Тақырып 3. Мемлекеттік қаржылық бақылауды ұйымдастырудың халықаралық тәжірибесі

Сабақтың мақсаты:Шетелдердегі қаржылық бақылауды ұйымдастырудың модельдерін оқып үйрену, қаржылық бақылаудың басқарушы қағидалары туралы Лимдік декларацияның мәні мен маңызын айқындау.

Дәріс сұрақтары:

1. Шетелдердегі қаржылық бақылауды ұйымдастырудың модельдері

2. Қаржылық бақылаудың басқарушы қағидалары туралы Лимдік декларация

1. Дамыған нарықтық экономикасы бар елдерде қаржылық бақылау мемлекеттік бақылау ретінде де және тәуелсіз бақылау – аудит ретінде де бір уақытта дамыды.

Мемлекеттік деңгейде қаржылық бақылау оның әр түрлі көріну нысанында еуропалық елдердің көбісінде бірнеше жүздеген жылдар бойы қызмет етуде. Еуропалық елдердің көбісінде қаржылық бақылауды ұйымдастыру айтарлықтай ұқсас болған. Тәжірибеде мелекеттік бақылау орталықтандырылған түрде жүзеге асырылды және жергілікті бақылау органдары болмады. Осылайша, Ұлыбританияда ревизияны жүргізу бас бақылаушы аудиторға, ал Франция, Италия, Бельгия және басқа елдерде есеп палатасына жүктелген. Мемлекеттік бақылау органдарына жүктелген негізгі міндет мемлекеттік табысты жинау және мемлкеттік қазынадан алынған қаражаттарды мақсатты пайдалану бойынша орындаушылар мен реттеушілер әрекеттеріне ревизия жүргізу болып табылды. Қаржылық жыл аяқталғаннан кейін жүргізілетін бақылаудың кезекті нысаны кең тарады. Алайда, Италия және Бельгия сияқты елдерде алдағы кезеңдегі мемлекеттік шығындарды тексеру үшін алдын ала бақылауда қолданылған.

Қазіргі уақытта дамыған елдерде мемлекеттік аудиттің үш моделі көп танымал:наполеондық, вестминстерлік модельдер және коллегиялдық жүйе.

Наполеондық модель- бұл атқарушы билік заңдар мен ережелерге шығарған үкімдерін анықтаушы жүйе. Бұл модельде лауазымды тұлғалар соттар секілді еркіндікке ие болады (Франция есеп соты,Швецияның федералдық қаржылық бақылауы, ФРГ-ның федералдық есеп палатасы, Австрия, Италия, Испанияның есеп палатасы)

Вестминстерлік модель- бас аудитор өзіне қызмет ететін тәжірибелі аудиторлар штатын қолдана отырып Парламентте есеп беруге құқығы бар (АҚШ және Канададағы бас аудитор қызметі,Ұлыбританияның бақылаушы және бас аудиторға негізделген Ұлттық аудиторлық басқармасы.)

Мемлекеттік қаржылық бақылауды ұйымдастыру әр түрлі саяси оқиғаларға байланысты өзгеріске ұшырап отырды. Дегенмен, барлық елдерде жүргізілген экономикалық реформалар мемлекеттік қаржылық бақылаудың уәкілеттіліктерін ары қарай кеңейтуді қарастырды. Жекелей алғанда, мемлекеттік кірістер мен шығыстарды басқаратын мекемелерге мемлекеттік қаржылық бақылау тарапынан міндетті ревизия жүргізіліп отырды. Қазіргі уақытта Еуропа мен Американың экономикасы дамыған елдерінде мемлекеттік қаржылық бақылау дамып келеді, оның ішінде бюджеттік, салықтық, кедендік бақылаулар. Мемлекеттік қаржылық бақылауды парламеттік комиссия жүргізу тиіс бола тұра, әдетте олар тікелей бақылау жүргізуді арнайы бақылау ұйымдарына тапсырады. Әр елде олар әр түрлі аталады. Мысалға есеп палатасы, есеп комитеті, ұлттық аудит офисі, аудиторлық сот және т.б. Жоғарыда аталған бақылау органдары өздерінің мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдарға жүргізген бақылаулары туралы әрдайым есеп беріп отырады.Бұл елдердің көбісінің заңнамасында қызметі мемлекеттік қазынаға қаржының түсуін қадағалаумен анықталатын, мемлекеттік билік органдары және басқармаларға бақылаудың негізгі қызметі тапсырылған.Одан басқа осы органдардың мемлекеттік биліктің түрлі саласында тәуелсіз қызмет етуі жайлы арнайы келісімге келеді.Бұның арқасында олар қауымның қаржылық бақылауға деген қажеттілігін көрсетеді.

