Метод правового регулирования

Для правильного понимания сущности банковского права как самостоятельной отрасли права важен не только предмет, но и метод правового регулирования.

Под методом правового регулирования в теории права обычно понимается совокупность способов и средств правового регулирования, которые обусловлены закономерностями предмета правового регулирования и применяются в определенной отрасли права. Здесь существенными являются три элемента, из которых складывается метод правового регулирования:

а) основания возникновения прав и обязанностей и характер их взаимосвязи;

б) способ формирования содержания прав и обязанностей;

в) характер санкций, а также способы и процедуры их применения*(7). О санкциях банковского права можно сказать, что они создают наиболее характерное отличие банковского права от всех других отраслей права.

По своему содержанию способ правового регулирования может быть диспозитивным (стороны договариваются о правах и обязанностях в пределах, допускаемых правом) или императивным (отношения регулируются не договором, а только нормами права); способ, при котором создается равенство сторон (гражданско-правовой метод), или властный приказ (отношения власти и подчинения).

Совершенно очевидно, что банковское право не является диспозитивным и не предполагает равенства сторон.

Банк России по закону наделен властными полномочиями, и его приказы и индивидуальные веления подлежат безусловному исполнению всеми кредитными организациями. Ведь юридические лица, конституируясь как банки, добровольно включились в систему денежной власти, которая представлена банковской системой, возглавляемой Банком России. Банк России является регулятором и надзорным учреждением этой системы, и его власть распространяется только на тех субъектов (кредитные организации), которые по закону становятся субъектами банковской системы, в отличие от государственной власти, которая распространяется на всех субъектов в обществе. Банковское право в этом отношении специфично. Наоборот, какое бы то ни было смешение гражданского и банковского права пользы не приносит; более того, возникает только одна путаница, нигилизм по отношению к правам банковских клиентов.

Специфика банковского права во многом обусловлена спецификой денежной власти. С одной стороны, все банки - это субъекты частных, а не публичных отношений; с другой стороны, они вступают и сферу отношений, которая регулируется публично-правовыми нормами.

Поэтому и банковское право построено на основе власти и подчинения между Банком России и кредитными организациями. В этом смысле оно применяется внутри банковской системы, за состояние которой, как уже говорилось, отвечает Банк России. Именно поэтому в банковском праве нет диспозитивности и равенства сторон, как это есть в гражданском праве. Здесь применяется метод властного приказа. Только так могут быть созданы надежные технологии банковских услуг и бесперебойная система расчетов между кредитными организациями и их клиентами. Только так может быть сведен до минимума риск для банковской системы и для клиентов кредитных организаций.

Правовые отношения внутри банковской системы имеют вертикальный характер. Основа этих отношений, их детерминация - гражданско-правовые правоотношения - имеет горизонтальный характер.

Самый простой пример - банковские проверки, которые проводятся Банком России в кредитных организациях. Здесь всегда актуален вопрос о компетенции проверяющего органа, об ответственности за качество таких проверок, о правах самих кредитных организаций. Допустим, если понятие банковского права определяется широко, то тогда и обязанности Банка России станут шире, и он может выйти за пределы своей компетенции. Это чревато необоснованным распространением надзора на те объекты, которые регулируются не банковским, а гражданским правом. Надзор в определенной мере должен распространяться на сферу, подпадающую под регулирование гражданским правом, но лишь постольку, поскольку эти сферы пересекаются. Например, банк, как юридическое лицо со специальной правоспособностью подпадает под общие нормы гражданского права, а как кредитная организация он подпадает под действие банковского права.

Нужно видеть различия между гражданским и банковским правом, чтобы правильно определить пределы компетенции и функции Банка России в решении вопросов лицензирования, надзора и т.п.

ВОПРОС 2. Банковские правоотно­шения и их виды

Банк России как участник правоотношений. Банк России является участником многочисленных правоотношений, причем значительную и даже большую часть из них он сам же и инициирует, издавая различные нормативные акты, которые регулируют его отношения с кредитными организациями в России.

Если мы попытаемся обобщить и классифицировать все правоотношения, в которых одним из субъектов является Банк России, то в самом общем виде у нас получится, что все они делятся на две группы (каждая из которых затем делится на подгруппы в зависимости от отраслевой принадлежности):

- те правоотношения, в которых реализуется его компетенция в системе разделения властей, то есть внешние правоотношения по отношению к банковской системе в целом. Это конституционные правоотношения по формированию его высших руководящих органов, по взаимодействию с законодательной и исполнительной властями в государстве. Кроме того, в некоторых случаях Банк России является субъектом определенных международно-правовых отношений;

- все правоотношения внутри банковской системы, в которых осуществляются предусмотренные законодательством функции Банка России. Сюда входят все правоотношения, участниками которых являются кредитные организации и Банк России.

