Законодательное обеспечение развития ресурсо- и энергосбережения на основе
Альтернативных источников
Важной составляющей инновационного развития экономики Республики Беларусь является обеспеченность ресурсами, прежде всего энергетическими, их эффективное использование, а также создание альтернативной энергетики, основанной на возобновляемых источниках энергии. Это может существенно повысить энергетическую безопасность Беларуси и ее конкурентоспособность на мировом рынке.
В стране, как отмечается в Директиве Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007 г. № 3 "Экономика и бережливость -главные факторы экономической безопасности государства", не создана целостная система экономии материальных ресурсов, что снижает конкурентоспособность экономики, эффективность использования всех видов топлива, энергии, сырья, материалов и оборудования [1]. Обеспеченность энергетическими ресурсами и их эффективное использование можно рассматривать как подсистему ресурсосбережения.
Правовые основы отношений, возникающих в процессе деятельности юридических и физических лиц в сфере энергосбережения, в целях повышения эффективности использования топливно-энергетических ресурсов определяются Законом Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. № 190-3 "Об энергосбережении" [2]. Необходимо отметить, что вопросы рационального использования энергетических ресурсов нашли отражение также в ряде нормативных правовых актов.
В частности, меры по увеличению доли получения тепловой и электрической энергии (не менее 25%) за счет собственных топливно-энергетических ресурсов устанавливаются в ряде программно-целевых документов. Основные направления энергетической политики Республики Беларусь на 2001-2005 гг. и на период до 2015 г. [3], программа об установлении заданий по доле местных топливно-энергетических ресурсов в балансе котельно-печного топлива [4], Государственная комплексная программа модернизации основных производственных фондов белорусской энергетической системы, энергосбережения и увеличения доли использования в республике собственных топливно-энергетических ресурсов на период до 2011 г. [5]. К тому же эти программы не сориентированы на установление радикальных мер по эффективному использованию материальных (сырьевых) ресурсов, на разработку способов, средств (технических, правовых) по увеличению производства энергии (тепловой, электрической) за счет альтернативных (возобновляемых) источников энергии.
В этом направлении приняты некоторые правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. В частности, в постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 8 декабря 1998 г. № 12-5 "О ресурсосбережении в государствах СНГ на рубеже третьего тысячелетия" отмечается, что в новых социально экономических условиях необходим коренной и ускоренный пересмотр методов регулирования практики использования природных ресурсов [6].
Совет Министров Республики Беларусь обеспечивает реализацию законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь.
Например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30 июля 2007 г. № 972 "О некоторых мерах по реализации Директивы Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007 г. № 3" определяет некоторые организационно-структурные меры по реализации данной Директивы (образована постоянно действующая Республиканская межведомственная комиссия по контролю за экономией и рациональным использованием топливно-энергетических и материальных ресурсов) [7].
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 августа 2007 г. № 1122 "О мероприятиях по реализации Директивы Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007 г. № 3" [8] определены детальный план мероприятий по реализации Директивы и программа развития системы технического нормирования, стандартизации и подтверждения соответствия в области энергосбережения, в которой определяются приоритетные направления стратегии в сфере энергосбережения: разработка технических нормативных правовых актов в области ресурсо- и энергосбережения, обеспечивающих комплексный подход к установлению требований к топливно-энергетическим ресурсам, энергопотребляющей продукции, теплоизоляции зданий и сооружений, теплоизоляционным материалам, средствам учета и контроля, использованию отходов производства и применению вторичных и возобновляемых источников энергии; улучшение качественных характеристик топливно-энергетических ресурсов, в том числе требований к топливу на основе торфа, древесному топливу, биомассе и рапсовому маслу; обеспечение гармонизации технических нормативных правовых актов с директивами Европейского союза, международными и европейскими стандартами и т.д.
Особое значение в обеспечении ресурсо- и энергосбережения имеет определение мер экономического стимулирования в этой сфере.
