Результаты оценки Счетной палатой качества управления государственными финансами, динамики и состояния дебиторской и кредиторской задолженности, исполнения судебных актов
21.1. В составе материалов и документов, представляемых одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за 2016 год, Минфином России представлен Отчет о результатах проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (далее в данном разделе – Отчет).
Отчет представлен в соответствии с Положением о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 мая 2006 г. № 281.
Отчет содержит информацию по показателям и оценкам качества финансового менеджмента (по основным группам показателей) в разрезе главных распорядителей средств федерального бюджета. К Отчету приложена пояснительная записка по состоянию на 1 января 2017 года (далее в данном разделе – Пояснительная записка).
21.1.1. В Отчете представлена информация об оценке качества финансового менеджмента по 94 из 98 главных администраторов средств федерального бюджета, осуществляющих исполнение расходов в 2016 году, или 95,9 %.
В Отчете не содержится оценка по Спецстрою России, 2 упраздненным федеральным органам исполнительной власти (ФСКН России и Роскосмосу), а также вновь созданному главному администратору средств федерального бюджета – Росгвардии.
21.1.2.В Отчете приведена оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, по 8 группам показателей:
1) «Среднесрочное финансовое планирование»;
2) «Исполнение бюджета в части расходов»;
3) «Исполнение бюджета по доходам»;
4) «Учет и отчетность»;
5) «Контроль и аудит»;
6) «Исполнение судебных актов»;
7) «Кадровый потенциал экономического (финансово-экономического) подразделения ГРБС»;
8) «Управление активами».
Счетная палата отмечает, что в соответствии с рейтингом главных администраторов средств федерального бюджета средняя итоговая оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, за 2016 год составила 62,1 балла при возможной максимальной итоговой оценке 100 баллов, что ниже средней итоговой оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета за 2015 год, на 0,8 балла (в 2015 году средняя итоговая оценка составила 62,9 балла).
Количество главных распорядителей средств федерального бюджета с итоговой оценкой ниже средней увеличилось по сравнению с 2015 годом. Так, в 2016 году по 49 главным распорядителям средств федерального бюджета, или 52,1 % оцениваемых главных распорядителей средств федерального бюджета, установлена итоговая оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, ниже средней в диапазоне с 35,1 до 61,8 балла, что на 7 главных распорядителей средств федерального бюджета, или на 16,7 %, больше, чем в 2015 году
(42 главных распорядителей средств федерального бюджета, или 53,2 % оцениваемых главных распорядителей средств федерального бюджета – в диапазоне с 42,9 до 62,3 балла).
В соответствии с рейтингом главных администраторов средств федерального бюджета наилучшие итоговые оценки (от 80,3 до 91,0 балла) за 2016 год имеют 5 главных администраторов средств федерального бюджета: ГК «Росатом», Совет Федерации, Росфинмониторинг, Верховный Суд Российской Федерации и ФТС России, за 2015 год – МВД России, ФМС России, Казначейство России, ФТС России и ФНС России.
Согласно рейтингу главными администраторами средств федерального бюджета, имеющими наиболее низкие итоговые оценки (от 35,1 до 46,9 балла) за 2016 год, являются: Минстрой России, РАНХиГС, Минкультуры России, Росаккредитация и Росархив, за 2015 год – Росмолодежь, Минэкономразвития России, Спецстрой России, Роскосмос и Росморречфлот.
В Пояснительной записке указано, что основными причинами низких оценок главных администраторов средств федерального бюджета являлись плохая организация главным администратором процедур бюджетного планирования, исполнения бюджета, ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности, а также представление не в полном объеме или непредставление сведений в соответствии с указанным Положением.
21.2. Счетной палатой проведена оценка качества управления государственными финансами по 98 главным администраторам средств федерального бюджета, исполнявшим федеральный бюджет в 2016 году.
Главные администраторы средств федерального бюджета оценивались на основе следующих 9 групп показателей, характеризующих качество управления государственными финансами:
1) «Среднесрочное финансовое планирование»;
2) «Исполнение бюджета по доходам»;
3) «Исполнение бюджета по расходам»;
4) «Уровень дебиторской и кредиторской задолженности»;
5) «ФАИП, незавершенное строительство»;
6) «Учет и отчетность»;
7) «Внутренний финансовый аудит»;
8) «Уровень объема финансовых нарушений, выявленных по результатам внешнего государственного финансового контроля»;
9) «Выполнение государственных заданий».