Коллегиялдық жүйе-Вестминстерлік модельге ұқсас(Корея аудит және инспекция палатасы,Жапонияның мемлекеттік ревизиялық кеңесі, Польша Республикасының жоғарғы бақылау палатасы, Ресей және Болгарияның есеп палатасы).Бұл жерде коллегиялдық негізде жұмыс істейтін органдар басқарушысы бар кішігірім комитет есебінде көрсетілген.Вестминстерлік модельдегі секілді бас аудитор басқарушы болып табылады.

Еуропалық Одақ елдеріндегі мемлекеттік қаржылық бақылаудың төрт түрін атап өтуге болады: құқықтық қызметі бар сот, құқықтық қызметі жоқ коллегиялдық құрылым, тәуелсіз аудит офисі, үкіметтегі аудит офисі.

Құқықтық қызметі бар соттар Бельгия, Франция, Португалия, Испания, Италия, Греция, Люксембург сияқты елдерде қолданылады. Греция мен Португалияда бұл органдар сот жүйесінің құрамына кіреді, және осы елдердің конституциясына сәйкес басқа соттармен қатар қызмет атқарады.

“Үкімет құрылымындағы бас аудитормен басқарылатын аудит офисі” моделі Швеция мен Финляндияда қолданылады. Екі елде де мемлекеттік қаржылық бақылауды жүргізетін тең құқылы орган атқарады: үкіметтегі және парламеттегі.

Еуропа Одағындағының мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесіндегі Австрияда ойлап табылған модельді ерекше айтып өткен жөн. Бұл елде жоғарғы мемлекеттік қаржылық бақылаудың қызметін президентпен басқарылатын есеп палатасы атқарады.

Мемлекеттік қаржылық бақылаудың жоғарғы органдары заң шығарушы биліктен алынған қызметті атқарады. Бірақ көп елдердің олардың заң шығарушы билік саласынан тәуелсіз қызметі жайлы келісімдерге келеді.Бұл қоғамның ешкімнің тарапынан қысымға ұшырамайтын қаржылық бақылауға тәуелділігін көрсетеді.

Қаржылық бақылаудың жоғарғы органдарының және олардың ревизорлық қызметкерлерінің тәуелсіздіктеріне кепілдік берілуі керек. Лимдік Декларацияға сәйкес қаржылық бақылаудың жоғарғы органдарына, жоғарғы органның шешімін қабылдайтын және оларға жауап беретін, және жоғарғы қаржылық бақылау органы бола алатын тұлғалар жатады.Бұл құқықтарға уәкіл алқа құрамындағылар, немесе демократиялық ұйымдастырылған жоғарғы қаржылық бақылаудың жетекшісі ие бола алады.

Тәуелсіздік мемлекеттік бақылаудың жоғарғы органдары қызметінің негізгі принципі, және барлық индустриалды дамыған елдердегі органдардың қызметінің нәтижелілігі болып табылады.

Одан басқа, Еуропалық Одақтың көптеген елдерінде жоғарғы мемлекеттік басқару органдары қоғамдық бухгалтерлер мен аудиторларды тарта отырып, өзге қаржы органдары мен тәуелсіз аудитті, сонымен қатар, қоғамдық органдар мен жергілікті әкімшілік агенттіктерді бақылауға құқығы бар. Мұндай тексерістерді жүргізгеннен кейін олардың одан ары қызметін жүргізуі нақтыланады.

ИНТОСАИ аясында Еуропалық Одақтың жоғары мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының басшылары Мадридтегі кездесуде мемлекеттік сектор аудитінің стандарттары бойынша Арнайы жұмыс тобын құрды. Бұл топ жұмысының жетекшілігі аудиторлардың Еуропалық сотқа беріліп отыр. Арнайы топты құрудың негізгі мақсаты жоғарғы қаржылық бақылау органдары өткізетін тексерістердің барлық үдерісін қамтитын стандарттарды жасау болып табылады. Арнайы жұмыс тобы аудит әдіснамасының маңызды сұрақтарына арналған он бес «еуропалық жетекші қағидалардан» тұратын жиынтық жасады. «Еуропалық жетекші қағидалар» әдіснамасына сәйкес тексерісті жоспарлау, ішкі бақылау жүйесін бағалау, аудиторлық дәлелдерді жинау, аналитикалық үрдістер өткізу, өзге аудиторлар мен эксперттердің жұмысын пайдалану, жүргізілген тексеріс туралы есеп дайындау және т.б. қарастырылады.