Советом Министров Республики Беларусь по этим вопросам принят ряд постановлений. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 марта 1998 г. № 504 "О мерах по экономическому стимулированию деятельности субъектов хозяйствования, направленной на сокращение потребления топливно-энергетических ресурсов и освоение энерго-и ресурсосберегающих технологий" [9]. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 мая 2002 г. № 720/14 и Национального банка Республики Беларусь от 31 мая 2002 г. № 720/14 "О льготном кредитовании энергоэффективных и валютоокупаемых проектов" [10]. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 ноября 2002 г. № 1578 "О дополнительных мерах по обеспечению бесперебойного снабжения народного хозяйства и населения республики энергоресурсами" [11]. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22 февраля 2010 г. № 248 "О мерах по повышению эффективности использования топливно-энергетических ресурсов на период до 2012 г." [12].
В вышеуказанных нормативных правовых актах Правительством Республики Беларусь определяются меры по стимулированию производства энергии, энергосбережения. При этом возникает практическая необходимость в издании единого, консолидированного нормативного правового акта, который определял бы меры экономического стимулирования не только энергосбережения, но и в целом ресурсосбережения, рационального использования ресурсов.
Обеспечение ресурсосбережения требует системного осуществления на концептуальном, правовом и организационном научно-техническом уровнях совокупности взаимосвязанных мер, направленных на рациональное, эффективное использование материальных, энергетических и других ресурсов, прежде всего в производственной сфере (выпуск товаров, производство и использование энергии); осуществление экономии и бережливости на бытовом уровне; обеспечение экономической безопасности, охрана и рациональное использование природных ресурсов; осуществление ресурсозамещения материальных, иссякаемых источников энергии (и сырья) нетрадиционными, возобновляемыми источниками энергии.
Определяющим фактором и критерием конкурентоспособной продукции, средством ресурсосбережения является качество выпускаемой продукции. В настоящее время действует Государственная программа "Качество" на 2007-2010 гг., утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа 2007 г. № 1082 [13]. Основной целью Государственной программы, обеспечивающей реализацию политики государства в области качества, является создание условий, способствующих производству конкурентоспособных отечественных товаров, дальнейшему насыщению потребительского рынка качественными безопасными энергоэффективными товарами, внедрению в промышленное производство современных методов и форм управления качеством, оздоровлению окружающеи среды, экономии материальных и энергетических ресурсов.
В этой Программе определена система приоритетных направлений по обеспечению ресурсо- и энергосбережения: разработка государственных стандартов в области ресурсо- и энергосбережения, обеспечивающих комплексный подход к установлению требований к топливно-энергетическим ресурсам, средствам их учета и контроля, энергопотребляющей продукции, теплоизоляции зданий и сооружений, теплоизоляционным материалам, использованию отходов производства и применению вторичных и возобновляемых источников энергии; улучшение качественных характеристик топлива из местных ресурсов, в том числе требований к топливу на основе торфа, древесному топливу, биомассе.
Импортозамещение должно рассматриваться как неотъемлемая часть ресурсосбережения. Меры по обеспечению выпуска импортозамещающей продукции объективируются в государственных программах (например, в Республиканской программе импортозамещения в производстве строительных материалов на 2004-2012 гг. [14]). В этой программе, в частности, определяются пути и механизмы импортозамещения. Импортозамещение является составной частью общеэкономической стратегии в отрасли промышленности строительных материалов, направленной на восстановление темпов строительства, активизацию инвестиционной деятельности в целях технического перевооружения организаций по производству строительной продукции, расширение ассортимента и повышение качества.
Актуальное значение по рациональному использованию материальных ресурсов имеет использование производственных и бытовых отходов. На основе совершенствования структуры ресурсопотребления посредством взаимозаменяемости исходных сырья, материалов, топливно-энергетических и природных ресурсов можно существенно повысить эффективность экономики и улучшить экологическое положение в стране. Такой подход создает предпосылки образования кругооборота общественного ресурсопотребления по аналогии с кругооборотом веществ в природе, являющимся процессом безотходным.