При проведении оценки качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета за 2016 год Счетной палатой применялась группа показателей «ФАИП, незавершенное строительство», характеризующих использование главными распорядителями средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, на приобретение объектов недвижимого имущества и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений, а также показатель «Наличие нарушений ведения бухгалтерского учета и составления бюджетной отчетности и принятых мер по устранению выявленных нарушений», которые не учитывались Минфином России при проведении оценки качества управления.
Счетной палатой при оценке качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета рассчитывался показатель «Выполнение государственных заданий», характеризующий соблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета порядка формирования, финансового обеспечения выполнения государственного задания, выполнение плановых показателей, установленных государственным заданием.
В соответствии с рейтингом Счетной палаты средняя итоговая оценка качества управления государственными финансами, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, за 2016 год составила 44,2 балла при возможной максимальной итоговой оценке 60 баллов.
Более трети главных распорядителей средств федерального бюджета (43 главных распорядителей средств федерального бюджета) имеют итоговую оценку ниже среднейв диапазоне с 44,0 до 30,0 балла.
По результатам оценки качества управления государственными финансами, проведенной Счетной палатой, наилучшие оценки качества управления государственными финансами (1-е – 4-е места в рейтинге) сложились по 5 главным распорядителям средств федерального бюджета: НИЦ «Курчатовский институт» - 55,2 балла, Госфильмофонду России – 55,2 балла, РАН – 53,4 балла, Генпрокуратуре России – 53,0 балла, ГФС России – 52,7 балла при максимально возможной оценке 60 баллов.
Вместе с тем самые низкие оценки (54-е – 51-е места в рейтинге) сложились у следующих 5 главных администраторов: Минпромторга России – 30,0 балла, Минэкономразвития России – 32 балла, Росавиации – 33 баллов, Минобороны России – 33 балла, ГК «Роскосмос» – 34 балла.
В ведомствах, получивших, по оценке Минфина России, наиболее высокие показатели качества финансового менеджмента, в ходе контрольных мероприятий Счетной палаты были установлены финансовые нарушения.
Так, Федеральное казначейство и ФНС России Минфином России присвоено 74,8 балла и 72,1 балла, и в соответствии с рейтингом главных администраторов они занимают
11-е и 15-е места соответственно. В ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, в указанных главных распорядителях средств федерального бюджета установлены факты недостоверности бюджетной отчетности, требующие корректировки, и другие нарушения и недостатки. Бюджетная отчетность была скорректирована в ходе реализации представлений Счетной палаты.
ГК «Росатом», ФТС России, Росреестру Минфином России присвоено 91 балл, 80,3 балла и 76,1 балла, и в соответствии с рейтингом главных администраторов средств федерального бюджета они занимают 1-е, 5-е и 10-е места соответственно.В ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, в указанных главных распорядителях установлены значительные объемы нарушений. По показателю «Уровень объема финансовых нарушений, выявленных по результатам внешнего государственного финансового контроля» данным главным распорядителям Счетной палатой присвоен наименее низкий балл - 0 баллов из 2 возможных.
Согласно рейтингу Минфина России наиболее низкие итоговые оценки (от 35,1 до 46,9 балла) имеют Минстрой России, РАНХиГС, Минкультуры России, Росаккредитация и Росархив.
Основными причинами низких оценок главных администраторов средств федерального бюджета является низкое качество планирования доходов и расходов главными администраторами, неточное прогнозирование доходов федерального бюджета, низкое качество управления средствами дебиторской задолженности, неосуществление главными администраторами внутреннего финансового аудита (контроля), а также значительные объемы финансовых нарушений, выявленных по результатам внешнего государственного финансового контроля.
21.2.1. Результаты оценки Счетной палаты качества управления государственными финансами в части среднесрочного финансового планирования расходов федерального бюджета показали следующее.
По группе показателей «Среднесрочное финансовое планирование» оценивались соотношения объемов положительных изменений сводной бюджетной росписи по главному администратору средств федерального бюджета к общему объему положительных изменений, а также к кассовым расходам главного администратора. Кроме того, оценивалось соотношение положительной суммы изменений, связанной с образованием экономии, к сумме положительных изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись.
В 2016 году количество изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись, уменьшилось и составило 7 787 изменений, что на 3 288 изменений, или на 29,7 %, меньше, чем в 2015 году (в 2015 году - 11 075 изменений (в 2014 году – 8 272 изменения, в 2013 году – 10 577 изменений, в 2012 году – 11 881 изменение, в 2011 году – 6 017 изменений, в 2010 году – 6 397 изменений, в 2009 году – 13 770 изменений, в 2008 году – 27 511 изменений). Из них связанных с принятием поправок к федеральному закону – 2 128 изменений, или 27,3 % общего количества.
