Программно-целевые методы в управлении развитием региона

Программно-целевой подход в системе государственного управления социально-экономическим развитием территорий имеет давнюю позитивную историю. Суть его заключается в концентрации ресурсов на ограниченном количестве базовых направлений, в соответствии с системой целей, определяемых на период действия программы на основе глубокого анализа общественных потребностей и закономерностей развития экономики и общества в целом.

В качестве успешных примеров разработки и осуществления государственных целевых программ у нас в стране в различные периоды прошлого века можно вспомнить освоение Сибири и Дальнего Востока, включая строительство Транссиба, план ГОЭЛРО, индустриализацию и строительство Урало-Кузнецкого комбината (20-30-е годы); развитие оборонной промышленности, ядерную и космическую программы (40-50-е); создание территориально-производственных комплексов (60-70-е). Относительно успешной могла бы стать программа строительства БАМа, однако и она из-за недостатка финансирования была растянута во времени и не доведена до конца по хозяйственному освоению прилегающей территории.

В 90-е годы ХХ века – период осуществления курса на тотальную приватизация и "уход государства из экономики" инвестиционные возможности государства, определяемые радикально сократившимся бюджетом и изменившимися приоритетами государственной политики, уменьшились. Инвестиционные же потребности территорий, производственного сектора и социальной сферы продолжали расти. Надежды удовлетворить их за счет частного, в том числе иностранного капитала особым успехом не увенчались.

В настоящее время основными действующими программно-целевыми инструментами осуществления государственной социально-экономической политики в стране и регионах, предусматривающей достижение целей и приоритетных направлений развития, являются федеральные целевые, ведомственные и адресная инвестиционная программы.

На протяжении последних лет активно осуществляются реформы, направленные на совершенствование федеративных отношений, повышение эффективности государственного регулирования, модернизацию программно-целевого метода управления, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, предусматривающего переход от "планирования ресурсов" к "планированию результатов".

Для большинства федеральных целевых программ установлены целевые индикаторы и показатели реализации, введена ежеквартальная отчетность перед их государственными заказчиками. Расширена сфера применения и повышено качество программно-целевых методов за счет модернизации методологии разработки и реализации программ. Оптимизирована структура программ и подпрограмм, их количество, что в итоге позволило сконцентрировать выделяемые средства на решении приоритетных задач.

В качестве приоритетных направлений инвестиционной поддержки регионального развития можно назвать развитие инфраструктуры (крупные объекты, способствующие укреплению и радикальному повышению эффективности связей конкретного региона с остальными субъектами Российской Федерации, проекты системного характера, обеспечивающие общее повышение конкурентоспособности региона или макрорегиона в целом), экологические проекты и программы, проекты, связанные с общероссийскими программами расселения и миграции; направленные на развитие высоких технологий, в том числе путем создания наукоградов и особых экономических зон, межрегиональных спортивных центров, инвестиции в крупные объекты социального характера, способные реально повлиять на снижение опасного уровня региональной дифференциации.

Государственные целевые программы разрабатываются, как правило, на 5-10 лет и конкретизируют на этот период систему целей и задач, определенных в Стратегии, направления и объемы государственных инвестиций, принципы и порядок подбора конкретных инвестиционных объектов. Отобранные в соответствии с намеченными целями и установленным порядком конкретные инвестиционные объекты, обеспечиваемые в рамках программы необходимым финансированием, а также комплекс мер нефинансового характера, осуществляемых государством для достижения поставленных целей и задач, составляют предметное содержание государственных целевых программ.

Государственные целевые программы по своим целям и задачам, источникам финансирования, механизмам управления и реализации разделяются на три естественных блока, которые, тем не менее, должны рассматриваться взаимосвязано. Верхний уровень составляют федеральные целевые программы, масштаб целей, задач и, соответственно, инвестиционных объектов которых является общегосударственным и оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации в целом. Соответствующие инвестиционные направления и предложения по конкретным объектам инициируются министерствами и федеральными агентствами, выступающими в качестве государственных заказчиков, и утверждаются Правительством Российской Федерации. Финансирование таких программ осуществляется из федерального бюджета с возможным привлечением средств региональных бюджетных и внебюджетных источников.

Федеральные целевые программы регионального развития, являются по-своему статусу частью общей системы федеральных целевых программ. Система целей и задач, конкретизируемая в них, по-своему смыслу и значению является общегосударственной, а инвестиционные объекты по масштабу, территориальной локализации и уровню непосредственного управления – преимущественно региональными или муниципальными. Формирование и общее управление этими программами осуществляется Министерством экономического развития РФ в качестве заказчика-координатора на основе инвестиционных предложений регионов и макрорегионов, согласованных с федеральными министерствами и агентствами-госзаказчиками.

Федеральные целевые программы регионального развития утверждаются Правительством Российской Федерации, при условии обязательного софинансирования в установленном объеме со стороны инициирующих регионов, что должно быть отражено в соответствующих региональных программах развития и региональных бюджетах.

Таким образом, федеральные программы регионального развития предусматривают обязательное финансирование из двух бюджетных источников и возможное привлечение внебюджетных средств.

Программы регионального развития являются важнейшими документами, определяющими государственную инвестиционную политику и в них взаимоувязываются все инвестиционные объекты, возводимые на территории региона, как в рамках федеральных целевых программ, так и предусмотренных только непосредственно региональными программами.

Система государственных целевых программ в последние годы приобретает все более четкий, законченный и сбалансированный вид, охватывающий все уровни государственного управления и конкретизирующий содержание государственной инвестиционной политики на среднесрочный прогнозный период. Это подтверждается практикой работы органов государственного управления различных субъектов Российской Федерации.

Так, анализ привлечения инвестиционных ресурсов во Владимирской области через механизм федеральных целевых программ (ФЦП) свидетельствует о том, что объем средств, направленных на их реализацию, ежегодно увеличивается. Количество выполняемых программ также растет. Если в девяностые годы прошлого века выполнялось 20 программ, то в 2003-2008 годах порядка 30-ти.

Динамика привлечения средств за последние 6 лет на реализацию ФЦП характеризуется данными, приведенными в таблице 15.

Таблица 15