Сегодня в общественном ресурсопотреблении объемы массы вторичных ресурсов таковы, что могут занять в производственном кругообороте веществ-ресурсов основное место, тогда как первичные ресурсы станут к ним лишь добавкой. Следует отметить, что во всех промышленно развитых странах активно проводятся интенсивные научные исследования по разработке новых технологических процессов рециклизации (утилизации вторичного сырья) отходов производства и потребления. В мировой практике известно более 20 методов обезвреживания и утилизации отходов. Основными направлениями утилизации твердых бытовых отходов являются складирование, прямое сжигание и переработка.
В Законе Республики Беларусь от 20 июля 2007 г. № 271-3 "Об обращении с отходами" по существу содержатся положения лишь об утилизации отходов [15]. В ст. 17 Закона закрепляются обязанности юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих обращение с отходами. Закрепленные в ст. 28 Закона положения об использовании отходов в качестве вторичного сырья являются весьма общими, не регулируют всего многообразия отношений по рациональному использованию отходов. В этой связи представляется целесообразным разработка и принятие Закона "Об использовании отходов", а также целевой комплексной программы "Об отходах". Государство должно быть заинтересовано в использовании вторичных ресурсов, так как это повышает эффективность экономики, снижает потребность в первичных ресурсах и улучшает экологию. Между тем, производственные и бытовые отходы в перспективе могут стать преимущественным (основным) источником энергии и сырья.
Согласно Государственной комплексной программе модернизации основных производственных фондов белорусской энергетической системы, энергосбережения и увеличения доли использования в республике собственных топливно-энергетических ресурсов на период до 2011 г., утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 15 ноября 2007 г. № 575, к местным топливно-энергетическим ресурсам относятся все виды топливных и энергетических ресурсов: нефть, попутный газ, кокс нефтяной, торф топливный, сланцы, бурые угли, древесное топливо и отходы деревообработки, гидроресурсы, ветропотенциал, биомасса, солнечная энергия, коммунальные отходы, фитомасса, этанол и биодизельное топливо [5].
Концептуальное значение имеет классификация видов ресурсов. С нашей точки зрения, вряд ли такие источники энергии, как нефть, газ, каменный уголь, а также возобновляемые источники, от которых требуется использование высокотехнологического оборудования для получения энергии, могут рассматриваться как местные виды энергии. Все виды собственных источников энергии целесообразно было бы именовать в качестве национальных. К местным видам энергии (в непосредственном смысле) следует относить источники, получаемые в пределах региона и используемые для удовлетворения потребностей его в энергии (малые ТЭЦ, энергия малых рек и т.п.).
Научное и практическое значение имеет классификация источников энергии в зависимости от свойств источников и способов получения от них энергии. В законодательстве, научной литературе используются различные наименования источников энергии (и сырья): традиционные и нетрадиционные, альтернативные, возобновляемые и невозобновляемые и др. Все ресурсы тепловой и электрической энергии (сырья) могут быть разделены прежде всего в зависимости от источников происхождения на природные ресурсы и ресурсы, являющиеся продуктом жизнедеятельности человека, - коммунально-бытовые (твердые бытовые отходы) и производственные отходы. Природные ресурсы в зависимости от времени использования различают традиционные (нефть, газ, торф) и нетрадиционные или альтернативные - все другие виды энергии. В зависимости от возможности их регенерации источники энергии характеризуются таким свойством, как невозобновляемые (иссякаемые) - нефть, газ, торф и неиссякаемые (постоянные) - энергия ветра, воды, солнца; возобновляемые - фитомасса, биомасса и др. Наконец, источники энергии (сырья) в зависимости от целевого назначения используются как источники не только энергии, но и промышленного производственного сырья (нефть, газ, торф) или как источники энергии (тепловой, электрической) - биомасса, фитомасса и др.
В основу классификации источников энергии можно заложить наиболее существенные признаки и на их основе выделить следующие группы: природные ископаемые, невозобновляемые (традиционные) источники (нефть, газ, торф), являющиеся также источником промышленного (производственного) сырья, и альтернативные. Эти источники, в свою очередь, могут быть разделены на подгруппы: постоянные (неиссякаемые) - энергия ветра, солнца, воды; возобновляемые - энергия фитомассы, биомассы, коммунально-бытовые, производственные отходы.
