Уголовно-исполнительная политика
ПОНЯТИЕ УГОЛОВНО – ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРАВА
ПЛАН
§ 1. Уголовно-исполнительная политика.
§ 2. Понятие уголовно-исполнительного права.
§ 3. Место уголовно-исполнительного права в системе российского права и его взаимосвязь с другими отраслями права.
§ 4. Предмет и система курса уголовно-исполнительного права.
ЛИТЕРАТУРА
1. Уголовно-исполнительное право Российской Федерации. Учебник / Под ред. И.Л. Трунова. М.: Изд-во Эксмо, 2005.
2. Уголовно-исполнительное право: Учеб. для юрид. вузов / Под ред. В.И. Селивёрстова. М.: Юриспруденция, 2003.
3. Уголовно-исполнительное право. Учебник / Под ред. проф. И.В. Шмарова. М.: БЕК, 1996.
4. Рябинин А.А. Основы исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) права Российской Федерации. М.: Юрист, 1995.
5. Уткин В.А. Курс лекций по уголовно-исполнительному праву. Общая часть. Томск, 1995.
6. Н.А. Стручков Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части. М.: Юр. лит., 1984.
Уголовно-исполнительная политика
Изучение курса уголовно-исполнительного права всегда начинается с рассмотрения понятия и содержания уголовно-исполнительной политики. Почему это происходит? Ответ на данный вопрос следует искать в общей методологии формирования общественных явлений: влиянии экономического базиса на политику, а последней на право. Политика, являясь самым концентрированным выражением экономики, формирует право, его идеологию, направленность, принципы и содержание. Политика находится ближе к экономике, она обобщает и завершает ее и поэтому предопределяет и формирует все другие части надстройки: право, мораль, философию, религию и т.п.
Например, при социалистической экономике в стране формировалась единая тоталитарная политика КПСС, которая предопределяла классовый подход к праву (впоследствии всего народа), обосновывала допустимость выдачи правовых актов (по сути дела, произвольных, субъективных) за волю класса (народа). Право направлялось правящей элитой КПСС, провозглашался полный приоритет интересов государства над личностью, а права личности игнорировались.
Так, нормы исправительно-трудового права, например, закрепляя данную политику, учитывали в большей мере интересы государства: провозглашали принцип исправительного принуждения, ведущую роль в исправлении осужденных отводили труду, принуждали большую часть осужденных получать общее среднее образование, жестко регламентировали жизнь и быт осужденных и т.д. При этом не было специальных норм, которые защищали бы права, свободы и законные интересы осужденных, а также обеспечивали безопасность их жизни и здоровья. И, наоборот, в политике демократического государства в большей мере учитываются интересы большинства народа, личности каждого человека. Так, например, Уголовно-исполнительный кодекс РФ (УИК РФ), вступивший в силу с 1 июля 1997 года, закрепил норму, которая гарантирует права, свободы и законные интересы осужденных, обеспечивает законность применения средств их исправления, их правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний (ст.10).
Таким образом, именно политика, находясь в непосредственной служебной роли по отношению к экономике, влияет на право, а также определяет направления, задачи и формы деятельности государственных органов. Политика быстрее улавливает движения экономики и преобразует их в государственно-правовые акты и административно-управленческие решения. При этом право является средством выражения и закрепления государственной политики. Будучи закрепленной в нормах права, она становится конкретной, четкой и безусловно обязательной для субъектов общественных отношений. Вот почему, прежде чем перейти к раскрытию понятия уголовно-исполнительного права, следует дать определение и изложить основное содержание уголовно-исполнительной политики.
В словаре русского языка С.И. Ожегова политика понимается как деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями[1]. Более узкое определение политики было дано В.И. Лениным, который акцентировал внимание на ее практическом назначении, а именно, как "участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержание деятельности государства"[2]. В связи с данным назначением она определяет содержание всей системы общественных отношений: вопросы власти, государственной и социальной структуры общества; основные направления идеологических, правовых и организационных усилий государства. Она направляет деятельность государства в различных сферах общественной жизни.
