Выравнивание уровней экономического и социального развития регионов

Выравнивание уровней экономического и социального развития регионов. В обеспечении эффективного развития экономики в условиях развития рыночных отношений велико значение выравнивания уровней социально-экономического развития всех регионов страны. При вступлении в рынок отдельные территории России, республики, автономные округа, регионы находятся на разных уровнях экономического развития.

Выравнивание уровней социально-экономического развития регионов является важнейшей закономерностью размещения производства, важным фактором ускорения темпов развития не только наиболее отсталых территорий, но и страны в целом.

В настоящее время при общем падении уровня жизни по территории страны выделяются регионы, которым в первую очередь должно быть уделено внимание правительства России. В этих отсталых регионах могут возникнуть и очаги напряженности, способные дестабилизировать ситуацию во всей России.

Поэтому необходимы выделение дополнительных средств из бюджета страны для выравнивания уровней социально-экономического развития этих регионов, составление целевых программ их развития.

В зоне традиционного расселения малочисленных народов Севера, как известно, расположены уникальные минерально-сырьевые, топливно-энергетические и биологические ресурсы, интенсивное промышленное освоение которых без соблюдения социальных и экологических требований и условиях легко ранимой северной природы нанесло невосполнимый ущерб экономике и самобытной культуре этих народов. Была подорвана экономическая основа их развития - традиционные отрасли хозяйства - оленеводство, охота, рыбный промысел, т. е. ухудшалась среда их обитания. Возникла угроза исчезновения не только традиционных занятий, обычаев, культуры, но и самих малочисленных народов Севера. Решение проблем народов Севера возможно на основе проведения специальной государственной политики, главной целью которой является выравнивание уровней, преодоление социально-экономического и культурного отставания, достижение качественного улучшения условий их жизнедеятельности.

В период перехода к рыночной экономике необходимым условием возрождения малочисленных народов Севера являются усиление государственной протекционистской политики, установление льгот и гарантий в соответствии с законами России.

Объективные закономерности размещения производительных сил, являясь отражением законов развития рыночной экономики, действуют не изолировано друг от друга, все они взаимообусловлены.

Наряду с закономерностями размещения производительных сил большое значение имеют и принципы размещения - конкретные проявления пространственного распределения производства в определенный период экономического развития страны. Принципы можно рассматривать как методы хозяйствования.

Регулирование регионального развития страны является одной из важнейших функций современного государства. Путем осуществления целенаправленной и последовательной региональной политики государство стремиться повысить уровень социально-экономического развития территории, сгладить дифференциацию регионов по основным социально-экономическим показателям, обеспечить хороший инвестиционный климат в регионе и т.д.

Исследователи А.И. Жуковский, С.В. Васильев под целевой комплексной программой понимают увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-технических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение важной народнохозяйственной проблемы наиболее эффективными способами и в установленные сроки [6].

Целевые программы являются ключевым средством реализации государственной политики, воздействия на производственные, экономические и социальные процессы в пределах полномочий органов власти федерального, регионального и местного уровней. Целевые программы являются средством управления и регулирования стратегиями социального, научно-технического и экономического развития, способом аккумулирования ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.

Целевые программы как видно из рисунка 1 по направленности и источнику финансирования делятся на федеральные, региональные и муниципальные

Региональные целевые программы – это комплекс мероприятий и проектов, направленных на достижение целей и конкретных задач экономического, социального или экологического характера, требующих согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов и финансируемых полностью или частично из областного бюджета [9, с. 12].

Разработка региональных программ — это целенаправленный и последовательный процесс аккумулирования всех возможностей регионов на различных уровнях.

Региональные программы обладают строгой целевой направленностью и по сравнению с федеральными государственными программами относительно небольшими объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью, адресностью, ограничением временных интервалов и связываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой страны.

Базовыми методологическими принципами разработки и реализации региональных программ в современных условиях являются [4, с. 79]:

· комплексность и синхронность целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;

· целевая направленность и системность мероприятий программы;

· вариантная разработка мероприятий программы с учетом неопределенности (альтернативности) условий ее реализации;

· ресурсная обеспеченность программы;

· адресность заданий программы (исполнители, сроки, контрольные показатели и т.п.);

· обеспечение управляемости программы (создание необходимых правовых, организационных, финансовых механизмов).

Классификация региональных программ

Исследователи А.И. Жуковский, С.В. Васильев, Д.С. Штрейс классифицируют региональные целевые программы по таким признакам как уровень значимости или государственный статус, территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, отраслевая локализация, характер возникновения проблемы, срок реализации программ и т. д.

По государственному статусу программы подразделяются на федеральные региональные программы, реализуемые средствами только Российской Федерации (ФЦП) и собственно региональные, которые утверждаются региональными органами власти.

Программы по характеру подразделяются на сводные, социально-экономические, научно-технические, инновационные, экологические, территориальные, внешнеэкономические, оборонные.

По срокам действия различают программы краткосрочные (продолжительность до 2 лет); среднесрочные (от 3 до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет).

Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например: конкретная региональная программа может быть по территориальной принадлежности – областной; по функциональной ориентации – экологической; по масштабности проблемы – узкоспециализированной; по продолжительности – среднесрочной и т. д.

Таким образом, основной целью региональной программы является эффективное использование и развитие в рыночных условиях природного, производственного, трудового и интеллектуального потенциала региона, преимуществ его участия в национальном и международном разделении труда и повышение на этой основе уровня жизни населения региона.

Бюджетный федерализм и территориальная справедливость. Под бюджетным федерализмом (БФ) следует понимать систему взаимоотно­шений между бюджетами различных уровней в фе­деративном государстве. Такая система является одним из основных элементов государственного устройства любой страны, в частности РФ. Связан­ный с распределением финансовых ресурсов, БФ играет важную роль в решении проблемы социаль­ного неравенства и обеспечения оптимального со­отношения экономической эффективности и тер­риториальной справедливости. Преодоление возни­кающих при этом противоречий и обеспечение прав каждой личности и людских коллективов на получение определенного объема социальных услуг и является целью бюджетного федерализма.

Нынешняя бюджетная система РФ является прямой преемницей прежней союзной. Она пред­полагает долевое участие разных уровней власти в главных налоговых источниках (личном подоход­ном налоге, налоге на прибыль предприятий и НДС, заменившем налог с оборота) и субсидирова­ние нижестоящих бюджетов в целях финансирова­ния дефицита. Главный вопрос, постоянно присут­ствующий при финансовых баталиях разных уров­ней власти, - в каких пропорциях надо делить нало­говые поступления, чтобы избежать при этом произ­вола и территориальной несправедливости? Отсут­ствие устоявшейся, законодательной системы деления «бюджетного пирога» под­тверждается фактом ежегодного утверждения таких пропорций. Как и раньше, они определяются не долгосрочной стратегией, а текущей хозяйственной и политической конъюнктурой, балансом сил меж­ду различными уровнями властных структур.

Многим зарубежным экспертам часто не по­нять, почему распределение бюджетных средств в РФ осуществляется не по четким, законодательно зафиксированным правилам, а преимущественно на основе двухсторонних договоренностей Минфина с регионами и даже отдельными территориями и мо­жет ежеквартально корректироваться? В этой связи высказывается мнение, что, несмотря на демонтаж старой командно-административной системы управ­ления экономикой, в бюджетно-налоговой сфере явственно просматривается стремление Центра дер­жать регионы «на коротком поводке», в постоян­ной зависимости от вышестоящих бюджетов, со­хранить за собой командные рычаги.

Соблюдение принципа территориальной спра­ведливости во многом зависит от выбора типа (мо­дели) бюджетного федерализма. Наибольшее рас­пространение в мире получили два типа БФ - кон­курентный и кооперативный (Н. Бородулина, 1997). Первый из них встречается реже (в некоторых стра­нах с развитой рыночной экономикой) и отличается высокой степенью децентрализации управления, фи­нансовой независимости региональных властей и ослабленностью главной движущей силы регио­нальной политики - государственного сектора. Яс­но, что конкурентная модель БФ более перспектив­на в небольших по территории государствах, где, как правило, отсутствуют необжитые пространства и большие диспропорции в уровне развития регионов. Считается, что достоинства данной модели состоят в относительной независимости регионов от центра и минимизации перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе.

Кооперативный тип БФ более распространен в мире и характеризуется более или менее ярко выраженным участием центрального правительства в политике выравнивания межрегиональных дис­пропорций, ответственностью центра за поступле­ние в регион государственных финансов и вообще тесным сотрудничеством центральных и местных государственных структур. Некоторые недостатки данной модели БФ (рутинность процесса перерас­пределения, зависимость местных администраций от центра и др.) с лихвой компенсируется такими ее преимуществами, как экономичность централи­зованного сбора налогов, хорошие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и т. п.

В мире не существует идеальной модели бюджетного федерализма: эффективность каждой из них зависит от мпожсс ва объективных и су­бъективных факторов, определяющих специфику страны. Но для России, по мнению многих специа­листов, необходимо ориентироваться все-таки на кооперативную модель БФ, учитывая трудное пере­ходное время, обширность территории, полиэтни­ческий состав населения и т. д. Такой выбор есте­ственным образом вытекает из исторического опы­та страны, где принцип коллективизма был возве­ден в ранг государственной политики.

Может быть поэтому попытки реформировать бюджетные отношения, предпринятые в связи с за­коном «Об основах налоговой системы в РФ», по­ка не принесли успеха. В упомянутом законе в ча­стности предусматривался переход от долевого уча­стия в налоговых поступлениях к распределению налоговых источников между бюджетами разных уровней власти.^[1] Однако реализация на практике подобного «новшества» была чревата еще большим обострением дисбалансов и межрегиональных про­тиворечий. Было принято решение в этой части за­кон не вводить в действие, хотя это и не предотвра­тило усиление межбюджетных коллизий и «бунта» регионов и территорий.

Одним из основополагающих принципов БФ является территориальная справедливость, пред­полагающая некое равенство не только отдельных индивидуумов в распределении ограниченного ре­сурса (социальная справедливость), но и целых регионов. Иначе говоря, посредством специальных законов и стандартов социальная справедливость должна быть гарантирована не только москвичу или петербуржцу, но и жителю Чукотки, алтайско­му крестьянину, шахтеру Воркуты.