Первостепенное значение имеет определение в Концепции ресурсосбережения и Национальной программе ресурсосбережения мер по рациональному использованию сырьевых, материальных ресурсов. Рациональное использование сырьевых (материальных) ресурсов должно пониматься как эффективное извлечение их полезных свойств. Это относится прежде всего к сырьевым (материальным) ресурсам, которые являются не только источниками энергии (тепловой, электрической), но и источниками промышленного сырья. Применительно к таким невозобновляемым сырьевым ресурсам, как нефть, торф, каменный уголь, а также другим невозобновляемым источникам (железная руда), запасы которых в Беларуси невелики, ресурсосбережение в непосредственном смысле этого слова приобретает значение как сбережение, сокращение или минимизация расходования. В качестве оптимального направления развития нефтедобычи рассматривается соблюдение условий, когда ежегодные объемы добычи компенсируются ежегодными объемами прироста запасов промышленных категорий. Как отмечается в Указе Президента Республики Беларусь от 15 ноября 2007 г. № 575, для Беларуси за последние пять лет компенсация не превышает 57% [5]. Такое соотношение добычи прироста нефти с неизбежностью влечет истощение запасов нефти в Беларуси.
Принятая Государственная программа "Торф" на 2008-2010 гг. и на период до 2020 г. [16J неоднозначно оценивается. Доля торфа в топливно-энергетическом балансе сравнительно невелика. Однако к настоящему времени оставшиеся геологические запасы оцениваются в 4,3 млрд. т, что составляет 75% от первоначальных (5,65 млрд. т) [3]. Следует иметь в виду, что торф является не только невозобновляемым источником энергии, но и промышленного сырья. В Концепции ресурсосбережения важно исходить из того, что лишь в среднесрочной перспективе торф мог бы использоваться в качестве топливно-энергетического источника в относительно минимальном объеме как переходный к альтернативным источникам тепловой и электрической энергии.
Анализ данных социологического опроса показывает, что в качестве наиболее перспективных источников энергии население признает природный газ (81,2%), нефть (64,2%), торф (47,2%), дрова и отходы деревопроизводства (46,9%) [17, с. 175].
Следует отметить, что в настоящее время и на ближайшую перспективу в качестве основных (местных) источников топливно-энергетических ресурсов рассматриваются нефть, попутный газ, торф, древесное топливо и отходы деревообработки в Государственной комплексной программе модернизации основных производственных фондов белорусской энергетической системы, энергосбережения и увеличения доли использования в республике собственных топливно-энергетических ресурсов на период до 2011 г., утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 15 ноября 2007 г. № 575 [5].
Комплексность этой программы является условной, так как в ней определяется совокупность мер по развитию различных, относительно самостоятельных (хотя и связанных между собой) проблем ресурсо- и энергосбережения: модернизация производственных фондов энергетической системы, энергосбережение, увеличение доли использования в республике собственных топливно-энергетических ресурсов. Конечно, по каждой из таких проблем могла бы быть принята обособленная целевая программа.
Стратегическую цель на долгосрочную перспективу составляет увеличение доли получения тепловой и электрической энергии от использования природных альтернативных (неиссякаемых) источников энергии (ветра, малых рек), возобновляемых источников (фитомасса, биомасса). Считаем, что ресурсная энергетическая безопасность Беларуси на долгосрочную перспективу может быть обеспечена посредством использования названных источников энергии. Мера и степень использования таких источников будут обусловливаться достижениями научно-технического прогресса. Так, биомасса представляет наиболее дешевое сырье и крупномасштабную форму возобновляемой энергии. Ежегодный прирост органического вещества на нашей планете эквивалентен производству такого количества энергии, которое в десять раз больше годового потребления энергии всем человечеством на современном этапе [18, с. 48]. В настоящее время использование биомассы дает в Китае более 6% всей потребляемой тепловой энергии, в США - 6,5%, в странах ЕС - 5,7%, в Бразилии - 32,9%, в Беларуси - 1,6% [19, с. 39].
