Некоторые особенности современной административной системы управления
От власти зависит многое. По её воле тысячи людей творят и добро, и зло. Строят и разрушают города, возводят сады и губят урожаи. Именно ею в значительной степени определяется жизнь и благосостояние людей, здоровье и нравственность детей, целомудренность женщин и благоденствие стариков. И горе той стране, к власти в которой приходят люди корыстные и безнравственные, недалёкие и малокомпетентные. Которые во власти ищут лишь инструмент для удовлетворения собственных амбиций и личного благополучия, а не поле деятельности и общественного служения.
Подобно заразной болезни, вся грязь тогда опускается сверху вниз, перестраивая под себя всю структуру государства. Поднимая наверх лишь тех, кто соответствует образам таких властителей и не представляет угрозы для их преуспевания. И тогда уже не Дело и Долг управляют поведением администраторов, а полезность руководству, умение подлаживаться под него. Данное обстоятельство исказило весь облик власти, сделалось главным источником общественных неурядиц и катаклизмов. Оно уничтожает результаты труда миллионов, подавляет и настоящее, и будущее. В этой связи рассмотрим главные качества современной системы управления более подробно.
Административное управление или «… организующая деятельность государства» (К. Маркс) представляет собойсовокупность согласованных между собой структур, а также методов и средств, применяемых ими для разумного регулирования экономикой и всей жизнью общества. Оно является диалектической противоположностью рынку и служит инструментом кооперации, как противовеса конкуренции и разделению труда.
С его применением регулирование связей между хозяйственными и социальными субъектами осуществляется не с помощью стихии, противоборства случайных факторов, как у рынка, а с применением человеческого разума. Административная система обязана своим возникновением именно людям, служит проявлением человеческого начала в их хозяйственной и социальной деятельности. Она функционирует с учётом существующих экономических, политических и национальных реалий, сложившихся взглядов, условий, традиций, опыта, производственных отношений. И впитала в себя всё многообразие противоречивой человеческой натуры.
В этой связи сравним зримые качества рыночных и административных регуляторов. Если рынок лучше отображает частные цели хозяйственных субъектов, то административное управление призвано решать их совместные задачи. Если первый способствует эквивалентному обмену продуктами труда, внедряет принцип индивидуальной справедливости, защиты отдельных товаропроизводителей, то второй – коллективных интересов, содействует повышению общественной производительности. При работе рыночных регуляторов успех приносит собственная деятельность хозяйственных структур, а при использовании административных связей улучшаются результаты их совместных усилий. Если рынок способствует саморегулируемому состоянию экономики, то администрация – управляемому. Таким образом, оба регулятора являются асимметричными, а значит они диалектически равноценны, не сводятся к чему-либо общему в них и дополняют друг друга.
Административное, разумное регулирование необходимо для координации усилий многих людей, для исполнения социальных народно-хозяйственных работ, решения совместных проблем, защиты общественных интересов. Оно незаменимо при реализации любых форм кооперации, организации сотрудничества всевозможных структур. Более того, история свидетельствует, что лишь то государство, такое объединение людей побеждает, административное управление в котором более совершенно и в наибольшей мере соответствует действительности. Только административно можно управлять монополиями, деятельностью внутренних структур предприятий и объединений, организовывать их совместную работу.
Неоспоримым достоинством административного управления является его малая инерционность, в результате которой оно становится более действенным в неустойчивых, экстремальных ситуациях (войны, эпидемии, кризисы). Имеется целый комплекс проблем, разрешить которые невозможно без административного вмешательства. Так, без них нельзя удовлетворять общественные потребности, осуществлять перспективное планирование и управление. Любые весомые успехи невозможны без концентрации общественных ресурсов для их исполнения, а рынок к этому не приспособлен в принципе. И это относится не только к безопасности, к сооружению защитных сооружений и систем мелиорации, строительству дорог и средств коммуникаций, но и других технических, культурных и научных достижений.
Только с помощью администрации могут ставиться преграды для нездорового развития экономики, к которому нередко тяготеет чисто рыночное регулирование. Так, без государственного вмешательства цены товаров различных отраслей способны вырваться из-под контроля, разрушить всю систему общественного хозяйства. Более того, может развернуться настоящая война цен, в которой нет и не может быть победителей. Поэтому преграду необузданному ценовому хаосу способно создать только административное управление. Лишь административно может защищаться Природа и общество от их безудержной эксплуатации некоторыми лицами.
Административное регулирование незаменимо при решении национальных, нравственных, информационных и социальных проблем общества. Только администрация способна препятствовать распространению низменных инстинктов, аморальности и порочности, стимулировать сохранение этнокультурного и нравственного ареала проживания людей, всех народностей и возрастных групп. Она может противодействовать распространению массовых заболеваний, препятствовать осуществлению информационных и психологических фобий, разрушительных агрессий.
Функции администрирования включают в себя объединение, подчинение, прогнозирование, анализ, планирование, оперативное и перспективное управление, учёт и регулирование всех подконтрольных общественных и хозяйственных структур. «Управлять – значит предвидеть!» (Наполеон Бонапарт). И одновременно администрация призвана формировать самостоятельный социальный организм, способный к саморазвитию на основе сочетания прав и обязанностей, подчинения частных интересов общим и наоборот, внедрения принципов справедливости и солидарности в обществе. И в этом заключается двойственный характер её деятельности.
Так, с одной стороны, администрация призвана осуществлять активные функции управления, а с другой – формировать самоорганизующие начала в обществе, которые не требуют повседневного вмешательства. Как в автомобиле, который управляется водителем, но при этом его участие в работе каждого клапана и цилиндра двигателя не требуется. Однако, к сожалению, нынешняя администрация проблеме саморегуляции в обществе уделяет мало внимание, всячески препятствует становлению гражданского общества. Хотя именно оно устанавливает потенциальные возможности организации и ограничивает сферу целесообразного административного вмешательства.
Источниками административной власти служат должность и право, традиции и вера, авторитет и успех, опыт и информация. Она действует как аппарат физического и материального насилия, стимулирования и наказания, способный мобилизовать ресурсы и проводить в жизнь принимаемые решения. В ней используется принцип вертикального и горизонтального разделения и кооперации управленческого труда, формирующий иерархическую структуру, аналогичную «дереву организации» рис. 2. При таком правлении деятельность должностных лиц ограничена жёсткими рамками, производится документированное оформление команд. Это даёт возможность передавать их без искажений, осуществлять объективный анализ и контроль исполнения принятых решений. Обеспечивает преемственность власти и последовательность её поведения. И в этом заключается один из источников её силы.
Рассмотрим некоторые отрицательные особенности ныне существующего административного управления. Они определяются, прежде всего, качественным составом носителей власти, всех её персоналий. В самом деле, о том, что власть должна представляться не всем, но лишь заслуживающим её, понималось всегда. Вспомним басню Эзопа о змее, хвост которой взбунтовался против головы и потребовал, чтобы ему не тащиться постоянно сзади, но чтобы им с головой чередоваться. А когда занял место впереди, то погубил злой смертью и себя, и голову, которой пришлось, вопреки природе, следовать за глухим и слепым вожаком. Таким образом, слишком дорого обходиться обществу приход во власть случайных людей.
Однако именно в этом вопросе царит самоубийственное легкомыслие. В самом деле, современная система выдвижения лидеров как в нашем, так и в других государствах мира, не выдерживает никакой критики. В результате на верхние этажи власти зачастую проходят люди не по деловым или моральным соображениям, а с помощью денег, протекции, связей, борьбы партий, кланов или конъюнктуры. Действительная конкуренция за руководящий пост в большинстве случаев отсутствует, и этому, как правило, способствуют те, кто властью уже владеет. Неудивительно поэтому, что ситуация с хвостом змеи, которая заменила её голову, повторяется повсеместно. Непрофессионализм, неспособность предвидеть даже самые тяжкие последствия становится фатальной. Вспомним знаменитое черномырдинское: «Хотели как лучше, а получилось как всегда». И данное обстоятельство накладывает отпечаток на все результаты деятельности нынешних администраторов.