Понятие банковского правоотношения. Банковское правоотношение - это урегулированное нормой банковского права отношение между субъектами банковского права, одной из сторон которого является Банк России. Можно сказать и так, что банковское правоотношение - это юридическое отношение между субъектами банковского права, основным содержанием которого являются права и обязанности, возникающие по поводу соблюдения, исполнения, использования и применения установленного законами и нормативными актами Банка России, порядка проведения банковских операций.

Значение любого правоотношения состоит в том, что юридические и физические лица, различные организации в процессе своей практической деятельности сравнивают и оценивают свое фактическое поведение и поведение других участников в конкретном отношении с тем, каким должно быть их поведение в соответствии с требованиями нормативного акта.

Например, между Банком России и кредитной организацией существует правовое отношение по соблюдению последней установленных для нее нормативов. Фактически могут быть некоторые отклонения от установленной для данного правоотношения модели финансовой деятельности - вопрос только в степени несоответствия. Но правоотношением должно считаться не фактическое отношение, которое содержит отклонения, а юридическое, то есть такое, каким оно должно быть в данной ситуации. Такой подход всегда позволяет сравнивать юридическое и фактическое в отношениях между субъектами, не смешивая одно с другим.

Банковское правоотношение - это правовая форма фактического банковского отношения. Поэтому понятие правоотношения включает только то, что является правовым. Каких-то неправовых (фактических) элементов в содержании самого правоотношения быть не должно. Правовое и фактическое общественное отношение - это взаимосвязанные, но не совпадающие понятия.

Банковское правоотношение - это юридическая связь между субъектами, одним из которых всегда является Банк России. Оно предусмотрено нормой банковского права, поэтому его волевое содержание строится в соответствии с методом правового регулирования банковского права. Это вертикальное правоотношение.

Правоотношение между кредитной организацией и Банком России возникает с момента ее регистрации и прекращается исключением соответствующей записи в Книге государственной регистрации кредитных организаций.

В промежутке между этими точками отсчета могут происходить и, как правило, происходят многочисленные изменения банковского правоотношения, связанные с получением различных лицензий, внесением изменений в учредительные документы, согласованием руководителей кредитной организации, ее реорганизацией, преобразованием. Такое правоотношение является статусным, В этом банковском правоотношении реализуется статус кредитной организации.

Однако кредитная организация имеет не только статус, правовое положение, которые, как известно, со временем изменяются, но и функции.

Функции кредитной организации - это основные направления ее банковской деятельности. Они осуществляются посредством банковских операций.

В процессе осуществления банковских операций и сделок между кредитной организацией, вкладчиками, кредиторами и всеми другими лицами, которые пользуются банковскими услугами, возникают гражданско-правовые отношения. Гражданско-правовые отношения регулируют только ту часть банковских отношений, которая является объектом гражданского права. Другие отрасли права имеют свои предметы регулирования в банковских отношениях.

Порядок проведения банковских операций регулируется правилами, установленными банковскими законами и Банком России. Этот порядок является объектом банковского права. Кредитная организация обязана подчиняться правилам, которые установлены для проведения банковских операций. Выполнение требований, установленных этими правилами, порождает операционные банковские правоотношения между кредитной организацией и Банком России.

Операционное банковское правоотношение между Банком России и кредитной организацией конструируется по вертикали.

Каждому гражданско-правовому отношению между кредитной организацией и ее клиентом, в том числе и вкладчиком (горизонтальное правоотношение), соответствует банковское правоотношение - между Банком России и кредитной организацией (вертикальное правоотношение).

В юридической литературе, на наш взгляд, понятие банковского правоотношения определяется слишком широко. Некоторые авторы считают, что банковское правоотношение имеет комплексный характер, что оно регулируется нормами и публичного, и частного права. При таком подходе создаются предпосылки для поглощения гражданских правоотношений построенных на основе равенства сторон, банковскими отношениями, которые строятся на основе власти и подчинении. Грань между частным и публичным правом стирается. Соответственно Банк России получает возможность вмешиваться в частные правоотношения между кредитными организациями и их клиентами. Можно привести много примеров, когда Банк России регулирует своими актами не только банковские операции, но и сделки.

На наш взгляд, субъектный состав банковского правоотношения включает только правоотношения между кредитными организациями и Банком России, а также между учредителями кредитной организации и Банком России в момент создания, реорганизации, преобразования или ликвидации банка, включая и процедуры, связанные с его санацией.

В банковском праве в отличие от права гражданского применяется только метод властного приказа. Нормы банковского права - императивные. Они не предусматривают равенства сторон. Этим в значительной мере определяется и структура правоотношения, а значит, и его специфика, субъектный состав.