В Беларуси работа по вовлечению в хозяйственный оборот возобновляемых источников энергии (леса, воды, ветра, солнечной энергии) ведется на низком уровне [1]. Страны ЕС в настоящее время находятся на этапе разработки энергетической политики и определяют перспективы увеличения доли энергии от возобновляемых источников. В декабре 2008 г. Европейский парламент ратифицировал Директиву (закон) по использованию возобновляемых источников энергии как важную составляющую энергетической политики и плана действий по повышению энергоэффективности. Директива определяет общие требования по использованию энергии из возобновляемых источников и устанавливает правила для обмена полученными статистическими данными между странами ЕС. К примеру, доля энергии от возобновляемых источников в общем объеме энергопотребления на перспективу до 2020 г. в странах ЕС должна составить наибольший показатель в таких странах, как Швеция - 49%, Финляндия - 38%, Португалия - 31 %, Латвия - 40% [20, с. 67].
Более 65 стран мира наращивают объемы использования возобновляемых источников энергии. В Китае планируется, что к 2030 г. доля источников достигнет 20%, а к 2050 г. альтернативная энергетика удовлетворит 43% потребности страны [21, с. 14]. По прогнозам Европейского союза предполагается, что выработка энергии за счет возобновляемых источников к 2030 г. составит 45%, а к 2050 г. может достичь 100% [22, с. 273]. В частности, энергия ветра используется более чем в 70 странах мира, лидерами являются США, Испания и Китай. Согласно международной программе в рамках Европейской ассоциации ветряной энергетики, к 2020 г. она сможет покрывать 12% мировой потребности в энергии. Программа министерства энергетики США ставит задачей к 2030 г. обеспечить с помощью энергии ветра 20% потребности страны в электричестве [23, с. 39].
В обеспечении получения и рационального использования ресурсов (материальных, энергетических) актуальное значение имеет создание надлежащей правовой базы, совокупности правоустанавливающих нормативных правовых актов, законов, регулирующих общественные отношения в этой сфере. В этой связи является целесообразным разработка и принятие Концепции ресурсосбережения в Республике Беларусь, Национальной программы ресурсосбережения на среднесрочную и долгосрочную перспективы, а на их основе - совокупности взаимосвязанных между собой законов, нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь и постановлений Совета Министров Республики Беларусь. В этих актах важно закрепить совокупность вопросов по экономическому и финансовому обеспечению ресурсосбережения, которые бы включали следующее: источники финансирования ресурсосбережения; основные направления ресурсосбережения; содержание (объекты) инвестиционной политики в сфере ресурсосбережения; экономическое и финансовое стимулирование мероприятий рационального (эффективного) использования ресурсов.
В качестве базового, системообразующего нормативного правового акта следовало бы разработать и принять Закон Республики Беларусь "О ресурсосбережении", в развитие которого необходимо принять ряд законов применительно к отдельным аспектам ресурсо- и энергосбережения; Закон "Об использовании отходов", Закон "Об использовании альтернативных и возобновляемых источников энергии" и др.
В целях развития и конкретизации Закона "О ресурсосбережении" надлежит разработать и принять нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения, направленные на получение, транспортировку (доставку) и использование энергии от таких источников, как ветер, солнце, фито- и биомасса. При этом необходимо определить объект регулирования общественных отношений и соответственно - наименование нормативного правового акта. Одни ученые обосновывают необходимость принятия закона о возобновляемых источниках энергии, оставляя вне сферы регулирования общественные отношения, связанные с использованием природных (неиссякаемых) источников энергии: солнечной, водной энергии малых рек, ветра и др.
В Республике Беларусь 6 мая 2010 г. Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь разработан и принят в первом чтении проект Закона "О возобновляемых источниках энергии". Основной целью разработки проекта Закона является создание правовой основы для реализации государственной политики в сфере использования возобновляемых источников энергии. Законопроектом определяются основные направления государственного регулирования, а также закрепляются полномочия государственных органов в сфере использования возобновляемых источников энергии.
Как показывает зарубежная практика, такие законы приняты и действуют в 30 странах [24, с. 59]. Например, принятие аналогичного закона в Германии способствовало увеличению доли потребляемой энергии нетрадиционных источников. Например, в Украине принят Закон "Об альтернативных источниках энергии" [25]. Предмет (объект) регулирования этого Закона составляют общественные отношения по использованию энергии солнечного излучения, ветра, морей, рек, биомассы, тепла Земли, а также вторичных энергетических ресурсов.
Следует заметить, что вне сферы регулирования остаются отношения, связанные с использованием фитомассы (в том числе древесных отходов). Разумеется, такая классификация достаточно условна. Прежде всего, закон должен полно отражать содержание взаимосвязей в той или иной сфере, а адекватно им определяться и его наименование. Такой закон мог бы называться "Об использовании альтернативных и возобновляемых источников энергии", то есть в данном наименовании заключались бы аккумулирующие признаки. Этим Законом необходимо регулировать следующие аспекты: весь комплекс общественных отношений по использованию источников энергии, находящихся за пределами получения энергии от ископаемых, иссякаемых природных ресурсов (нефти, газа, торфа и др.); совокупность сравнительно неоднородных общественных отношений, направленных на получение энергии от использования природных (неиссякаемых) - энергия ветра, рек, солнца и возобновляемых источников энергии - фито- и биомасса, а также жилищно-коммунальных (бытовых) отходов. Закон, таким образом, призван регулировать не только общие, но и специфические по своему содержанию общественные отношения, что обусловливает, в свою очередь, проведение адекватных организационно-правовых мероприятий.
Ключевой вопрос Закона составляет содержание и пределы государственного регулирования в сфере получения энергии от альтернативных (нетрадиционных и возобновляемых) источников энергии. Гарантией развития использования нетрадиционных и возобновляемых источников тепловой и электрической энергии должна стать децентрализация, выражающаяся в развитии инициативы, самостоятельности субъектов хозяйствования, предоставлении им равных условий и возможностей независимо от формы собственности и ведомственной подчиненности производить, снабжать, транспортировать энергию, полученную от альтернативных (нетрадиционных) и возобновляемых источников энергии. В то же время эффективное производство и доставка энергии (тепловой, электрической) обусловливает необходимость в централизованном, единообразном решении широкого спектра вопросов в масштабе страны.
Ведению государственных органов следует отнести следующие вопросы: нормирование, стандартизация тепловой и электрической энергии, полученной от альтернативных источников, а также установление тарифов в отношении всех форм собственности; контроль за техническим состоянием, безопасностью объектов, связанных с производством, поставкой, транспортировкой энергии, альтернативных (нетрадиционных, возобновляемых) источников энергии независимо от их формы собственности и ведомственной принадлежности.
Покупка электроэнергии от возобновляемых источников имеет довольно значительную поддержку во многих странах. Для этого используют различные методы. В Дании, например, коммунальные предприятия обязаны покупать энергию от возобновляемых источников; в Великобритании существуют гарантированные цены на электроэнергию от возобновляемых источников энергии [26, с. 242]. Как справедливо отмечают специалисты-энергетики, единственный способ решения энергетической проблемы состоит в масштабном использовании возобновляемых источников энергии: солнечной, ветровой и др. По оценке экспертов теоретически от нетрадиционных источников энергии можно получить до 60% от общего объема энергопотребления [19, с. 29].
Итак, повышение эффективности правового регулирования ресурсо- и энергосбережения создаст благоприятные условия для образования единой системы экономии материальных ресурсов, конкурентоспособной экономики, оптимального использования всех видов топлива, энергии и сырья, что приведет в целом к ресурсной безопасности страны не только на ближайшую, но и долгосрочную перспективы. Стратегической целью на долгосрочную перспективу является увеличение доли получения тепловой и электрической энергии от использования альтернативных источников.