На этом фоне ещё более парадоксальным выглядит стремление каждого начальника сделаться самодержцем, ограничить инициативу и самоорганизующие начала подчинённых ему структур. В результате все ответственные решения, как правило, принимаются наверху, в то время как там способного вырабатывать их зачастую не оказывается. Тем не менее, из-за стремления удержаться у власти ни один чиновник не заинтересован в том, чтобы его подчинённый оказался умнее, грамотнее и компетентнее него самого.
И это определяет всю кадровую политику администрации, препятствует выдвижению наиболее подходящих и квалифицированных лидеров, способствует деградации руководства, приводит к вырождению управленческого корпуса. В результате при возникновении сложной ситуации большую часть управляющей элиты приходится спешно заменять теми, кто её может как-то разрешить. Так случилось с нашим генералитетом в начале Отечественной войны, в Чечне, когда прославленных командиров пришлось спешно заменять на менее известных, но умеющих воевать полководцев.
Кроме того, в процессе развития современного административного аппарата выявился ряд других характерных его качеств. В частности, стремление, подобно раковой клетке, к неограниченному росту, к многократному воспроизводству самого себя. При этом «… число государственных служащих неумолимо растёт независимо от объёма работ – и даже если таковой нет вовсе» (С.Н. Паркинсон). Причём при размножении администраторов эффективность их работы не только не увеличивается, но скорее падает. Оно сопровождается введением новых работ, которые оправдывают существование дополнительных должностей, процветанием бюрократических методов, волокиты, перестраховки.
Так, если в США начала прошлого века на одного конторского работника приходилось 40 рабочих, то уже к 1965 году остался всего один рабочий. В результате приватизации доля государственного имущества в России сократилась более чем в три раза. Однако если в СССР на каждые 100 работников приходился один государственный чиновник, то сейчас их уже 1.7 – 1.8. И одному Богу известно, чем полезным они занимаются. Если в других странах численность администрации Президента обычно не превышает несколько сот человек, то нашего обслуживает свыше 2.5 тысяч. Отсюда если столь низка производительность труда в верхних эшелонах власти, что тогда может противостоять этому в остальных структурах?!
С другой стороны, сокращение управленческого персонала ничего не даёт. Это уже было много раз и всегда заканчивалось … его ростом. Так, в 1995 году в центральном аппарате исполнительной власти России числилось 33.8 тыс. человек. После принятия решения о сокращении его на 15% осталось почему-то 40 тыс. чиновников. И это вполне закономерно, слишком вольготно чувствуют себя администраторы, чтобы их становилось меньше!
Отсюда вполне логично задать вопрос: если природа административного управления не поменяется кардинально, тогда через сколько времени чиновничий аппарат поглотит половину работающего населения? Или всё его? По подсчётам С.Н. Паркинсона, в Англии первое из указанных событий произойдёт к 2145, а второе - к 2195 году. Судя по темпам указанного роста, у нас это случится значительно раньше.
Причём описанные качества административного аппарата характерны не только для нашего государства, но и для всех других стран мира. Они присущи такому управлению изначально, генетически. Наблюдаются на всех уровнях кооперациях, во всех структурах производства и общества. Более того, негативные качества нынешней системы управления не изменились существенно с древнейших времен до наших дней: «Начальники твои – сообщники воров» (из библейской книги пророка Исайи).
Причина такого состояния администрации заключаются в том, что отрицательные обратные связи в системе административный аппарат – объект управления являются ослабленными. Администрация всем управляет, всем распоряжается, но ни за что не отвечает. Поэтому в нынешней своей форме она не может быть саморегулируемой, не в состоянии сама осуществлять физиологическую функцию очистки от прогнивших форм, принципов, персоналий. Оказалась неспособной к адаптации, к самоорганизации при любых изменениях обстановки и общества. Стремительно утрачивает свои продуктивные качества, расцвела миазмами бесконтрольности, безнаказанности, безответственности, взяточничества и коррупции.
