 крупнейших регионов приходилось 71% налоговых поступлений от НДС, 91% от НДПИ и 61% от налога на прибыль организаций – важнейших, бюджетообразующих налогов. С другой стороны, различия регионов по уровню ВРП на душу населения достигали значения 19,5 раз, по среднедушевым денежным доходам – 6,1 раз, по фактической бюджетной обеспеченности до ее выравнивания – в 17,5 раз. В данных условиях повышается роль межбюджетных отношений в части бюджетного выравнивания с целью обеспечения равного доступа граждан к получению бюджетных услуг, а также как механизма, стимулирующего региональные власти к сглаживанию социально-экономических различий отдельных территорий.
Проанализируем далее динамику и структуру межбюджетных трансфертов, табл.4.3.1.
Таблица 4.3.1. Динамика и структура межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в 2013-2016 гг., млрд рублей
| Показатель | факт | ||||||
| план | рост, % | план | рост, % | план | рост, % | ||
| Всего, в т.ч.: | 1 487,9 | 1 339,0 | 90,0 | 1 375,8 | 102,7 | 1 349,9 | 98,1 |
| Дотации | 609,1 | 629,1 | 103,3 | 645,2 | 102,6 | 664,5 | 103,0 |
| Субсидии | 515,6 | 328,1 | 63,6 | 316,7 | 96,5 | 266,3 | 84,1 |
| Субвенции | 273,7 | 519,5 | 116,7 | 358,4 | 112,2 | 364,3 | 101,6 |
| Иные трансферты | 89,5 | 62,3 | 69,6 | 55,5 | 89,1 | 54,8 | 98,7 |
Как можно видеть, общий объем межбюджетных трансфертов сокращается в среднесрочной перспективе. В структуре межбюджетных трансфертов преобладают обусловленные трансферты – более 53% в 2013 г., в составе которых, в свою очередь, преобладают межбюджетные субсидии (субсидии).
По мнению экспертов, действующая система предоставления субсидий неэффективна в силу нескольких причин. Во-первых, речь идет о недостаточной прозрачности и формализации предоставления субсидий. Зачастую методики по их распределению утверждаются уже после начала соответствующего финансового года. Таким образом, субъекты федерации могут только предполагать о возможных к получению объемах софинансирования. Так, законом о федеральном бюджете до начала финансового года было распределено только 21% всех субсидий в 2012 г., 16% – в 2013 г., 21% – в 2014 г. Во-вторых, в ряде случаев наблюдаются различия во взглядах федеральных властей и регионов в отношении приоритетных направлений софинансирования. В-третьих, условием предоставления значительной части субсидий является осуществление всех соответствующих расходов регионами. Фактически, субсидии в таком случае выступают в роли частичной компенсации уже произведенных расходов и в некоторой степени теряют свою стимулирующую функцию. Кроме того, значительная часть субсидий предоставляется только после подписания соглашений между соответствующими органами власти, сроки подписания которых нередко затягиваются до середины финансового года. Указанные факторы снижают возможность использования данного инструмента межбюджетных отношений при необходимости проведения срочных, контрциклических мероприятий, например, в периоды резкого экономического спада.[69]
Отметим еще одну проблему представления субсидий, характерную для России, а именно их большое количество. В 2013 г. из федерального бюджета предоставлялось 93 вида субсидий (85 видов в 2014 г.). При этом денежное выражение ряда субсидий было весьма незначительным – до одного млн руб. Необходимость их распределения и предоставления обуславливает дополнительные административные расходы. С целью упорядочивания системы межбюджетных трансфертов в среднесрочной перспективе целесообразно сократить общий объем субсидий как в количественном выражении, так и в денежном. Ряд субсидий целесообразно заменить дотациями. Иные субсидии необходимо объединить в группы и предоставлять как блочный трансферт (грант). Указанные меры позволят обеспечить регионам большую межотраслевую гибкость расходования предоставляемых из федерального бюджета средств с возможностью их ориентации на приоритеты конкретных территорий. Кроме того, предоставление блочных субсидий обеспечит регионам самостоятельность проведения политики расходования бюджетных средств путем выбора направления их расходования из возможных в соответствии с условиями предоставления блочного гранта. Федеральный центр, как и в случае предоставления классических субсидий, будет наделен функцией контроля за эффективным использованием блочного трансферта.
Преимущества дотаций и блочных трансфертов усиливаются в периоды кризисных явлений. Обладая большей финансовой гибкостью, данные трансферты способны незамедлительно реагировать на изменения экономической конъюнктуры и могут быть использованы как меры контрциклической политики государства.
Другой проблемой функционирования механизма межбюджетных отношений в России является растущий объем регионального государственного долга. По данным Минфина России, консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2013 г. исполнены с дефицитом в размере 642 млрд руб. и в объеме 644 млрд руб. по данным на 1 января 2015 г.
В первую очередь на финансовый результат исполнения консолидированных бюджетов регионов оказало влияние различная динамика темпов роста доходов и расходов соответствующих бюджетов, имевшая место в 2013 году. В целом по стране, расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с 2012 г. увеличились на 6%, в то время как доходы – на 1%. Сдержанная динамика роста доходов регионов объясняется стагнацией экономики и, как следствие, сокращением поступления в соответствующие бюджеты налоговых доходов, и в первую очередь налога на прибыль организаций. По данным Минфина России, по указанному налогу консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2013 г. исполнены лишь на 85% (выпадающие доходы регионов по данному основанию составили 303,4 млрд руб.). Отметим, что уровень поступления налога на прибыль организаций в соответствующие бюджеты в 2013 г. по сравнению с 2012 г. уменьшился на 13%. Рост расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ связан, в том числе, с необходимостью финансирования принятых на федеральном уровне социальных обязательств, а именно решений по повышению заработной платы отдельным категориям работников образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры и науки, нашедших отражение в указах Президента РФ от 7.05.2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»[70], от 1.06.2012 г. № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы»[71], от 28.12.2012 № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[72]. По данным Минфина России удельный вес расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2013 г. на оплату труда (с начислениями) составил 31%, при этом рост уровня соответствующих расходов по сравнению с 2012 г. достиг 14%.
В 2014 г. объемы расходов и доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ выросли на 8%. Идентичная динамика темпов роста рассматриваемых показателей на фоне усиления кризисных явлений, ухудшения геополитической ситуации и волатильности цен на сырьевом и валютных рынках оказала отрицательное влияние на разрешение проблемы субнационального государственного долга.
В целом, исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2013 г. и 2014г. с дефицитом еще больше усугубило проблему нарастания государственного долга регионов. По состоянию на 1.01.2015 г. государственный долг субъектов РФ составил 2089,0 млрд руб. В среднем уровень государственного долга регионов составляет 33% от уровня их доходов (без учета трансфертов).
В условиях усиления проблем регионов с государственным долгом принятый федеральным центром объем социальных обязательств для многих субъектов РФ не сможет быть исполнен без дополнительного софинансирования со стороны федерального центра. С другой стороны, такое софинансирование может вызвать усиление проблемы «мягких бюджетных ограничений». Ситуация «мягких бюджетных ограничений» применительно к субнациональным властям может быть охарактеризован как попытка решить финансовые проблемы региона исключительно за счет средств федерального бюджета, не прибегая к активизации собственной деятельности и поиску дополнительных доходов[73].
С целью нормализации объемов регионального государственного долга необходимо законодательное усиление ответственности субъектов бюджетного процесса за принимаемые ими решения, и в первую очередь – руководителей регионов. Отдельным направлением работы может стать оптимизация региональных налоговых льгот. По данным Минфина России, объем налоговых льгот в регионах составляет порядка одного трлн рублей, или 15% от суммы налоговых и неналоговых доходов их бюджетов. Необходимо ввести мораторий на предоставление новых льгот, провести аудит эффективности предоставленных льгот, после чего неэффективные льготы отменить по решению региональных органов власти.
Кроме того, с целью изыскания дополнительных финансовых поступлений, а также повышения эффективности бюджетных расходов субъектов РФ на региональном уровне необходимо:
· повысить уровень взаимодействия региональных властей с администраторами доходов, в первую очередь с налоговыми органами, с целью сокращения недоимок по платежам в бюджеты;
· повысить эффективность распоряжения государственной собственностью, в том числе путем пересмотра арендных платежей по сдаваемым в аренду объектам недвижимого имущества;
· провести инвентаризацию социальных выплат и льгот, установленных региональным законодательством, и их пересмотр на основе принципов адресности и нуждаемости;
· оптимизировать расходы на содержание государственного аппарата и бюджетной сети;
· исключить финансирование полномочий не отнесенных к полномочиям субъектов РФ.
Указанные меры повысят эффективность функционирования общественного сектора и создадут предпосылки для сокращения регионального государственного долга.