Халықаралық тәжірибе бақылау шараларынан басқа, шығарылған шешімдер тексеру қорытындысы бойынша қалай атқарылғанын қарап отыратын белгілі бір үрдістер қажет екенін көрсетіп отыр.

Аталған халықаралық ұйымдармен қатар, Халықаралық бухгалтерлер федерациясы (ХБФ) да сәтті қызмет етіп келеді. Ол мемлекеттік мекемелер мен коммерциялық кәсіпорындарға қатысты қолданылатын халықаралық аудиттің кейбір стандарттарын жариялады. ХБФ мақсаты мемлекеттік секторды аудиттеу мен қаржылық талдауды жүргізу стандарттарын бейімдеу болып табылатын мемлекеттік сектор Комитетін қалыптастырды.

2. Қаржылық бақылаудың басқарушы қағидалары туралы декларация Жоғарғы бақылау органдарының халықаралық ұйымының (ЖБОХҰ) ІХ Конгрессінде қабылданды. Конгресс 1997 жылы Перу республикасындағы Лим қаласында өтті, сондықтан бұл құжатты Лимдік декларация деп атайды. Мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының жұмысы үшін декларация методологиялық жағынан аса маңызды. Декларацияға сәйкес, бақылауды ұйымдастыру қоғамдық қаржы құралдарының басқарудағы міндетті элемент болып табылады, себебі бұндай басқару қоғам алдындағы жауапкершілік болып табылады. Бақылау – өз алдында мақсат емес, ол қадағалау жүйесінің қабылданған стандарттардан және қағидалардан ауытқуын алдын-ала болжауды мақсат ететін бір бөлігі.

Декларация бақылаудың екі түрін ажыратады – алдын-ала бақылау және факт бойынша бақылау.

Жоғарғы бақылау органының негізгі мәселесі заңнаманың орындалуын тексеру, қаржылық құралдардың дұрыс бөлінуін қадағалау және бухгалтерлік есепті жүргізу. Осы бақылау түріне қосымша тағы бір бақылау түрі бар, ол мемлекеттік қаражаттың эффективті және экономды жайғастырылуын қадағалау болып табылады. Бұндай бақылау түрі тек қана басқарудың арнайы аспектілерін ғана қарастырмай, сонымен қоса бүкіл басқару қызметін, соның ішінде ұйымдастыру және әкімшілік жүйелерді қамтиды.

Жоғарғы бақылау органының мақсаттары – ақшалай және материалдық құралдарды басқарудың заңдылығы, дұрыстығы, эффективтілігі және экономикалық тұрғыдан пайдалылығы бірдей маңызды болып табылады. Жоғарғы бақылау органының қызметі осы аталғандардың қайсысының маңыздылығы артып тұрғанын қадағалау болып табылады.

Жоғарғы бақылау органдарының тәуелсіздігі мәселесі Декларациядағы аса маңызды орын алады. Декларацияға сәйкес, жоғарғы бақылау органдары олардың алдына қойған мәселелерді шешуде тексеріліп жатқан ұйымдардан және сыртқы қысымнан тәуелсіз болса ғана объективтілік пен эффективтілік танытады.

Алайда мемлекеттік орган болып табылатындықтан жоғарғы бақылау органы толықтай тәуелсіз болуы мүмкін емес. Бірақ оның алдына қойған мақсаттарға жету үшін орган функционалды және ұйымдасу сұрақтарында толығымен тәуелсіздікке ие болуы тиіс. Жоғарғы бақылау органы болып табылатын мекеме және оның қажет деңгейдегі тәуелсіздігі конституцияда орын алуы тиіс, ал одан әрі қарастырылуы үшін арнайы заңдар болуы тиіс.Жоғырғы бақылау органының тәуелсіздігі конституциямен кепілденген мүшелерінің тәуелсіздігімен тікелей байланысты.Жоғарғы бақылау органына берілген жұмысын орындау үшін қаржылық құралдармен толығымен қамтамасыз етілуі тиіс. Қажет болатын қаражат мөлшерін ұлттық бюджет бойынша шешім қабылдайтын мемлекеттік органнан талап етуге құқылы болуы тиіс. Жоғарғы бақылау органы бюджеттегі арнайы орны берілген қаражат көлемін өз қызметі шегінде қолдануға құқылы.

