Анализ нормативно-правового регулирования политики поддержки в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации

Законодательство о защите прав потребителей, как отрасль права возникла в Российской Федерации сравнительно недавно - в начале 1990-х годов.

До этого регулирование отношений по удовлетворению потребностей граждан осуществлялось, в основном, нормами кодифицированного гражданского законодательства, которые были предназначены для установления общих норм и, призванными служить базой для специального законодательства, поэтому в нормативных актах обычно не учитывалась специфика взаимоотношений потребителей с организациями сферы обслуживания.

Некоторые виды фактически существовавших тогда договоров совсем не укладывались в рамки действовавшей классификации гражданско-правовых сделок. Также в законодательстве отсутствовала система специальных гарантий охраны прав граждан при заключении договоров, которые были направлены на обслуживание их потребностей.

Еще одной из особенностей защиты прав потребителей мы можем назвать множество подзаконных актов, которые регулируют правоотношения с этой сфере. Однако, ни один из этих актов не является совершенным, который бы предусматривал все нюансы такой работы, возможные пути их решения, в том числе досудебного разрешения конфликта на основе некачественной продукции.

Иногда мы можем встретить такие нормативные акты, которые не только не могут решить спорные вопросы, но и те, которые в некоторой степени могут даже ущемлять права потребителя.

Действующее законодательство не вполне тогда соответствовало
и нормам международного права, в частности, руководящим принципам
для защиты интересов потребителей, которые единогласно были приняты
9 апреля 1985 года (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 30/248). Такое несоответствие проявлялось, в первую очередь, в том, что не все права потребителей, которые признаны международным сообществом (право на информацию, на безопасность, на просвещение, на возмещение вреда, право объединяться в потребительские организации для защиты собственных интересов), были надлежащим образом законодательно урегулированы, а те, что нашли отражение в законодательстве, не имели механизма реализации и поэтому носили декларативный характер.

Также отсутствовала система государственной защиты интересов потребителей. Подобное положение способствовало созданию условий для навязывания потребителям явно невыгодных для них условий договора, товаров, которые не пользовались спросом, и т.п.

В условиях свободы предпринимательской деятельности, тотального дефицита и отсутствия культуры потребления необходимость в специальном законодательстве стала особенно острой.

Первой попыткой создания специального законодательства была разработка осенью 1988 года проекта Закона СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей». Большая часть такого законопроекта была посвящена проблемам обеспечения качества товаров и услуг, и только один раздел содержал нормы, которые направлены на защиту интересов потребителей. Само появление такого законопроекта было первым шагом
в создании потребительского законодательства. Впервые признавалась необходимость принятия специальных норм законодательства, которые
бы устанавливали гарантии государственной защиты интересов потребителей.

Проект этот не был лишен недостатков:

- он не делал различий между потребителем-гражданином и потребителем - юридическим лицом. Все его нормы были так или иначе связаны с качеством товаров, то есть все основные права потребителей
(на информацию, на возмещение вреда, право на объединение и др.) формулировались только относительно обеспечения права на качество. Проект широко обсуждался, но был отклонен, в связи с чем, большинство его положений носило декларативный характер и не могло быть реализовано.

Поворотным моментом в создании потребительского законодательства стало принятие 22 мая 1991 года Закона СССР «О защите прав потребителей»; однако в связи с распадом СССР он так и не вступил в силу. Данный закон содержал множество положений, которые не были разработаны в гражданском законодательстве, а также механизмы реализации всех его норм, что было его несомненным достоинством. Закон не только не требовал привычного принятия подзаконных актов, но и прямо запрещал создание ведомственных документов, затрагивающих интересы потребителей.

Закон СССР «О защите прав потребителей» - один из первых нормативных актов, закрепивших право граждан на компенсацию за причиненный моральный вред. В это же время некоторые его положения, такие, как право граждан на гарантированный минимум потребления, носили декларативный характер.

В 1992 году действие вступил Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей». Одним из существенных его положений стала норма, которая запрещала при принятии иных нормативных актов, затрагивающих интересы потребителей, снизить гарантии защиты их прав по сравнению с установленными в данном законе.

Не менее важной является норма закона, предоставлявшая право принимать затрагивающие интересы потребителей нормативные акты только Правительству России и прямо запретившая ему поручать принятие подобных актов министерствам и ведомствам. Закон определяет, что потребителем является гражданин, который приобретает или намеревается приобрести товары (работы, услуги) для личных нужд [11].

