Преодоление политических проблем

Политические аспекты уже частично затрагивались в предыдущих частях статьи. Общей проблемой в этом разделе является преодоление политического сопротивления реформам, направленным на расширение рыночных отношений. Опасность заключается не только в том, что политическое сопротивление блокирует переход к свободному рынку, но и в том, что сами меры по преодолению такого сопротивления могут помешать реализации преимуществ либерализации. Задача, следовательно, заключается в том, чтобы найти способы, которые не порождали бы подобных негативных эффектов. В этом отношении исключительную ценность представляет опыт приватизации, накопленный в западных странах. Пожалуй, на сегодня самым значительным и лучше всего изученным опытом в этом виде реформ является британский. Я настоятельно рекомендую нашим китайским друзьям, стремящимся расширить сферу рыночных отношений, изучить примеры приватизации, осуществленной в Великобритании.

В Соединенных Штатах наиболее наглядной иллюстрацией этой проблемы является приватизация почты. Законодательством для Почтовой службы США (U. S. Postal Service) установлена монополия на оказание обычных почтовых услуг, к которым относится пересылка писем, открыток и бандеролей. Положениями о частных службах доставки предусматривается, что частное предложение услуг по пересылке обычной почты является уголовным преступлением.

Предпринимавшиеся в прошлом неоднократные попытки оказывать такие услуги со временем прекратились, так как все они неизменно кончались предъявлением исков. Приватизация началась здесь с попыток проскочить в небольшую щель в законодательстве, а именно — с попыток добиться разрешения на частную доставку посылок. Была учреждена United Parcel Service — первая полностью частная компания, предоставляющая услуги такого рода. Она и созданные позже другие компании по доставке посылок перехватили большую часть этого бизнеса у Почтовой службы США. Началось также развитие частных служб доставки писем. Наиболее известной в этой сфере стала Federal Express, огромный успех которой стимулировал возникновение множества конкурирующих компаний. В это же время произошел рывок в технологиях, оказавший огромное влияние на рынок услуг связи, — появились телефонные факсы и электронные письма, посылаемые через модемы компьютеров, соединенных в сети. Эти примеры иллюстрируют поразительную восприимчивость частного бизнеса к возможностям, открывающимся ввиду неэффективности государственных предприятий.

Все это время предпринимались многочисленные попытки добиться отмены тех положений законодательства о связи, которые не позволяли частным лицам и частным компаниям конкурировать с Почтовой службой США. Однако эти попытки неизменно наталкивались на ожесточенное сопротивление со стороны профсоюзов почтовых служащих и руководства Почтовой службы, а также со стороны жителей сельских поселений, которые полагали, что рынок лишит их возможности пользоваться почтой. С другой стороны, количество лиц, имевших высокую степень личной заинтересованности в том, чтобы снять ограничения на ведение частного бизнеса в этой отрасли, было невелико. Предприниматели, которые могли бы взяться за организацию почтовых компаний, если бы их рынок был открыт, не могли этого сделать, так как не знали, будет это разрешено или нет. Сотни тысяч потенциальных работников могли бы найти здесь работу, если бы имели хоть малейшее представление о том, что это будет возможно в случае изменения законодательства.

Сошлюсь на свой личный опыт. Я пытался убедить знакомого конгрессмена, который, как и я, считал отмену ограничений желательной, внести соответствующий законопроект. Он ответил мне так: «И вы и я знаем о существовании очень влиятельных групп, которые будут против такого законопроекта. Вы можете дать мне список лиц, которые имели бы мотивацию принять его и были бы столь же заинтересованы в этом, как и его противники — в его отмене? Лиц, имеющих влияние в Конгрессе? Лиц, имеющих явно выраженный личный. неакадемический интерес в принятии этого закона?» Я должен был признать, что не в состоянии этого сделать. Конгрессмен так и не внес никакого законопроекта. В основе почтовой монополии лежит организованный интерес. А организованный интерес, лежащий в основе борьбы с этой монополией, очень мал — но все-таки нельзя сказать, что его нет совсем. Ситуация может начать меняться, если такие корпорации, как Federal Express и United Parcel Service, поймут, какие возможности откроются перед ними в случае принятия соответствующих законов.

Один из способов преодолеть сопротивление приватизации, широко применявшийся в Великобритании, описан Робертом Пулом: «Необходимо определить круг потенциальных оппонентов и уменьшить их число, заключив сделку с некоторыми из них, используя возможность их участия в акционерном капитале. Имеются две основных формы организации такого участия: передача акций работникам и народный капитализм. Возможность стать акционером приватизируемых предприятий сильнейшим образом меняет мотивацию государственных служащих, состоящих в соответствующем профсоюзе. Примером здесь является приватизация British Telecom. Руководители профсоюза противодействовали приватизации, убеждая рядовых членов не участвовать в покупке акций, которые предлагались им со значительной скидкой. Однако в конце концов победило желание людей заработать — акции купили около 96 процентов работников» (Poole 1985: 25).

Чтобы рассказать о втором принципе — народном капитализме, — Роберт Пул также ссылается на опыт приватизации British Telecom. «Для того, чтобы получить поддержку телефонных абонентов, им были предложены ваучеры, позволяющие приобретать акции British Telecom. При этом им была гарантирована скидка, если они не будут продавать свои акции в течение шести месяцев с момента покупки. Чтобы предотвратить попадание львиной доли акции в руки финансовых институтов и других крупных компаний, было установлено ограничение — первоначальная продажа была ограничена 800 акциями на одного покупателя».

При переходе этого рода имеется одна ловушка. Она состоит в желании превратить государственную монополию в частную. Формально это все равно приватизация, и как таковая она представляет собой шаг в правильном направлении. Однако, довольно быстро выясняется, что этот шаг не позволяет достичь желаемого результата. Примером такой ловушки является опыт Почтовой службы США, пытавшейся имитировать форму частной компании. При ее учреждении предполагалось, что это будет независимая государственная корпорация, которая окажется вне прямого политического влияния и сможет строить свой бизнес на рыночных принципах. Понятно, что такой результат вряд ли был достижим. Служба оставалась монополистом и никогда не демонстрировала такой заинтересованности в эффективности, какая имеется у частных компаний.

Из всех методов приватизации мне ближе всего не продажа акций, а передача государственных предприятий всем гражданам страны. Я спрашиваю своих собеседников, кто, по-вашему, является владельцем государственных предприятий? И всегда слышу в ответ: «Общество». Хорошо. Но почему бы не сделать реальностью то, что является риторической фигурой? Почему бы не учредить частную корпорацию и не передать каждому гражданину страны акции по одной или по сто), разрешив всем свободно покупать и продавать их? Через какое-то непродолжительное время акции, например, национальной почтовой службы сконцентрируются в руках предпринимателей, заинтересованных в том, чтобы либо управлять ей как единой компанией, либо разделить ее на ряд независимых компаний, в зависимости от прибыльности этих вариантов. Мне известен всего один пример, когда был реализован этот подход, а именно в Британской Колумбии (см.: Ohashi, Roth 1980, ч. I). К сожалению, обвал цен на энергию не позволил получить этой компании выдающихся результатов. Тем не менее, этот случай заслуживает по крайней мере изучения.

Последний пример позволяет взглянуть на проблему несколько с другой стороны. В России в сельском хозяйстве наряду с коллективными и государственными предприятиями разрешено частное использование мелких участков земли. В СССР на них приходится около 3 процентов обрабатываемых площадей и примерно одна треть всего внутреннего производства продовольствия. Я тщательно подбираю слова и вовсе не утверждаю, что треть продовольствия производится на именно этих участках — это было бы некорректным утверждением. Большая часть этой продукции действительно производится на этих участках, но я подозреваю, что некоторая часть попадает в эту треть с колхозных полей. (Помимо более высокой продуктивности, успех личных хозяйств советских граждан был связан со своеобразными способами получения материальных ресурсов — семян, топлива и электроэнергии, строительных материалов, удобрений и тому подобного, которые фактически бесплатно или по пониженным ценам получались колхозниками и работникам совхозов по месту основной занятости — на коллективных и государственных сельскохозяйственных предприятиях. —Прим. ред.)

Многие десятилетия руководителям Советского Союза было ясно, что производство сельскохозяйственной продукции можно увеличить, увеличив число и размер личных участков. Почему они этого не делали? Ответ очевиден — потому что такая приватизация способствовала бы появлению независимых центров власти, снижая тем самым политическое влияние бюрократии. Руководители страны предпочли платить за политическое доминирование высокую цену в виде упущенной экономической эффективности. Сейчас президент Горбачев начал говорить о существенном увеличении личных участков. На мой взгляд, здесь сказалось влияние выдающихся успехов политики, которая проводится в Китае. Однако никто не возьмется предсказать, будет ли Горбачев также успешен.

ТИРАНИЯ СТАТУС-КВО

Проблемы сопротивления организованным интересам или блокирования активности тех, кто получает бюрократическую ренту благодаря подавленным рыночным отношениям, характерны практически для всех политических изменений, идет ли речь о приватизации, ликвидации военных баз, снижении субсидий или о чем-либо ином. Во всех этих случаях тирания статус-кво является главной причиной, по которой политические механизмы так уступают рыночным в эффективности обеспечения динамичных изменений, экономического роста и благосостояния. «Тирания статус-кво» — именно так мы с женой назвали нашу книгу (см.: Friedman, Friedman 1984), в которой ряд подобных случаев обсуждается на американском материале.

Преодолевая тиранию статус-кво, нужно руководствоваться несколькими простыми принципами. Один из них имеет прямое отношение к обсуждавшейся выше проблеме выбора между постепенными и единовременными реформами. Если речь идет о приватизации экономической деятельности, осуществляемой государством, или отказе от такой деятельности, необходимо делать это решительно. Нельзя идти на компромисс, предлагая частичную приватизацию или постепенное уменьшение государственного присутствия в каких-то отраслях. Это просто-напросто укрепит позиции оппонентов, которые, приспосабливаясь к изменениям, будут действовать более эффективно и, тем самым, смогут успешно обратить эти изменения вспять. Так, администрация Рейгана несколько раз пыталась приватизировать государственную железнодорожную компанию пассажирских перевозок Amtrak. Также было несколько непоследовательных попыток ликвидировать Legal Services Corporation. В каждом из этих случаев все ограничивалось некоторым сокращением бюджетного финансирования, что считалось временным достижением, но так и не привело к полноценному успеху. С другой стороны, полная ликвидация Civil Aeronautics Board дает гораздо больше шансов на то, что дерегулирование деятельности авиакомпаний будет проведено успешно.

В заключение необходимо сказать, что хотя приватизация командной экономики может быть проведена методами, среди которых есть более или менее успешные, не существует никакого волшебного заклинания, с помощью которого можно было бы совершенно безболезненно осуществить переход от директивной экономики к экономике, основанной на добровольном обмене. Тем не менее, потенциальный выигрыш велик настолько, что к издержкам перехода нужно относиться как к несущественным. Нужно отдать должное сегодняшним китайским лидерам за то, что потенциальный выигрыш экономики Китая им кажется более важным, чем издержки переходного периода, и за ту решительность, с которой они начали осуществлять трансформацию своей экономической системы. Китайский народ будет главным, но ни в коей мере не единственным народом, которому суждено пожать успехи этих усилий. От успеха Китая выиграют все народы мира. Мир и процветание в мировом масштабе — вот тот приз, который обязательно будет получен всеми, если во всех странах использование добровольного сотрудничества станет главной формой организации экономической деятельности.