Усугубляет проблему государственного долга субъектов РФ тот факт, что чуть менее половины (около 44%) всех долговых обязательств регионов являются кредиты, полученные от кредитных организаций. С целью сокращения указанного выше показателя и с учетом необходимости обеспечения большей сбалансированности бюджетов регионов Минфин России издал приказ от 24.02.2015 № 41 «О предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета кредитов для частичного покрытия дефицита в целях погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации в виде обязательств по кредитам, полученным субъектами Российской Федерации от кредитных организаций». В соответствии с данным приказом у субъектов РФ появляется возможность рефинансировать обязательства, полученные от кредитных организаций, бюджетными кредитами с меньшими процентными ставками. В соответствии с заключаемы при этом соглашениями, регионы должны соблюдать ряд условий, в том числе, по сокращению уровня государственного долга. При этом в случае неисполнения субъектами РФ принимаемых обязательств к таким регионам могут быть применены как экономические, так и административные меры принуждения. В частности, при нецелевом характере использования предоставляемых для рефинансирования кредитных обязательств бюджетных средств может быть поставлен вопрос об отстранении от своих полномочий высшего лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ. Впервые практика предоставления бюджетных кредитов на цели рефинансирования кредитных обязательств регионов получила свое распространение в 2014 году.
Кроме перечисленного выше, актуальным остается вопрос создания механизмов, способных сглаживать колебания экономической конъюнктуры. Одним из путей разрешения поставленной выше задачи может явиться законодательное закрепление обязанности для регионов по созданию резервных фондов. В соответствии со ст. 81 БК РФ создание резервных фондов носит добровольный характер. В первую очередь, создание резервных фондов актуально для регионов, бюджеты которых в наибольшей степени зависят от налога на прибыль организаций – крайне нестабильного источника доходов в период экономического спада. Указанная мера также чрезвычайно актуальна для регионов с высоким уровнем государственного долга. Создание резервных фондов обеспечит возможность региональным властям оперативно реагировать на состояние экономики и позволит в краткосрочной перспективе – до момента достижения фактического эффекта контрциклических мер центрального правительства – поддерживать оптимальный уровень бюджетных расходов и исполнение социальных обязательств. Кроме того, наличие резервного фонда обеспечит регионам возможность заимствования финансовых средств на более выгодных условиях и на более длительный срок.
Таким образом, в среднесрочной перспективе чрезвычайно актуальным останется вопрос реформирования механизма межбюджетных отношений с целью обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, а также создания механизмов реагирования на изменения конъюнктуры мировой экономики.
Ключевые понятия
Межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, модели бюджетного федерализма, межбюджетные трансферты, оценка качества управления региональными финансами, налоговый потенциал субъектов федерации, оценка эффективности деятельности региональных и муниципальных органов исполнительной власти, блочный трансферт (грант), резервные фонды субъектов РФ, оптимизация региональных налоговых льгот.
Вопросы для обсуждения на научно-исследовательском семинаре
1. В чем заключается теорема децентрализации, предложенной американским экономистом У. Оутсом?
2. Поясните смысл гипотезы Ч. Тибу?
3. Приведите характеристику и сравнительный анализ концепций кооперативного и конкурентного федерализма?
4. Какие этапы в развитии межбюджетных отношений в современной России можно выделить?
5. В чем заключается опасность «одноканальной модели» межбюджетных отношений?
6. Как формируются межбюджетные отношения на уровне «субъект федерации - муниципальные образования»?
7. Охарактеризуйте современный этап развития межбюджетных отношений в России?
8. Перечислите современные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ?
9. В чем причина современного кризиса бюджетом субъектов РФ и возрастания субфедерального долга?
10. Укажите основные направления совершенствования механизма межбюджетных отношений в РФ в среднесрочной перспективе?
Задания для самостоятельной работы
1. Охарактеризуйте эффективность и целесообразность контрциклических мер, предпринятых Правительством РФ в условиях мирового кризиса 2008 г. с целью обеспечения сбалансированности бюджетной системы РФ.
2. Проведите анализ степени децентрализации бюджетных полномочий в сложившейся модели межбюджетных отношений в РФ.
3. Обоснуйте положительные и отрицательные стороны «мягких бюджетных ограничений».
4. Определите основные причины, которые привели к резкому возрастанию государственного долга субъектов РФ в 2013-2014 гг.
5. Предложите возможные пути преодоления современного кризиса субфедеральных бюджетов.
Список рекомендуемой литературы
1. Постановление Правительства РФ от 15.03.2014 № 310 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 21.04.2014. № 16. ст. 1903.
2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О.Врублевской, М.Романовского. – СПб.: Питер, 2008. – 576 с.
3. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов / Под ред. Л.Якобсона. – М.: ГУ ВШЭ, 2000. – 367 с.
4. Лавров А.М., Сазерлэнд Д., Литвак Дж. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. № 4.
5. Основы управления общественными финансами. Том II. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / Под ред. А.Лаврова. – М.: ООО «Издательский дом «Деловая и профессиональная литература», 2008. – 527 с.
6. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России. – М.: Издательство «Дело» РАНХиГС, 2011. – 295 с.