Данные об объеме и количестве внесенных в сводную бюджетную роспись изменений в 2008 – 2016 годах представлены на следующей диаграмме.
Доля изменений сводной бюджетной росписи по 7 главным распорядителям средств в общем количестве изменений в 2016 году составила более 3 % (ФМС России – 3,1 %, ФСБ России – 3,2 %, Минобороны России – 3,6 %, Минобрнауки России – 3,7 %, Минпромторг России – 3,7 %, Минфин России – 8,9 %, МВД России – 9,6 %). По 22 главным распорядителям средств доля изменений составила от 1,1 % до 3 % и по 69 главным распорядителям средств – до 1 %.
В результате изменений, внесенных Минфином России в течение 2016 года по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета, общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись составил 3 118 162,3 млн. рублей,или 19 % кассовых расходов федерального бюджета, что на 640 696,3 млн. рублей, или на 25,9 %, больше, чем в 2015 году. В 2015 году доля положительных изменений сводной бюджетной росписи составила 15,9 % кассовых расходов.
Анализ объемов положительных изменений по главным распорядителям федерального бюджета показал,чтодоля изменений сводной бюджетной росписи по 88 главным распорядителям средств в общем объеме изменений в 2016 году составила до 1 %, по 5 главным распорядителям средств от 1,1 % до 3 % и по 2 главным распорядителям средств изменения составили от 3,1 % до 7 % (МВД России – 4,6 %, Госкорпорация «Роскосмос» – 7 %). Наибольшие объемы изменений сводной бюджетной росписи составили по Минпромторгу России 11,2 %, по Минобороны России – 28,3 % и по Минфину России – 29,1 %.
Пофакторные положительные изменения сводной бюджетной росписи, внесенные по основаниям, предусмотренным Федеральным законом № 359-ФЗ (с изменениями), представлены в следующей таблице.
| Код вида изменений | Содержание основания изменения сводной бюджетной росписи | Сумма | Структура, в % |
| Изменения, вносимые в связи с принятием федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете | 1 187 373,4 | 38,1 | |
| Изменения, вносимые в случае использования (перераспределения) средств, иным образом зарезервированных в составе утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований | 671 369,3 | 21,5 | |
| Изменения, вносимые на основании решений Правительства Российской Федерации, принятых в соответствии с положениями федерального закона о федеральном бюджете | 403 189,1 | 12,9 | |
| Изменения, вносимые в случае изменения функций и полномочий главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств, а также в связи с передачей государственного имущества | 236 655,1 | 7,6 | |
| Изменения, связанные с увеличением объема зарезервированных бюджетных ассигнований на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан, поддержке бюджетов субъектов Российской Федерации и оказанию гуманитарной помощи населению иностранных государств и иных направлений, установленных федеральным законом о федеральном бюджете | 97 511,2 | 3,1 | |
| Изменения, вносимые в случае перераспределения бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на исполнение публичных нормативных обязательств в пределах общего объема межбюджетных трансфертов, предусмотренного главному распорядителю на исполнение публичных нормативных обязательств в текущем финансовом году, на основании предложения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего координацию деятельности государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, с внесением соответствующих изменений в сводные бюджетные росписи бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации | 97 203,2 | 3,1 | |
| Изменения, вносимые в связи с перераспределением бюджетных ассигнований в целях увеличения объемов зарезервированных бюджетных ассигнований, предусмотренных пунктом 9 части 1 статьи 21 Федерального закона № 359-ФЗ | 64 113,1 | 2,1 | |
| Изменения, связанные с перераспределением бюджетных ассигнований на осуществление социальной поддержки отдельных категорий граждан после подтверждения в установленном порядке потребности в соответствующих бюджетных ассигнованиях | 46 465,0 | 1,5 | |
| Изменения, связанные с увеличением бюджетных ассигнований на реализацию решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по обеспечению отдельных мероприятий в сфере национальной обороны, национальной безопасности, исследования и использования космического пространства и правоохранительной деятельности в объеме, не превышающем сумму нераспределенного остатка бюджетных ассигнований, зарезервированных на указанные цели в 2015 году, их использованием по решениям Правительства Российской Федерации | 43 332,5 | 1,4 | |
| Изменения, вносимые в случае увеличения бюджетных ассигнований текущего финансового года на оплату заключенных государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, подлежавших в соответствии с условиями этих государственных контрактов оплате в отчетном финансовом году, в объеме, не превышающем остатка не использованных на начало текущего финансового года бюджетных ассигнований на исполнение указанных государственных контрактов | 42 140,6 | 1,4 | |
| Изменения, вносимые в случае перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере науки, образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения, в целях реализации решений Президента Российской Федерации по повышению оплаты труда отдельных категорий работников | 40 194,1 | 1,3 | |
| Изменения, вносимые в случае перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2016 году на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012 - 2020 годы» | 35 912,6 | 1,2 | |
| Изменения, связанные с перераспределением бюджетных ассигнований на оплату труда гражданского персонала, военнослужащих и приравненных к ним лиц, на выплату военнослужащим и приравненным к ним лицам пособий при увольнении, других пособий и компенсаций, в связи с реформированием, оптимизацией численности государственных гражданских служащих, гражданского персонала, военнослужащих и приравненных к ним лиц федеральных органов исполнительной власти | 34 722,7 | 1,1 | |
| Изменения, вносимые в целях увеличения объема бюджетных ассигнований на предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в пределах фактического поступления доходов федерального бюджета от возврата остатков межбюджетных субсидий сверх объемов, учтенных при утверждении общего объема доходов федерального бюджета, уменьшенных на объем возвращенных в бюджеты субъектов Российской Федерации остатков межбюджетных субсидий, с возможным превышением общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного Федеральным законом № 359-ФЗ | 23 300,9 | 0,7 | |
| Изменения, связанные с перераспределением бюджетных ассигнований на долевое участие в содержании международных организаций и объединений, созданных на пространстве Содружества Независимых Государств, оказание международной помощи развитию, выполнение обязательств Российской Федерации перед иностранными государствами, международными экономическими и финансовыми организациями и форумами, подготовку и проведение мероприятий международного значения, мероприятий, связанных с участием Российской Федерации в международных экономических и финансовых организациях и форумах, исполнение судебных актов международных судебных органов и судебных органов иностранных государств, оплату судебных издержек, связанных с представлением интересов Российской Федерации в международных судебных и иных юридических спорах, юридических и адвокатских услуг, мировых соглашений, заключенных в рамках судебных процессов в международных судебных органах и судебных органах иностранных государств, на реализацию мероприятий федерального значения, связанных с внешнеэкономической деятельностью | 16 842,1 | 0,5 | |
| Изменения, вносимые в связи с неполным использованием бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда в отчетном финансовом году в соответствии с пунктом 4 статьи 94 и пунктом 3 статьи 1794 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3823; 2011, № 15, ст. 2041; № 49, ст. 7039; 2014, № 40, ст. 5314) | 13 159,3 | 0,4 | |
| Прочие | 64 678,1 | 2,1 | |
| Всего | 3 118 162,3 |
В 2016 году по сравнению с 2015 годом существенно увеличилась доля изменений, вносимых в случае использования (перераспределения) средств, иным образом зарезервированных в составе утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований (с 7,4 % до 21,5 %). Вместе с тем значительно уменьшилась доля изменений, вносимых в связи с принятием федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете (с 52,2 % до 38,1 %), также уменьшилась доля изменений, вносимых на основании решений Правительства Российской Федерации, принятых в соответствии с положениями федерального закона о федеральном бюджете
(с 15,8 % до 12,9 %).
Анализ по конкретным главным распорядителям показал, что по отношению к собственным кассовым расходам положительные изменения сводной бюджетной росписи свыше 100 % кассовых расходов произведены вновь созданным главным администратором средств федерального бюджета - Госкорпорацией «Роскосмос» – 108,4 % и упраздненным ФСКН России – в 103 раза; от 50 % до 100 % изменения произвели 3 главных администратора (Мипромторг России – 64,3 %, Минюст России – 73,1 %, Росгвардия – 100 %); от 10,1 % до 50 % – 49 главных администраторов, до 10 % – 44 главных администратора. Значительное количество и объемы внесенных изменений по ряду главных распорядителей средств федерального бюджета свидетельствуют о необходимости дальнейшего повышения качества планирования расходов федерального бюджета.
В результате расчета показателя «Среднесрочное финансовое планирование» максимально возможная оценка по показателю (6 баллов) сложилась у 43 главных администраторов.
Наиболее низкие оценки качества среднесрочного финансового планирования сложились у Минпромторга России (2 балла), а также у Минфина России и Минобороны России (по 3 балла).