Юридические лица были выведены из сферы действия данного закона, тем самым законодатель подчеркнул необходимость установления повышенных гарантий защиты для потребителя-непрофессионала.

Впервые в отечественном законодательстве были закреплены признанные международным сообществом права потребителей и гарантии их реализации. Закон предусматривает повышенные гарантии защиты при причинении вреда жизни, здоровью или имуществу граждан, при этом установив десятилетний срок ответственности изготовителя за выпущенную продукцию, как перед потребителем, так и перед иными лицами, независимо от наличия между ними договорных отношений.

Гарантией реализации прав потребителей на защиту стали установление в законе подсудности по выбору истца по делам о нарушении потребительского законодательства и освобождение потребителей от уплаты государственной пошлины при предъявлении исков. Вместе с индивидуальной защитой прав потребителей данный закон предусмотрел и возможность их коллективной защиты, при этом предоставив государственным органам право пресечения нарушений потребительского законодательства и наложения штрафных санкций на нарушителей.

Еще одним нововведением указанного закона стала возможность предъявления исков в интересах неопределенного круга потребителей. Но, к сожалению, из-за несовершенства законодательных формулировок такая форма защиты интересов потребителей еще не получила должного распространения.

Основным органом, который контролирует соблюдение потребительского законодательства, является Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации (далее – Министерство). Территориальные органы Министерства действуют почти во всех субъектах Российской Федерации. Федеральное подчинение позволяет им быть независимыми в отношениях с местной властью.

В несколько более сложной ситуации находятся органы по защите прав потребителей при местных администрациях, которые действуют практически в каждом населенном пункте страны. Практика показывает, что именно им приходится решать более 80% потребительских проблем.

Значительной гарантией защиты интересов потребителей стало закрепление в данном законе широких прав общественных объединений потребителей, которые позволяют им реально участвовать в формировании потребительской политики в стране.

После образования СНГ и принятие входящими в него странами актов о суверенитете во многих государствах Содружества было создано собственное потребительское законодательство. При его анализе, можем отметить различия в подходах к регулированию проблем, которые связаны с защитой прав потребителей.

Они касаются таких аспектов:

- права граждан на гарантированный минимум потребления. Казахстан, Украина, Кыргызстан включили это право в свое законодательство, заимствуя его из закона СССР «О защите прав потребителей». Оно не нашло реального применения. В нашем государстве при принятии Закона «О защите прав потребителей» право на гарантированный минимум потребления после бурных обсуждений было из проекта исключено;

- степени детализации механизмов применения данного закона. Итак, если сравнить, к примеру, законы России и Молдовы, то первый подробно регламентирует все этапы реализации каждого из закрепленных им прав и не требует принятия дополнительных нормативных актов; второй содержит значительное количество норм отсылок.

О преимуществе первого подхода свидетельствует обширная судебная практика применения закона «О защите прав потребителей» в РФ, которая дважды была предметом обсуждения на Пленуме Верховного Суда России;

- государственного регулирования потребительского рынка. Большинство стран СНГ предпочитают передать функции по защите прав потребителей уже действующим структурам. Только в Белоруссии были созданы специальные государственные органы для защиты интересов потребителей и позже на Украине в законе появились нормы, которые регламентируют создание и правовые основы деятельности специального Государственного комитета по защите прав потребителей.

Отечественный закон предусматривает двухуровневую систему государственной защиты потребителей: федеральными органами и специально создаваемыми органами при местной администрации. Подобная система государственных органов предусмотрена также и в Грузии.

В странах СНГ, где нет специального законодательства о защите прав потребителей, регулирование раньше осуществлялось общими нормами гражданского права. Ситуация осложняется также и тем, что в большинстве данных стран действуют гражданские кодексы, которые приняты в 1960-е годы: они не содержат определенных положений, которые учитывают специфику отношений с участием потребителей.

Главная задача предпринимателей в настоящее время - накопление капитала. Культура рыночных отношений в большей мере отсутствует. И то, что в странах с давними традициями рынка регулируется на уровне менталитета, здесь при формировании рыночных отношений требует законодательного закрепления.

Жесткое потребительское законодательство является в данный период единственным барьером для проникновения на рынок некачественных и опасных товаров. Главными стратегическими задачами для многих фирм стали привлечение постоянных потребителей и, следовательно, создание прочной репутации. У предпринимателя появились возможности привлекать потребителя не только и не столько ценами, сколько дополнительными услугами (по доставке, обслуживанию, гарантиям и т.п.).

