Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»: общая характеристика, место в системе источников природоресурсного права и иные законы Республики Беларусь в области природопользования

Закон – основной вид актов, издаваемых высшими органами законода-тельной власти. Они занимают главенствующее положение в системе нормативных актов государства. Законы отличаются от других актов государственной власти тем, что они всегда имеют нормативный характер и обладают наибольшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам. Они могут быть отменены или изменены только органом, который их принял. Подзаконные акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Ни один акт любого органа государственного управления не может противоречить или не соответствовать закону [12, с. 33].

Наличие большого объема нормативных правовых актов эколого-правового содержания, распределяющихся по нескольким уровням, подводит мысли о необходимости единого акта, устанавливающего общие принципы и подходы в регулировании экологических и природоресурсных правоотношений. Роль такого нормативного акта, называемого иначе головным или базовым, традиционно отводится Закону «Об охране окружающей среды» [6, с. 33].

Закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивает сохранение благоприятной окружающей среды, биологическое разнообразие и рациональное использование природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле [13, с. 27].

Для этого закона характерно наличие следующих особенностей:

- Закон является комплексным нормативным актом, регулирующим природоохранительные отношения в целом без дифференциации по отдельным природным объектам. Он формулирует основные положения, которые позволяют предупредить нанесение вреда окружающей среде и обеспечить исполнение экологических требований. К ним относятся: создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, ответственность за экологические правонарушения;

- Закон является базовым нормативным актом, положения которого развиваются и конкретизуются в иных актах экологического законодательства;

- Закон устанавливает приоритет охраны жизни и здоровья человека от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Охрана окружающей природной среды не является самоцелью, основной целью является предотвращение вредного воздействия окружающей среды на организм человека. С этой точки зрения действуют основные правовые институты охраны окружающей среды. В частности, здоровье человека является основным критерием при установлении экологических нормативов;

- Закон исходит из научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества. Принцип соотношения экологических и экономических интересов общества является основополагающим в концепции устойчивого развития, сформулированной на конференциях ООН в 1972 и 1992 гг.;

- Закон закрепляет систему экономических стимулов деятельности по охране окружающей среды в сочетании с мерами административно-правового воздействия. Такое сочетание позволяет, с одной стороны, государству контролировать деятельность природопользователей, так как природные ресурсы являются достоянием все общества, с другой стороны, внедрение рыночных механизмов создает предпосылки для рационального использования природных ресурсов [26, с. 174-175].

Закон «Об охране окружающей среды» призван выполнять следующие задачи:

- определять круг общественных отношений, признаваемых обществом экологическими;

- устанавливать общие принципы экологического законодательства;

- устанавливать нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;

- устанавливать эколого-правовые институты и механизмы охраны окружающей среды;

- устанавливать требования, предъявляемые к хозяйственной деятельности с целью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- наделять граждан правами и обязанностями с целью обеспечения их экологического благополучия, в том числе правом на благоприятную окружающую среду, а также гарантиями соблюдения данных прав [4, с. 41].

Закон состоит из 17 глав, которые с точки зрения права можно рассматривать как отдельные правовые институты общей части экологического и природоресурсного права Республики Беларусь.

В гл. 1 содержатся основные понятия, используемые в этом Законе, их определения, структура, задачи, принципы, объекты, субъекты, основные направления государственной политики в области охраны окружающей среды.

В гл. 2 раскрывается компетенция государственных органов в этой области.

В гл. 3 закреплены права и обязанности граждан, общественных объединений и общественных экологов, средства обеспечения и защиты этих прав.

В гл. 4 раскрываются формы природопользования.

В гл. 5 регулируются вопросы нормирования, обеспечения единства измерений, стандартизации и сертификации в области охраны окружающей среды.

Гл. 6 посвящена определению требований в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации зданий и сооружений.

Гл. 7 определяет средства охраны озонового слоя и регулирования воздействия на климат.

В гл. 8 излагаются методы оценки воздействия на окружающую среду.

Гл. 9 и 10 устанавливают правовой режим природных комплексов и объектов, подлежащих особой или специальной охране, и экологически неблагоприятных территорий.

В гл. 11 и 12 рассматриваются вопросы организации наблюдения за состоянием окружающей среды, учета природных ресурсов и экологической информации.

В гл. 13 определяются субъекты и формы образования, просвещения, ведения научных исследований.

Гл. 14 закрепляет основные элементы экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования.

Содержание гл. 15 и 16 составляют нормы, регулирующие цели, формы, виды экологического контроля и ответственность за нарушение экологического законодательства.

Гл. 17 устанавливает общие условия международного сотрудничества Республики Беларусь с другими государствами в области экологических отношений [31, с. 36-37].

В республике действуют четыре кодекса, определяющие порядок и условия использования и охраны природных объектов: Кодекс Республики Беларусь о земле от 4 января 1999 г., Кодекс Республики Беларусь о недрах от 15 декабря 1997 г., Водный кодекс от 15 июля 1998 г., Лесной кодекс, принятый Верховным Советом БССР 21 июня 1979 г. [5, с. 33].

Лесной кодекс Республики Беларусь устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала.

Кодекс Республики Беларусь о земле регулирует земельные отношения и направления на рациональное использование и охрану земель, равноправное развитие различных форм хозяйствования на земле, сохранение и улучшение окружающей среды, защиту прав на землю субъектов земельных отношений.

Водный кодекс Республики Беларусь регулирует отношения, возникающие при владении, использовании и распоряжении водами, и направлен на создание условий для рационального использования и охраны вод, восстановления водных объектов, сохранения и улучшения водных экологических систем.