Причём, несмотря на то, что административное управление предназначено для согласования и координации работ, в основе действующей его модели лежит подчинение низших чинов высшим, а не организация их плодотворного сотрудничества. Поэтому инструментом управления обычно служит страх, а не интересы, не заинтересованность всех в достижение общего успеха. И вполне закономерно, что в данных условиях сам успех уже отходит на задний план. С другой стороны, обязанностибез прав исполняться не могут, как нельзя предоставлять права без соответствующих им обязанностей. Тем не менее, если в нынешней административной системе права сосредоточены в высших эшелонах власти, то обязанности – в нижних. И указанное противоречие не способствует успешной работе ни одних из них, ни других.
С другой стороны, негативные качества существующей власти не проявлялись бы столь отчётливо, если бы предоставленные ей права она использовала для исполнения своих обязанностей, а не для достижения личных целей. Однако в действительности общественные интересы оказались заложниками частных. Поэтому зачастую не дело руководит поведением администраторов, а их корысть и амбиции. И этим усугубляются все генетически присущие нынешней административной системе недостатки.
В самом деле, для защиты собственного благополучия администраторы используют целый арсенал веками наработанных приёмов. К ним относятся:
· стремление всеми мыслимыми и немыслимыми путями увеличивать свои официальные доходы. В результате оклады администраторов России многократно превосходят средние заработки в стране и под всякими предлогами продолжают расти. Так, к 2002 году затраты на государственное управление и местное самоуправление в бюджете страны уже составили 35% по сравнению с 32% на правоохранительную деятельность, 20% на оборону и 10% - на всю социальную сферу. Но и это ещё не всё. Дополнительно администрация повышает своё благополучие путём всякого рода официальных и полуофициальных привилегий, премий, откатов, платных услуг и проч.
· Тем не менее, желание увеличивать свои доходы неофициальными путями не становится от этого меньшим. Оно лишь разжигает аппетит. Поэтому невиданными темпами растёт коррумпированность административного аппарата, его взяточничество, вымогательство, незаконная предпринимательская деятельность, прямое воровство общественных ценностей и проч.
· А поскольку всё это не может не отражаться на исполняемых ими функциях, увеличивается стремление администраторов обезопасить себя, уменьшить зависимость от результатов своей деятельности. Поэтому недобросовестные чиновники всячески ограничивают инициативу управляемых ими структур, не позволяют им вмешиваться в управляющий процесс. Административный ресурс всё в большей мере используют для давления на СМИ, на контролирующие и законодательные, правоохранительные органы, что способствует процветанию клановости и круговой поруки.
· Всё это привело к жесточайшей борьбе между соперничающими группировками. Причём в результате этой борьбы, как правило, побеждают не сильные, умные, грамотные или порядочные, а скорее наоборот, не обременённые ни знаниями, ни нравственностью, ни моралью. Этим администрация не только отвлекается от исполнения своих функций, но нередко всё предприятие, административный орган и даже целые страны становятся заложниками таких дрязг. Они всего лишь превращаются в поле боя, и, как во всякой войне, благополучие этого поля мало кого волнует.
В этой связи становится очевидным, что дальнейшая экстенсификация нынешнего административного аппарата в существующей его форме делает его не только гипертрофированным, но и менее эффективным. Заводит человечество в тупик, из которого оно способно будет выйти только интенсификацией управления, путём изменения производственных отношений.
И в то же время не делать этого нельзя. В конечном итоге, именно способы формирования правящего класса и принципы его взаимодействия с обществом, если они не служат примитивной цели замены персоналий, являются предметом практически всех социальных потрясений, революций и переворотов, идеологий и социально-экономических реформ.
Таким образом, ни административные, ни рыночные инструменты управления экономикой и обществом сами по себе не являются самодостаточными. Более того, в нынешней своей форме всё больше проявляются их недостатки и меньше - достоинства. Поэтому чтобы они смогли работать как следует, нужно организовать взаимодополняющую, самосогласованную их деятельность.