Все больше норм из разряда императивных, т. е. не дающие сторонам права выбора, стало переходить в сферу договорных отношений. Это требует некоторого смягчения законодательства. Именно подобное ослабление вмешательства государства во взаимоотношения между потребителями и предпринимателями началось в 1996 году и продолжилось в 1999 году при принятии новой редакции данного закона в РФ.

Стоит отметить, что потребительское законодательство идет по пути смягчения: защита интересов потребителей становится выгодной для предпринимателей. Уже создаются и развиваются органы саморегулирования бизнеса, одной из основных целей их является распространение правил, устанавливающих повышенные обязательства бизнеса в отношениях с потребителями.

Также, начался процесс сближения потребительского законодательства стран СНГ. Первым шагом на этом пути стало принятие в январе 2000 г Межгосударственного соглашения «Об основных направлениях сотрудничества государств-участников в сфере защиты прав потребителей».

На современном этапе развития законодательство в сфере защиты прав потребителей включает в себя определенный ряд нормативных актов, как законов, так и постановлений Правительства, которые регулируют потребительские правоотношения и охватывают все отрасли права. Рассмотрим эти акты более подробно.

Федеральный закон «О защите прав потребителей». Указанный закон регулирует отношения, которые возникают между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг, устанавливает права потребителей при приобретении товаров (работ, услуг) [12].

Согласно данному закону под товаром понимается любая вещь, которая не изъята из гражданского оборота, реализуется по договору купли-продажи гражданину для личных (бытовых) нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью. Сырье, материалы, комплектующие изделия, полуфабрикаты и иное могут рассматриваться в качестве товара в тех случаях, когда они реализуются потребителю продавцом по договору купли-продажи в качестве самостоятельной товарной единицы [13].

Под работами законодательство понимает деятельность (работу) исполнителя, осуществляемую за плату по заданию потребителя, имеющую материальный результат (строительство жилого дома, ремонт обуви и так далее), который передается гражданину для удовлетворения личных (бытовых) нужд [16].

Под услугами понимаются совершение за плату определенных действий или осуществление определенной деятельности по заданию гражданина для удовлетворения личных (бытовых) нужд (услуг по перевозке, связи, консультационных, образовательных и т.п.).

Несмотря на видимое отличие отношений по купле-продаже от отношений по поводу оказания разнообразных услуг, они имеют определенные общие черты, это и дает возможность регулировать их в едином законе. Однако, вместе с тем, по некоторым вопросам между куплей-продажей и оказанием услуг имеются существенные отличия, которые не позволяют регулировать отдельные вопросы в единых нормах. Исходя из этого, построена структура закона, разделенного на главы.

Глава I «Общие положения» включает статьи, носящие общий характер, т. е. устанавливающие единое регулирование отношений, вытекающих из договоров купли-продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг потребителям [2].

В составе статей, которые входят в главу I, произошли определенные изменения по сравнению с первоначальной редакцией Закона: исключены ст. 2 (о применении законодательства республик в составе Российской Федерации) и ст. 15 (о праве на получение льгот в сфере обслуживания); введены новые: ст. 3 (право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей);
ст. 5 (права и обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) в области установления срока службы, срока годности товара (работы), а также гарантийного срока на товар (работу); ст. 6 («Обязанность изготовителя обеспечить возможность ремонта и технического обслуживания товара»).

Глава II «Защита прав потребителей при продаже товаров потребителям», как видно из ее названия, регулирует лишь специфические вопросы, относящиеся к этим отношениям и не рассмотренные в главе I (ст. 18 - 26.2). В главу II введена новая ст. 22 (сроки удовлетворения отдельных требований потребителя) и исключена ст. 24 (форма и порядок оплаты приобретаемых товаров) [2].

Глава III «Защита прав потребителей при выполнении работ и оказании услуг» посвящена особенностям отношений, складывающимся по поводу осуществления работ и оказания потребителям услуг (ст. 27 - 39). Из главы III исключена ст. 26 (обязанность исполнителя заключить договор на выполнение работ), ст.38 и введена новая ст. 31 (сроки удовлетворения отдельных требований потребителя) [2].

Глава IV «Государственная и общественная защита прав потребителей» является, как и глава I, общей, распространяется на отношения, вытекающие из купли-продажи, проведения работ и предоставления услуг потребителям (ст. 40 - 46). В эту главу дополнительно введена новая ст. 41 (обязанность изготовителя (исполнителя, продавца) по предоставлению информации федеральному антимонопольному органу (его территориальным органам) и исключена ст.42 [2].

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который:

- осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка и действует на основании Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N;

- осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в т. ч.: