Понятие и значение государственного кредита. государственный внутренний долг.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономи­ческая категория является базисным понятием по отношению к кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему де­нежных отношений, возникающих в связи с привлечением госу­дарством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц.

В Бюджетном кодексе РФ (гл. 15) термин «государствен­ный кредит» впервые применяется исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государ­ство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т.п., в Кодексе говорится об от­ношениях «по государственному заимствованию», «долговых обя­зательствах» и т.п. Такой подход законодателя к изменению теории государственного кредита ничем не аргументирован, хотя и «лома­ет» давно установленную и признанную мировой экономической и финансово-правовой науками парадигму по данному вопросу. Поэ­тому более точным с позиций как экономической теории, так и науки финансового права, является определение сущности кредита как отношений, в которых государство заимствует временно свобод­ные денежные средства у иных лиц на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности для использования их на общественно значимые цели. Хотя в любом случае — выступает государство в этих отноше­ниях исключительно как заемщик или дает гарантии и поручительства третьим лицам, сущность отношений в сфере государст­венного кредита сводится к тому, что это отношения по заимство­ванию временно свободных денежных средств, обязательства по которым берет исполнить на себя, в конечном итоге, именно го­сударство, выполняя роль суверена и казны.

Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному и муниципальному кредиту соответственно яв­ляется государство или муниципальное образование. Государственный и муниципальный кредит можно рассматри­вать, как отмечалось, и в правовом аспекте.

С правовой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образования­ми временно свободных денежных средств юридических и физи­ческих лиц на принципах добровольности, срочности, возмезд­ности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Муниципальный кредит используется также и в целях финан­сирования местных инвестиционных программ.

Государственный (муниципальный) кредит является состав­ной частью такого звена финансовой системы Российской Феде­рации, как кредит (другую его часть составляет банковский кре­дит). Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кре­диту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским креди­том имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны. Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института госу­дарственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кре­дита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участ­вуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефици­та. Средствами для погашения процентов за пользование государст­венным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. Не случайно К. Маркс называл государственный кре­дит антиципированными (взятыми наперед) налогами.

Характерной чертой банковского кредита является произво­дительное использование ссудного фонда. Это позволяет не толь­ко погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за поль­зование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. С правовой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кре­дитора (заимодавца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите за­емщиком, как правило, всегда является государство либо муни­ципальное образование.

Естественно, что для реализации операций по государственно­му (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно сво­бодных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль го­сударственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник попол­нения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как го­сударственного, так и муниципального кредита достаточно многогранна.

Государственный и муниципальный кредит напрямую связа­ны с такими финансово-правовыми категориями, как государст­венный и муниципальный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний (а на уровне Федерации — внешний) государствен­ный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным дол­говым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательст­вам, срок погашения которых уже наступил.

Муниципальный внутренний долг соответственно представ­ляет собой общую сумму задолженности муниципального образо­вания по непогашенным долговым обязательствам и невыпла­ченным по ним процентам.

Государственный долг РФ (далее — госдолг РФ) определяет­ся в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, меж­дународными организациями и иными субъектами междуна­родного права. Государственный долг субъекта РФ (далее -госдолг субъекта РФ) определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что госдолг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим госу­дарственную казну, а госдолг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъек­та РФ. Муниципальный долг как совокупность долговых обяза­тельств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 БК РФ, обеспечивается всем муници­пальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Положительная роль государственного (муници­пального) кредита, по общему мнению, заключается в без эмисси­онном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муници­пальными расходами, а также для совершенствования организа­ции денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хо­зяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики страны. Негативная роль состоит в том, что использование креди­та ведет к росту непроизводительных расходов государства и му­ниципальных образований, так как денежные средства, исполь­зуемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с упла­той процентов за пользование кредитом. Уплата же процентов по кредиту, может приводить к росту налогов.

Среди основных источников правового регулирования муни­ципального кредита помимо БК РФ, особо следует выделить федеральные законы «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в ред. от 9 июля 1999 г. с изм, «О рынке ценных бумаг» от апреля 1996 г. в ред. от 7 августа 2001 г., «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ных бумаг» от 29 июля 1998 г.

Порядок заключения договора государственного займа получил правовое закрепление в части второй ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г. Важное значение среди правовых источников принадлежит Федераль­ному закону «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. в ред. от 30 декабря 2001 г.

Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъ­ектов РФ и муниципального кредита регулируются также кон­ституциями, уставами и законами субъектов Федерации, и уста­вами конкретных муниципальных образований.

Общие положения, касающиеся правового регулирования вы­пуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75, 132) и Федераль­ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года. Особое место в системе правовых источников, как указыва­лось, занимает Бюджетный кодекс РФ, где комплексно урегули­рованы правоотношения по осуществлению государственных и муниципальных заимствований, а также правоотношения в об­ласти государственного и муниципального долга.

Формы государственного и муниципального долга

Долговые обязательства РФ могут быть выражены а следую­щих пяти формах:

1) кредитные соглашения и договоры, заклю­ченные от имени России (как заемщика) с кредитными органи­зациями, иностранными государствами и международными фи­нансовыми организациями;

2) государственные займы путем выпуска ценных бумаг;

3) договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов дру­гих уровней бюджетной системы России;

4) договоры о предос­тавлении Российской Федерацией государственных гарантий;

5) соглашения и договоры, в том числе международные, заклю­ченные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обя­зательства субъекта РФ, а также муниципального образования. Исключение составляет для муниципальных образований пос­ледняя из вышеуказанных форм (форма международных дого­воров и соглашений). Указанный перечень форм государствен­ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99-100 БК РФ, является исчерпывающим. Все средства, поступающие в виде различных форм долговых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в соответствующих бюджетах.

Государственный или муниципальный заем (заимствова­ние) — это передача в собственность России, ее субъекта или муниципального образования денежных средств, которые они обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (пла­ты) на сумму займа (ст. 6 БК РФ). Государственные заимствова­ния РФ — это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных фи­нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру­гими заемщиками (ст. 89 БК РФ). Законодатель определяет го­сударственные внешние заимствования РФ как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иност­ранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Соответственно государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Выпуск государственных и муниципальных займов осуще­ствляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующе­го уровня (ст. 114 БК РФ и Федеральный закон «Об особенно­стях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены и оплачиваться в валюте РФ. В целях оформления государственных внутренних займов выпускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначейские обязательства, бескупонные облигации и другие, относящиеся к эмиссионным цен­ным бумагам.

Эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной влас­ти, к функциям которого решением Правительства РФ отнесе­но составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправле­ния являются эмитентами региональных и муниципальных цен­ных бумаг. Наиболее распространенным видом ценных бумаг по государственным займам являются облигации внутреннего государственного займа. Правовое понятие облигации закреп­лено в ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и в ст. 816 ГК РФ. Облигации бывают различных видов: на предъя­вителя и именные. Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они под­разделяются на процентные и беспроцентные. Доход может вы­плачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специаль­ных тиражах. В зависимости от субъектов, среди которых разме­щаются облигации, они бывают свободно обращающимися или с ограниченным кругом обращений (например, только среди юридических лиц) и распространяются среди юридических и физичес­ких лиц на добровольной основе. В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускаемые Правительством или Мини­стерством финансов РФ, органами государственной власти субъектов РФ, и облигации, выпускаемые органами местного само­управления. Все названные виды облигаций допускаются к пуб­личному размещению.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года, рели же они эмитируются на срок менее одного года, они именуются краткосрочными долговыми обязательствами, цель которых, в отличие от облигаций, — финансирование текущих муниципальных' расходов. Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, на­правляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специ­альные цели, определенные при их выпуске. Облигации внут­ренних государственных займов распространяются, как прави­ло, через учреждения Сбербанка РФ, а местных займов — также через фондовые биржи. Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Банк России. Государственные и муниципальные ценные бумаги могут выпускаться в документальной форме с обязатель­ным централизованным хранением.

Внутренние государственные займы оформляются также по­средством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государ­ственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держате­лями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Они выпускаются и обращаются в бездоку­ментарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Владельцами казначейских обязательств могут быть юри­дические и физические лица. Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств.

Третьей формой государственного долга являются договоры и соглашения о получении соответствующим заемщиком (Россий­ской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уров­ней бюджетной системы РФ (ст. 6, 76 БК РФ). Способами обес­печения исполнения обязательств по возврату бюджетного кре­дита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Самостоятельной формой государственного и муниципаль­ного долга являются также договоры о предоставлении Россий­ской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образова­ниями государственных и соответственно — муниципальных гарантий. Государственной или муниципальной гарантией (ст. 115 БК РФ) признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Феде­рация, ее субъект или муниципальное образование, как гарант, дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. Государственные гарантии от имени Российской Федерации предоставляются Правительством РФ. Субфедеральные и муни­ципальные гарантии предоставляются соответствующим орга­ном исполнительной власти, в отличие от гарантий Российской Федерации, не только субъектам РФ, муниципальным образованиям, но и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами.

Пятой формой государственных федеральных долговых обяза­тельств являются соглашения и договоры, в том числе междуна­родные, заключенные от имени России, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Реструк­туризация долга — это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или му­ниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими дру­гие условия обслуживания и погашения обязательств. Сама ре­структуризация может быть осуществлена с частичным описани­ем (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).

По субфедеральным и муниципальным обязательствам., га­рантированным Правительством РФ, материальная ответствен­ность по погашению долга в случае неплатежеспособности эми­тентов возлагается на Российскую Федерацию.

Долговые обязательства государства могут различаться т только по форме, но и по продолжительности. Различают: крат­косрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государ­ственных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а муниципальных — 10 лет.

В результате всех государственных кредитных операций фор­мируется государственный внутренний долг РФ, в состав которо­го включаются все задолженности прошлых лет и вновь возни­кающие задолженности. При аналогичных операциях на уровне муниципальных образований образуется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования. БК РФ (ст. 120) закрепляет со­здание в Российской Федерации единой системы учета и реги­страции государственных заимствований России. На Минфин России возложена обязанность по ведению Государственной долговой книги Российской Федерации (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме дол­говых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образо­ваний. Субъекты РФ (муниципальные образования) ведут свою государственную долговую книгу субъекта РФ (муниципальную долговую книгу).

Отношения, возникающие в области государственного (му­ниципального) кредита, носят сложный характер и регулируют­ся нормами не только финансового, но и других отраслей права, в том числе конституционного, гражданского, административ­ного и др. Финансовые отношения в указанной сфере складыва­ются по поводу формирования, функционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. На фе­деральном уровне эти отношения формируются и по поводу внешнего долга и регулируются также нормами международно­го права. Все указанные отношения возникают в процессе фи­нансовой деятельности государства и муниципальных образова­ний. Объектом данных правоотношений являются финансовые ресурсы государства и муниципальных образований.

Отличительные черты финансовых правоотношений, возника­ющих в сфере государственного кредита:

1) обязательное учас­тие государства (в том числе в лице уполномоченных органов) в качестве субъекта отношений по госкредиту (займу);

2) денеж­ные средства, взятые взаймы в отношениях по государственно­му кредиту, поступают в распоряжение органов государствен­ной власти и используются на публичные, социально значимые цели, т. е. госкредит (заем) не имеет конкретного целевого ха­рактера;

3) привлеченные денежные средства представляют до­полнительные (специальные) финансовые ресурсы для погаше­ния бюджетного дефицита, т. е. поступают в бюджетный фонд;

4) источником погашения государственных займов служат сред­ства государственного бюджета или новые займы;

5) посредством госкредитных отношений государство осуществляет функции по бюджетному и денежно-кредитному регулированию, относящие­ся к его исключительным полномочиям по реализации государ­ственного суверенитета;

6) госкредиты и займы гарантируются всем имуществом государства, составляющим государственную казну;

7) государственный заем (кредит) по сути не может быть не исполнен, так как заемщик (государство) обладает исключи­тельным правом эмиссий денег.

Указанные признаки характерны и для муниципального кредита (за исключением, как правило, целевого характера муниципальных займов). Приведенные сущ­ностные черты государственного кредита позволяют отличить его от банковского кредита, а возникающие в этой сфере финансо­вые правоотношения — от гражданских.

В сферу государственного кредита входят отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными организациями, а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставле­ния кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных Законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и носящих имущественный (денежный) характер, что является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений. В области муниципального кредита соответ­ствующие правоотношения складываются по поводу финансо­вых ресурсов муниципального образования. В правоотношени­ях по госкредиту, как и в других финансовых отношениях, од­ной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финансовых правоотно­шений. Участниками правоотношений по государственному внешнему долгу являются иностранные государства, междуна­родные организации и иные субъекты международного права.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в госкредитных правоотношениях закреплено Конституцией РФ (ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15). Правительство РФ как исполни­тельный орган власти осуществляет управление государственным долгом РФ; именно на нем лежит обязанность определения по­рядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государ­ственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений на со­ответствующем уровне являются органы власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В этих правоотношениях участвуют также Банк России, Минфин России. Центральный банк РФ совместно с Прави­тельством РФ представляет предложения по государственному кредиту представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Банк России возложена и функ­ция по обслуживанию госдолга РФ, по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам. В соответствии с БК РФ (ст. 119) Банку России отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внут­реннего долга.

Минфин России проводит с участием Банка России государ­ственную политику в области эмиссии и размещения государ­ственных ценных бумаг; выступает в качестве эмитента государ­ственных ценных бумаг; осуществляет операции по обслужива­нию государственного внутреннего и внешнего долга РФ; управляет государственным внутренним и внешним долгом РФ и т. п. Совместно с Центральным банком Минфин России осу­ществляет обслуживание государственного внутреннего долга РФ.