Совершенствование правового регулирования землеустройства при операциях с землей и иной недвижимостью

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 42 млн земельных участков и 70 млн других связанных с ними объектов недвижимости.

Государственная регистрация прав на земельные участки, иное недвижимое имущество и сделок с ними, а также постановка земельных участков на государственный кадастровый учет являются неотъемлемыми условиями охраны государством прав земельной собственности, обеспечения гарантий реализации этих прав (купли-продажи, дарения, залога, недвижимости и др.), развития земельного рынка и оборота земельных участков, применения механизма платного землевладения и землепользования.

Постановка любого земельного участка на государственный кадастровый учет и его регистрация невозможны без проведения землеустройства, в ходе которого непосредственно формируется объект недвижимости, а именно:

- устанавливается местоположение (координаты), площадь, границы земельного участка;

- составляется план земельного участка (объекта землеустройства);

- определяются правовой режим, ограничения и обременения в его использовании;

- устанавливается внутренняя структура земельного участка (состав угодий, размещение других объектов недвижимости, посторонних и смежных землевладельцев и землепользователей);

- производится согласование границ земельного участка, оформляемое протоколом;

- устанавливаются межевые знаки на поворотных точках границ земельного участка;

- проверяются и готовятся правоустанавливающие документы на земельный участок и готовится землеустроительное дело для его кадастрового учета.

В связи с тем, что образование нового землевладения или землепользования всегда связано с перераспределением (переформированием) земельных участков и затрагивает смежные объекты недвижимости, постановка на кадастровый учет осуществляется, как правило, но группам земельных участков и в соответствии с Федеральным законом от 18.06.01 №78-ФЗ «О землеустройстве», - обязательно на основе проектов территориального землеустройства.

- Анализ современного состояния и уровня организации проведения землеустройства в Российской Федерации показывает, что постановка земельных участков на государственный кадастровый учет и их государственная регистрация могут быть осуществлены только при выполнении следующих основных видов землеустроительных работ по разграничению государственной собственности на землю;

- образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства;

- установлению границ муниципальных и иных административно-территориальных образований;

- перераспределению сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности, а также выделению земельных участков в счет земельных долей;

- установлению правового режима и условий использования земельных участков (ограничений и обременении).

Юридическими основаниями проведения указанных работ являются следующие нормативные правовые акты: Федеральные законы:

- Земельный кодекс Российской Федерации, от 25.10.2001 №13-Ф3;

- Градостроительный кодекс Российской Федерации, от 29.12.2004 №199-ФЗ;

- О землеустройстве, от 18.06.2001 №78-ФЗ;

- О разграничении государственной собственности на землю, от 17.07.2001 № 101-ФЗ;

- Об обороте земель сельскохозяйственного назначения, от 24.07.2002 №101 - ФЗ (с изменениями);

- О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, от 21.12.2004 №172-ФЗ;

-О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.07.2005 №87-ФЗ

Поста! ювле11ия Правительства Российской Федерации:

- Об утверждение Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, *" от 04.03.2002 №140;

- Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, от 02.10.2002 №830.

- Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков либо ухудшением качества земель в результате с деятельности других лиц, от 07.05.2003 №261.

Во исполнение Федерального закона «О землеустройстве» в 2002 году были приняты также следующие постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие порядок землеустроительных действий:

- Об утверждении Положения о государственной
экспертизе землеустроительной документации, от 04.04.2002 №214;

- Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства, от 26.04.2002 № 272;

- Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства, от 07.06.2002 №396;

- Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, от 11.07.2002 №514.

В развитие Положения о проведении территориального землеустройства Росземкадастром в 2002-2004 годах были разработаны и утверждены следующие методические документы по вопросам территориального землеустройства включая межевание земель, в том числе и при разграничении государственной собственности на землю:

- Методические указания по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю. - Утверждены 02.07.2002 г.

- Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства. - Утверждены 17.02.2003 г.

- Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства. - Утверждены 18.04.2003 г.

- Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности. - Утверждены 26.01.2004 г.

- Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности в сельском хозяйстве. — Утверждены 16.03.2004 г.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало и утвердило в 2003 году «Методические рекомендации по выделу земельных участков в счет земельных долей». (М.: «Росинформагротех», 2003).

В большинстве субъектов Российской Федерации принят целый ряд своих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы землепользования и землеустройства. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области, Красноярском крае. Ханты-Мансийском автономном округе, приняты и действуют законы «О землеустройстве».

Для обеспечения землеустройства и оборота земель сельскохозяйственного назначения в развитие Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ряде субъектов Российской Федерации были приняты и вступили в действие свои нормативные правовые акты. Так, в течение 2003 года такие законы были приняты в 48 субъектах Российской Федерации. В последующем еще 16 субъектов Российской Федерации приняли аналогичные законы.

Анализ перераспределения, предоставления и изъятия земельных участков в Российской Федерации показывает, что большинство норм Федерального закона от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», а также подзаконных актов, принятых в 2002-2005 годах в его развитие, не выполняется. С введением в действие нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 №>190-ФЗ в российском законодательстве возникли неясности и противоречия, разрешение которых требует неотложного урегулирования различных отраслей права.

Недостаточное государственное регулирование проведения землеустройства приводит к негативным последствиям в области землепользования.

Так например, из 10 млн земельных участков, попадающих иод разграничение по формам собственности по состоянию на 1 января 2005 года считаются разграниченными 110,07 млн га, что составляет 7,0% от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поданным «Росимущества», на эту дату был составлен перечень, состоящий из описания 420 тыс. земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Из них 215 тыс. земельных участков было поставлено на кадастровый учет, причем только треть из них была зарегистрирована с проведением землеустроительных работ, гарантирующих правильность разграничения земель. В общем числе описанных находилось 75 тысяч земельных участков, отнесенных к федеральной собственности.

Всего за 2004 год к федеральной собственности было отнесено 27 тыс. земельных участков па площади 3 млн га. При таких темпах землеустроительных работ разграничение государственной собственности на землю затягивается на долгие годы, что затруднит вовлечение земельных ресурсов в активный экономический оборот.

В 18 субъектов Российской Федерации факты государственной регистрации федеральной, региональной и муниципальной собственности в 2004 году отсутствовали вообще.

Не менее сложная ситуация имеет место в сельской местности. Как было показано выше, в настоящее время должным образом не реализуется Федеральный закон Российской Федерации от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Как известно, информация о земельных долях в настоящее время не обобщается. Последние сведения относятся к 2000 году. Так, по данным Росземкадастра, из 12 млн граждан, получивших право на земельные доли, к этому времени оформили эти права 2,3 млн человек. Выделили земельные участки на местности в счет земельных долей для расширения личного подсобного или крестьянского хозяйства только 290 тыс. человек на площади 3,6 млн га. Известно также, что 250 тыс. собственников земельных долей к середине 2003 года потеряли их, внеся в уставной капитал сельскохозяйственных организаций, которые впоследствии обанкротились.

Около 4,2 млн человек не распорядились земельными долями, а из 41,9 млн га невостребованной площади 8,3 млн га остались бесхозными. Земельная реформа на землях сельскохозяйственного назначения так и не закончена, а для ее реализации нужно провести большие объемы землеустроительных работ.

На землях сельскохозяйственного назначения не проведена инвентаризация; в границах территорий бывших сельскохозяйственных предприятий не осуществлено разграничение земель, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве, в связи с чем данные участки не поставлены на кадастровый учет и не зарегистрированы; земельные участки фонда перераспределения не выделены в натуре; не проведены землеустроительные работы по передаче в собственность или пользование (аренду) сельскохозяйственным организациям или гражданам несельскохозяйственных угодий, расположенных между участками продуктивных земель в границах земельных участков, предоставленных им в собственность, а также земельных участков, занятых принадлежащими им на праве собственности зданиями, строениями и сооружениями и др.

Это приводит к тому, что:

- не созданы организационно-территориальные условия для развития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного рыночного оборота;

- использование большей части земель сельскохозяйственного назначения и их перевод в другие категории часто осуществляются незаконно, а сельскохозяйственные организации и граждане до сих пор не знают точных границ своих земельных участков;

- происходит дальнейшее разрушение сельскохозяйственной инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и снижение эффективности использования земель сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения.

В связи с тем, что земельное законодательства в области землеустройства не выполняется, нарушается процедура проведения землеустроительных работ, существенно увеличивается число земельных споров и разбирательств по земельным вопросам.

В настоящее время объемы землеустроительных и топографо-геодезических работ по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков возросли. Так, например, по данным «Роснедвижимости» только в 2004 году число подготовленных по заявкам о постановке на государственный кадастровый учет кадастровых планов земельных участков в целом по Российской Федерации составило 1635 тыс., число кадастровых планов земельных участков, выполненных по заявлениям о предоставлении сведений, равнялось 2615 тыс. Кроме того, в инвентаризационные описи было занесено 4902 тыс. земельных участков.

Значительный объем землеустроительных действий на местах необходимо выполнить за счет средств заказчиков, особенно по работам, связанным с землеустроительным обеспечением сделок с земельными участками. По сведениям государственной статистической отчетности, только в 2004 году было совершено 1218,5 тысяч сделок с земельными участками, из них 656,7 тысяч — с государственными и муниципальными землями и 561,8 тысяч - между гражданами и юридическими лицами.

Среди сделок преобладала передача государственных и муниципальных земель в аренду - 40,9%. Всего же в аренде находится 3665,6 тыс. земельных участков из государственных и муниципальных земель. Между гражданами и юридическим лицами большой удельный вес занимали сделки по купле-продаже земли (29,4% от всех сделок, или 63,7% от сделок между гражданами и юридическими лицами).

Известно, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 21.07.2005 №111-ФЗ с 1 января 2008 года не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Основой решения вопросов территориального планирования являются правила землепользования и застройки, устанавливающие территориальные зоны и градостроительные регламенты.

Градостроительные регламенты устанавливают в пределах границ соответствующих территориальных зон виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используются в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Вместе с тем, в соответствии с п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, что выводит эти земли из оборота, которые занимают более 95% всех земель страны.

Поэтому для всех вышеназванных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации, т. е. на основе схем землеустройства территорий соответствующего уровня (страны, субъекта Российской Федерации, муниципального и иного административно-территориального образования).

Необходимо установить, что все разрабатываемые ведомственные программы и схемы (комплексные схемы ^ использования и охраны водных ресурсов, схемы территориального планирования, программы в сфере АПК, программы регионального и территориального развития) являются основой для разработки Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, а также соответственно схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Материалы схем землеустройства соответствующих уровней должны также служить для окончания в 2006-2011 годах землеустроительных работ по установлению государственной 1раницы Российской Федерации, границ субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований.

Таким образом, отечественная система планирования развития землепользования будет приближена к мировой, включающей городское (градостроительное) и пространственное (землеустроительное) планирование.

Опыт развитых зарубежных стран показывает также, что отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты поселений, должны регулироваться не градостроительным, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», внести дополнения и изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» и другие нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании территорий.

В связи с тем, что при установлении черты поселений сталкиваются интересы различных административно-территориальных образований между собой, собственников земельных участков, изменяются границы категорий и правовой режим земель, определяются приоритеты развития разных видов землепользования (городского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.), установление черты поселений должно включаться также в составземлеустроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение данных вопросов. Данное положение уже имело место в нашей стране и оправдало себя на практике. В условиях развивающегося рыночного оборота земель это обеспечит прозрачность, обоснованность и социальную справедливость принимаемых решений.

Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

Учитывая то, что из 19,1 млн га земель поселений под застройкой и дорогами занято всего 5,2 млн га (27,3%), а остальные площади составляют сельскохозяйственные угодья - 9,1 млн га (47,6%), лесные земли и участки под древесно-кустарниковой растительностью 2,6 млн га (13,6%), другие земли и водные объекты - 2,2 млн га (11,5%), организация использования незастроенных территорий должна осуществляться на основе планов земельно-хозяйственного устройства городов, относящихся также к землеустроительной документации. Порядок разработки и содержание таких планов, оправдавших себя в практике организации рационального землепользования в городах, хорошо известны в землеустройстве.

Для совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства и территориального планирования необходимо:

- разработать концепцию совершенствования земельного законодательства в части упорядочения решения вопросов строительства, территориального планирования и землеустройства, ликвидировав разночтения, дублирование и противоречия в области регулирования градостроительной деятельности, землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер, размещения водных объектов;

- подготовить предложения о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, имеющие отношения к созданию единого государственного кадастра недвижимости по формированию, получению информации о свойствах объектов недвижимости и их кадастровой оценке;

- в целях упорядочения проведения геодезических и картографических работ Роснсдвижимости совместно с Роскартографией подготовить для утверждения Правительством Российской Федерации «Положение об организации органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по сгущению опорных межевых сетей, обновлению картографических материалов для целей землеустройства и земельного кадастра»;

- подготовить предложения по определению стратегии финансирования и цен на землеустроительные работы, формированию рынка землеустроительных услуг, поддержке предпринимательства и деятельности предприятий, в том числе в сфере малого бизнеса в области землеустройства, а также по экономическому стимулированию проведения землеустройства;

- разработать (уточнить) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд; порядок изменения и установления (восстановления) границ субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований и решения споров, возникающих между ними по поводу прохождения их границ; порядок описания, графического оформления и закрепления границ на местности, перевычисления (уточнения) площадей земель, входящих в территории административно-территориальных образований и территорию Российской Федерации в целом; порядок проведения землеустройства в условиях техногенного загрязнения и биологического заражения земель; порядок установления публичных и частных сервитутов и ограничений прав в использовании земель; порядок формирования объектов недвижимости и проведения инвентаризации земель и других объектов недвижимости;

- подготовить нормативные правовые акты, устанавливающие процедуры оформления прав на землю для строительства линейных объектов производственной инфраструктуры (линий электропередач, трубопроводного и иного транспорта и др.); порядок территориального зонирования и определения правового режима использования земель вне поселений, особенно на урбанизированных территориях, в местах интенсивной добычи полезных ископаемых; порядок выдела земельных участков в счет земельных долей в праве общей совместной собственности на земельный участок;

- произвести уточнение существующих нормативных правовых актов в области регулирования земельных отношений и землеустройства в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

№ п/п	Виды работ	Объемы работ	Затраты труда, человеко-месяцев	федераль­ного бюд-жета	бюджетов субъектов РФ	муници­пальных бюджетов	физичес­ких и юридиче­ских лиц
1.	Работы по изучению со­стояния земель, всего			132 287	9687,59	1937,51	7750,08	-	-
1.1	в том числе: геодезические и картографические работы из них:			55 904	8331,76	1666,34	6665,42
	- аэрофотогеоде-зические, аэрокосмические и назем­ные съемки	млн га	40,98	18 227	143,43	28.69	114,74
	- создание и корректировка ортофотопланов и пла­ново-высотная привязка	млн га	73,41	26 886	8075,1	1615,02	6460,08
	- комплекс работ по де­шифрированию снимков	млн га	10,48		83,91	16,77	67,14	-	-
	- вычисление площадей	млн га	4,25		29,32	5,86	23.46
1.2	Почвенные обследования	млн га	21,93		967,11	193,42	773,69	-	-
1.3	геоботанические обследования	млн га	5.21		73,46	14,69	58,77	-	-
1.4	Выявление деградированных земель	млн га	8,03		64,32	12,86	51,46
1.5	Оценка качества земель	млн га	21,59	15 816	210,93	42,19	168,74	-	-
1.6	инвентаризация земель	млн га	5,01		40.01	8,01	32,00	-	-
2.	Планирование рационального использования земель и их охраны, всего в том числе разработка:		45 319	1950,7	70,7	440,0	1440,0	-
								-
2.1	- Генеральной схемы землеуст­ройства территории Российской Федерации	млн га	1709,8	22 410	65,0	65,0
2.2	- схем землеустройства террито­рий субъектов Российской Феде­рации	млн га	341,96		440,0		440,0
2.3	- схем землеустройства территорий муниципальных образований	млн га	56,0	13 701	1440,0	-	-	1440,0	-
2.4	- схем землеустройства территорий закрытых административно-тер­риториальных образований (ЗАТО)	млн га	0,92		5,7	5,7
3.	Территориальное землеустрой-
	ство, всего в том числе:			543 947	4887,69	838,12	2319,74	783,22	946,61
3.1	Подготовка землеустроительных материалов для установления границ втом числе:				763,31	258,76	312,58	191,97
	-государственной границы Россий­ской Федерации	тыс. км	15,0		22,50	22,50	-	-	-
	- границ субъектов Российской Федерации	тыс. км	28.8		172,80	-	172,80	-	-
	- границ муниципальных образо­ваний	тыс. км	329,3		98,79	-	-	98,79	-
	- границ ЗАТО	тыс.км	2,2		3,30	3,30	-	-	-
	- границ территорий и объектов с особыми режимами использования земель	млн га	56,0		465,92	232,96	139,78	93,18
3.2	Территориальное землеустройство при образовании и упорядочении землевладений и землепользова­нии, в том числе при:			536 795	4124,38	579,36	2007,16	591,25	946,61
	- отводах земель для несельско­хозяйственных целей с оформле­нием землеустроительных дел	тыс. га	75,0		262,5	78,75	65,63	65,62	52,5
	- разграничении государственной собственности на землю с подго­товкой документов для государст­венного кадастрового учета зе­мельных участков	млн га	36,7	102 643	1326,0	380,56	945,44
	- образовании новых и упорядо­чении существующих объектов землеустройства	млн га	9,3	213 900	755,09		378,04	226,83	150,22
	- перераспределении сельскохо­зяйственных угодий, используе­мых сельскохозяйственными орга­низациями и (или) находящихся в общей долевой собственности	млнга	1,66	38 180	996,0		498,0	298,8	199,2
	- обороте земель с оформлением землеустроительных дел	тыс. га	91,0		318,5	-	-	-	318,5
	- осуществлении мероприятий по охране земель	млн га	7,72	177 560	240,1	120,05	120,05	-	-