Бақылаудың басқарушы қағидалары туралы Лимдік Декларациясына сәйкес мемлекеттің жоғарғы бақылау органдары оларға жүктелген міндеттерді тексеріп жатқан ұйымдар мен мекемелерге тәуелсіз болған жағдайда және басқа да саяси қысым көрсетілмеген жағдайда ғана тиянақты орындауы мүмкін. Бақылау органдарының басқарушылары парламентпен тағайындалады және олардың тағайындалу мерзімі бойынша парламенттердің өздерінен әлдеқайда ұзақ уақытқа тағайындалады(АҚШ-та-15 жыл, Канадада-10жыл, ГФР, Австрия мен Венгрияда- 12 жыл) және тек қана парламенттің шешімімен орнынан босатылады.

Қаржылық бақылаудың жоғары органдары мүшелерінің және олардың ревизорлық персоналының тәуелсіздігі де кепілдендірілуі тиіс. Лима Декларациясының 6-бабының 1 абзацына сәйкес қаржылық бақылаудың жоғары органдарының мүшесі болып жоғары органның шешімдерін қабылдайтын және оларға жауапты, сонымен қатар қаржылық бақылаудың жоғары органдарының өкілі болу құқығына ие тұлғалар саналады. Бұл құқыққа уәкілетті коллегияның мүшелері немесе демократиялық ұйымдастырылған қаржылық бақылаудың жоғары органының жетекшісі ие бола алады. «Мемлекеттің барлық қызметі бақыланады» (Лима Декларациясының 18-бабы) деген секілді құрылымдар, қаржылық бақылаудың жоғары органдарының уәкілеттіктерін кеңейтуге негіз бола алғанымен, мұнда кездеспейді.

Бюджет шоттарын, бюджеттің орындалуын тексеру Қытай, Германия, Франция, Оңтүстік Корея, Малайзия, Чехия Республикасы, Таиланд, Вьетнам елдерінің заңдарында қаржылық бақылаудың жоғары органдарының міндеті ретінде қарастырылады. Алайда, мемлекеттік бюджетті тексеру уәкілеттіліктері және сонымен бірге маңызды қаржылық салдарға ие іс-шаралар мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының бақылау уәкілеттіліктерінің саласына барлық уақытта кіре бермейді. Мұндай «бақылаудан қашу», мемлекет мемлекеттік бюджеттен мемлекеттік тапсырмаларды бере отырып олардың орындалуына жауапкершілікті өзінің субъектілеріне тапсырғандықтан және бюджетте ашық көрсетілмейтін оларға құқықтар мен құралдар бергендіктен орынды болып табылады. Қаржылық бақылаудың жоғары органдары туралы кейбір заңдар, мысалы Қытайда, мұндай «бақылаудан қашудың» алдын алатын нақты алғышарттарды қарастырады.

Заң шығарушылар ешқашан және еш жерде жеткілікті деңгейде қаржылық бақылаудың жоғары органдарының білімі мен тәжірибесіне сүйену мүмкіндігін пайдаланбайтынын, ешқашан және еш жерде олар бюджет және қаржылық бақылау органдарының қызметін қатаң реттеуге ұмтыла бермейтінін айта кеткен жөн.

Қолданылған әдебитеттер:

1. Абленов Д.О. Қаржылық бақылау және басқарушылық аудит: теориясы, әдіснамасы, тәжірибесі: оқу құралы/ Д.О. Абленов. –Алматы: Экономика, 2007.

2.Зейнельгабдин А.Б.Финансовая система Казахстана: становление и развитие. Монография- Астана: Изд.КазУЭФиМТ, 2008

3.Оксикбаев О.Н. Независимый финансовый контроль в Казахстане: становление, институциональное укрепление и перспективы развития. Астана, 2006

4. Бейсенова Л.З. Основы финансового контроля. Учебное пособие для студентов и магистрантов – Астана «Центр Элит»,2010