Политика может проявляться в различных областях общественной жизни, в том числе хозяйственной, экономической, внешней, социальной и т.д. Поэтому можно говорить и об уголовной и уголовно-исполнительной политиках, проявляющихся соответственно в сферах борьбы с преступностью и исполнения наказаний.
Исполнение наказания – часть сферы борьбы с преступностью, поэтому уголовно-исполнительная политика является частью уголовной политики. Последняя представляет собой политическую линию, формирующую законодательство о борьбе с преступностью, в том числе уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное, определяющую уголовно-правовые меры воздействия на преступность, процессуальные и исполнительные формы их осуществления, а также деятельность государственных органов в борьбе с преступностью.
Уголовная политика включает в себя и политику в области профилактики преступлений, так как она тоже направлена на борьбу с преступностью. Критерием разграничения уголовной политики от иных политик, связанных с правонарушениями и иными негативными явлениями, является то, что она служит в качестве направляющей деятельности в сфере борьбы с преступностью и находит закрепление главным образом в отраслях уголовно-правового комплекса. Борьба с такими явлениями, как алкоголизм, наркомания, бродяжничество, проституция и другими административными правонарушениями входит в сферу влияния социальной и правоохранительной политик.
Есть и иные точки зрения на объем предмета уголовной политики, однако мы не будем обращаться к полемике ученых, так как это изучается по курсу уголовного права. О позициях ученых можно узнать, обратившись к книге
Н.А. Стручкова "Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части" (М.: Юр. лит., 1984. С.9-11).
Уголовная политика не может выступать самостоятельно, без уголовно-исполнительной политики. Как справедливо заметил профессор В.А. Уткин "без надлежащей организации исполнения окажутся в конечном итоге напрасными усилия по поиску и разоблачению виновных, по правильной квалификации содеянного, назначению наказания"[3]. Можно сказать, что именно в области исполнения наказания достигаются охранительные цели уголовного закона и наказания, происходит исправление преступника, устраняется общественная опасность его личности.
Также уголовная политика не может выступать самостоятельно без судебной (уголовно-процессуальной) политики, которая направляет законотворческую деятельность в области уголовного процесса, определяет формы деятельности органов розыска, дознания, следствия и суда в расследовании преступлений.
Уголовно-исполнительная политика, являясь частью уголовной политики, одновременно представляет собой социальную политику, которая "формирует условия жизни людей, их привычки, взгляды, нравы и ценностные ориентации, в том числе те, которые способствуют преодолению преступности"[4]. Прежде всего, уголовная и уголовно-исполнительная политики связаны с социальной политикой по целям. Цель социальной политики государства – создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст.7 Конституции РФ). Уголовная политика, выражая интересы социальной политики государства, обеспечивает охрану прав и свобод человека и гражданина и других благ их бытия от преступных посягательств (ст.2 УК РФ). Уголовно - исполнительная политика, конкретизируя цель уголовной политики, направлена на исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как ими, так и другими лицами (ст.1 УИК РФ). Путем исправления преступников и предупреждения новых преступлений создаются в конечном итоге условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие всех людей (цель социальной политики).
Промежуточное место между социальной и уголовной политиками занимает правоохранительная политика, которая на основе Конституции РФ формирует единую стратегию охраны общества, прав, свобод и законных интересов граждан от правонарушений. Она формирует участие и согласованность норм не только отраслей уголовно-правового комплекса, но и других отраслей права, играющих определенные роли в формировании правопослушного поведения граждан. На основе правоохранительной политики отрасли права закрепляют различные принудительные меры воздействия на граждан: безопасности, взыскания, карательные, профилактические, уголовно-правовые, административные и т.д. Правоохранительная система в уголовно-исполнительном праве находит выражение в реализации наказания и принудительных мер, не составляющих кару (предупредительных, оперативно-розыскных, взыскания, безопасности, материальной ответственности).
В литературе уголовная политика трактуется в широком и узком смысле. Уголовная политика в широком смысле – это политика в сфере борьбы с преступностью, которая находит закрепление в нормах уголовно-правового комплекса. Уголовная политика в узком смысле получила название уголовно-правовая политика, и она закрепляется в нормах одного уголовного законодательства.
Уголовно-правовая политика определяет уголовно-правовые меры воздействия на преступность: уголовную ответственность, ее дифференциацию и индивидуализацию; криминализацию и декриминализацию деяний; пенализацию и депенализацию ответственности; цели, систему и виды наказаний, их сущность; освобождение от отбывания наказания.
Уголовно-исполнительная политика, хотя и является частью уголовной политики, самостоятельна, имеет свою направленность и закрепляется в уголовно-исполнительном законодательстве. Уголовно-исполнительная политика влияет на формирование целей уголовно-исполнительного законодательства (исправление осужденных, предупреждение преступлений), его задач (регулирование порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определение средств для исправления осужденных, охрана их прав, свобод и законных интересов, оказание помощи в социальной адаптации), общих положений и принципов исполнения наказаний, участие органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных и пр.
Прежде чем перейти к раскрытию истоков формирования и содержания уголовно-исполнительной политики, следует сказать несколько слов о ее наименовании. Как правило, в основе наименования той или иной политики лежит наименование соответствующей отрасли права. Как известно, отрасль права, регулирующая исполнение уголовных наказаний, ранее называлась исправительно-трудовым правом. В соответствии с наименованием отрасли права получила соответствующее наименование и политика – исправительно-трудовая политика. Такое наименование было оправдано в связи с тем, что данное право регулировало исполнение наказаний, связанных с исправительно-трудовым воздействием. Ведущим элементом исправительно-трудового воздействия признавался труд. В настоящее время, в соответствии с п. "О" ст. 71 Конституции РФ, предусматривающей принятие федерального уголовно-исполнительного законодательства, и в связи с вступлением в силу УИК РФ, (с 1 июля 1997 года) реальное ее название "уголовно-исполнительная политика".
Теперь перейдем к рассмотрению истоков формирования и содержании уголовно-исполнительной политики. Как мы уже выяснили, на содержание политики, прежде всего, оказывают влияние экономические и социальные факторы. Какова экономика и социально-политическое состояние общества, такова и политика.
Благополучная экономика создает динамично развивающуюся, самостоятельную политику. Такая политика фундаментальна и смотрит в будущее. Например, в 60-х – 70-х годах при относительно стабильной экономике в СССР был весьма заметен прогресс в исправительно-трудовой политике: а) последовательно происходила замена лишения свободы наказаниями, не связанными с изоляцией от общества (введение условного осуждения и условного освобождения с обязательным привлечением к труду, принятие положений об исполнении наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных); б) осуществлялся постепенный переход к учреждениям открытого типа (развитие разновидностей колоний-поселений); в) в колониях развивалась собственная производственная база; г) динамично формировались различные формы воспитательного воздействия на осужденных; д) культивировалось среднее общее образование среди осужденных; е) изживались в среде осужденных воровские традиции; ж) совершенствовались и расширялись формы участия общественности в исправлении осужденных и т.п.
И, наоборот, при экономическом спаде, начавшемся в конце 80-х годов, а затем и наступлении экономического кризиса, обнищании населения стратегия политики, как справедливо заметил профессор И.В. Шмаров, "находится в большой зависимости от экономического состояния общества, нежели от ее целей и принципов. Создаваемый разрыв между принципами и их реальным воплощением дискредитирует их" [5]. Например, провозгласив принцип уважения и охраны прав, свобод и законных интересов осужденных в УИК РФ (ст.10), из-за недостаточности финансирования уголовно-исполнительной системы (УИС) государство не может обеспечить им надлежащие материально-бытовые условия содержания, провозгласив принцип гуманизма и принцип дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний (ст.8), одним из воплощений которых является перевод осужденных в колонии-поселения, государство не может из-за невыплаты заработной платы прокормить осужденных в этих колониях-поселениях и т.д. В настоящее время УИС, существуя в труднейших экономических условиях, не может обеспечить осужденных работой, вынуждена закрывать в колониях школы и ПУ, кое-как обеспечивать содержание осужденных.
На стратегию, формы и методы уголовно-исполнительной политики оказывает влияние комплекс социальных факторов, к числу которых следует отнести: социально-политическое состояние и структуру общества, господствующие в нем нравственные ценности и правовые представления, здоровье людей, их материальное благополучие, работу системы социальных служб, обеспечение людей пенсиями, пособиями и иными гарантиями социальной защиты, создание условий для деятельности общественных формирований, состояние и динамику правонарушений в стране, меры по их предупреждению, профилактику пьянства, взяточничества, бюрократизма и др.
Влияние социальных факторов на людей происходит как непосредственно, так и через проведение в жизнь социальной политики. Мы уже говорили о взаимовлиянии целей социальной, уголовной и уголовно-исполнительной политики. То же самое происходит и с их содержанием. Благополучная социальная политика создает благоприятные условия для реализации уголовной и уголовно-исполнительной политики и наоборот. Например, приостановление развития форм участия общественности в делах государства привело к утрате контроля общественных формирований над процессом исполнения наказаний (особенно лишения свободы) и исправления осужденных. Из-за нерешенности вопросов трудовой занятости населения, предоставления людям жилья возникают проблемы трудового и бытового устройства освобожденных от отбывания наказания. Неблагополучное состояние системы здравоохранения, установление высоких цен на лекарства и отсутствие у людей денег на их покупку привело к кризису здравоохранения в местах лишения свободы, резкому повышению уровня заболеваемости осужденных туберкулезом и другими заразными заболеваниями. Легализация в обществе "воров в законе" привела к развитию в исправительных учреждениях "воровских традиций".
Можно назвать еще массу социальных явлений, так или иначе отражающихся на состоянии деятельности УИС России, однако основное, что мы должны вынести из этого – это то, что состояние общества непосредственно влияет на систему исполнения наказания. Не зря же говорят, что по пенитенциарной системе можно судить о состоянии, здоровье общества.
На формирование политики влияют не только социально-экономические факторы, но и люди и их организации. В связи с этим важно знать, кто же принимает участие в выработке политической линии в обществе, в том числе и в области исполнения наказаний?
Как известно, для демократического общества характерен институциональный и политический плюрализм. Ст. 13 Конституции РФ признает политическое и идеологическое многообразие и многопартийность. Поэтому в выработке политической линии могут принимать участие партии, другие общественные формирования, а также различные социальные образования и каждый гражданин, такие как Общественный центр содействия реформе системы уголовного правосудия в России (правозащитная организация в области пенитенциарных проблем), Московская, Хельсинкская группа и др. Они могут влиять на законодателя, Правительство и ведомственные инстанции в принятии ими соответствующих норм права, затрагивающих права, свободы и законные интересы осужденных. Они могут формировать взгляды и мнения политиков, ученых и практиков, непосредственно занимающихся вопросами исполнения наказаний.
Однако официально уголовно-исполнительная политика создается посредством скорректированной, так сказать, усредненной линии партий и других социальных и общественных формирований через их участие в деятельности Федерального собрания РФ. Последнее, принимая уголовно-исполнительное законодательство, другие законы, регулирующие вопросы исполнения наказаний, акты амнистии, а также, рассматривая вопросы по борьбе с преступностью, самым непосредственным образом формирует уголовно-исполнительную политику.
Определенное влияние на уголовно-исполнительную политику оказывает международная пенитенциарная политика, формируемая Генеральной Ассамблеей ООН и ее органами. Эта политика находит закрепление в международных правовых актах, которые нашли отражение в уголовно-исполнительном законодательстве (ст.3 УИК РФ). Причем УИК РФ максимально учел не только нормы международного права, но и рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными. К тому же в связи с подписанием Советским Союзом в 1989 году Венских соглашений, Россия, как правопреемница СССР, имеет обязательства привести свое законодательство в соответствие с международными соглашениями о защите прав человека, в том числе и в сфере исполнения наказаний.
Основное влияние на развитие уголовно-исполнительной политики оказывает Президент РФ, так как согласно ч.3 ст.80 Конституции России он определяет основные направления внутренней политики государства, частью которой является уголовно-исполнительная политика. Так, например, Указом Президента РФ утверждена Концепция развития уголовно-исполнительной системы Минюста РФ (на период до 2005 г.). В ней намечены основные направления реформирования УИС на эти годы: реорганизация системы учреждений, исполняющих наказания; меры по социально-правовой защите осужденных; совершенствование порядка отбывания наказания (режима) и деятельности подразделений охраны, конвоирования, розыска и служб безопасности; обеспечение законности, правопорядка и борьбы с преступностью в исправительных учреждениях; повышение эффективности воспитательной работы с осужденными, привлечение их в труду; дальнейшая гуманизация исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних осужденных.
Следует согласиться с профессором И.В. Шмаровым, относящим к числу факторов, влияющих на формирование уголовно-исполнительной политики, достижения соответствующих наук, которые разрабатывают проблемы исполнения наказаний, исправления осужденных, предупреждения среди них преступлений (криминология, уголовное право, уголовно-исполнительное право, исправительная психология и педагогика и др.)[6]. В частности, прежде чем тот или иной закон попадет к законодателю, он тщательно отрабатывается целыми научными коллективами и проходит не одну научную экспертизу. Данную процедуру подготовки проходил и УИК РФ. Ученые участвуют и на стадиях принятия и изменения законов.
В определенной мере в выработке политики в области исполнения наказаний участвует Правительство РФ, хотя оно и осуществляет исполнительную власть в государстве. Согласно п. "с" ст.114 Конституции РФ правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Так, например, Правительство утвердило Федеральную целевую программу содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы, в которой на длительную перспективу определены основные мероприятия по привлечению осужденных к труду, развитию производства в исправительных учреждениях, а также материальное и финансовое обеспечение Программы и контроль за ее исполнением.
В настоящее время органами федеральной власти осуществляются меры по реформированию УИС в соответствии с Концепцией развития УИС Минюста России (на период до 2005 г.)), в числе которых такие, как – создание в каждом регионе системы учреждений, обеспечивающих исполнение наказания в виде лишения свободы в отношении основной части осужденных по месту жительства или совершения преступления; преобразование предприятий УИС в государственные унитарные и федеральные казенные предприятия; дополнение и взаимоувязывание УИС с системой реабилитации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы; увеличение норм жилой площади осужденным, обеспечение их размещения в помещениях комнатного типа и т.д.
Итак, уголовно-исполнительная политика – это политика высших органов государственной власти, определяющая основные положения уголовно-исполнительного права, задачи, содержание и формы деятельности учреждений и органов в области исполнения уголовных наказаний, направленная на оптимизацию процесса исправления осужденных и предупреждения среди них преступлений.
В заключение вопроса еще раз подчеркнем, что уголовно-исполнительная политика формирует основные идеи, положения и содержание уголовно-исполнительного права, а также определяет основные направления деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Однако реально и обратное воздействие на политику права, особенно в условиях становления в нашей стране правового государства. Стабильно функционирующее право, отражающее в своих нормах передовые пенитенциарные идеи, способно стабилизировать политику, придавать ей управляющий характер. И напротив, нормы права, не отвечающие современным тенденциям или неэффективно работающие, могут серьезно повлиять на изменение уголовно-исполнительной политики.
Уголовно-исполнительное право имеет собственное содержание, обладающее определенным постоянством, стабильностью, в нем фиксируются специфические понятия и категории. Оно имеет свои сущность и понятие, которые мы должны рассмотреть в следующем вопросе.