Кодекс Республики Беларусь о недрах регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим излучением, пользованием и охраной недр республики. Отношения же, связанные с использованием и охраной земель, вод, лесов, растительного и животного мира, а также атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются специальным законодательством [15, с. 40-42].

Правовой базой режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы служит Закон Республики Беларусь от 20 октября 1994 г. «Об особо охраняемых природных территориях и объектах». Использование и охрану животного мира регулирует Закон от 19 сентября 1996 г. «Об охране и использовании животного мира». Правовая охрана атмосферного воздуха осуществляется в соответствии с Законом от 15 апреля 1997 г. «Об охране атмосферного воздуха».

Источниками являются также законы: от 18 июня 1993 г. «О государственной экологической экспертизе»; от 23 декабря 1991 г. «О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)»; от 25 ноября 1993 г. «Об отходах производства и потребления»; от 5 января 1998 г. «О радиационной безопасности населения»; от 5 мая 1998 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также Уголовный кодекс, предусматривающий составы преступлений в экологической области, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, в котором имеется специальная глава, устанавливающая ответственность за административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды, памятников истории и культуры [5, с. 33-34].

3.3 Декреты и указы Президента, Постановления Правительства, нормативные акты министерств, государственных комитетов и местных органов управления как источники природоресурсного права

Законодательная инициатива предполагает право внесения законопроекта, регулирующего природоресурсные отношения, в законодательные органы в соответствии с особой обязанностью законодательного органа обсудить вопрос о включении данного законопроекта в повестку дня.

В соответствии с действующим законодательством право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек [5, с. 31].

Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент в соответствии со ст. 85 Конституции по всем вопросам своей компетенции издает указы и распоряжения, в том числе и в сфере природопользования. В случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издает декреты, имеющие силу закона [31, с. 37].

В качестве примера, когда принятый Президентом нормативный акт является источником природоресурсного права, можно указать на его Указ о создании Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь в 2003 г.

3 ноября 2005 г. Президентом был принят Указ «О совершенствовании правового регулирования отдельных отношений в экономической сфере», в соответствии с которым в сфере охраны и использования природных ресурсов Президент:

- утверждает государственные программы в области охраны и использования земель, лесов, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, недр;

- устанавливает порядок изъятия и предоставления земельных участков, отнесения земель к определенным категориям и видам, перевода их из одних категорий и видов в другие, порядок распределения лесов на группы и категории защищенности, перевода лесов из одной группы в другую;

- принимает решения об изъятии и предоставлении земельных участков, участков недр, лесного фонда, об установлении и прекращении ограничений, прав на земельные участки, ограничений на пользование недрами, о приостановлении права пользования участками лесного фонда [32, с. 37-38].

Президент в соответствии с Конституцией подписывает все законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь. Так, им подписаны Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Водный кодекс, Лесной кодекс и другие законы, касающиеся охраны и использования окружающей среды. Президент в праве вести переговоры и подписывать международные договоры, в том числе договоры и конвенции международного права, касающиеся охраны природы и ресурсопользования [31, с. 37].

В Законе от 23 июля 2008 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» сказано, что «Совет Министров Республики Беларусь на основании и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь принимает постановления и контролирует их исполнение [30].

Правительственные акты в области природоресурсного права по форме и содержанию можно классифицировать на ряд видов.

Одни их них подробно определяют правовое положение природных ресурсов, их отдельных категорий, частей, элементов. Например, Положение об охоте и ведении охотничьего хозяйства на территории Республики Беларусь, утвержденное постановлением Правительства от 30 декабря 1997 г.

Другие конкретизируют, развивают, уточняют порядок и условия предоставления тех или иных природных ресурсов в пользование и изъятие их с пользования. К ним относятся постановление Правительства от 21 августа

1995 г. «О перечне видов деятельности, на осуществление которых требуется специальное разрешение (лицензия), и органов, выдающих эти разрешения (лицензии)».

Третьи вводят особый режим пользования и охраны для отдельных категорий и групп, участников и элементов окружающей среды. К ним относится постановление Совета Министров БССР от 18 января 1983 г. «Об утверждении Положения о водоохранных полосах (зонах) малых рек Белорусской ССР» [5, с. 35].

Совет Министров также своими постановлениями утверждает различные локальные правовые документы, регулирующие конкретные вопросы деятельности различных государственных органов в области природопользования и охраны природы, например, Положение о порядке ведения государственного кадастра недр [31, с. 38].

Отдельные источники права принимаются отраслевыми министерствами.

Это в основном Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство лесного хозяйства, Министерство здравоохранеия. Так, например, постановлением Министерства лесного хозяйства от 29 декабря 2004 г. утверждена Инструкция об учете объектов растительного мира, расположенных на землях населенных пунктов, и обращении с ними [32, с. 38]. Постановлением Министерства жилищно-коммунального хозяйства утверждена Инструкция о порядке государственного учета объектов растительного мира, расположенных на землях населенных пунктов, и обращения с ними [31, с. 38].

К числу источников относятся акты (решения, постановления) органов местного самоуправления, имеющие нормативный характер. Такие акты должны быть изданы в пределах установленной компетенции и устанавливать общие правила поведения, обязательные к исполнению на территории соответствующего образования – поселка, села, района, города [23, с. 71].

Правовой основой для этой деятельности является Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь», в соответствии с которым они принимают решения по рассмотрению и контролю за использованием находящихся в их ведениях земель, недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий [32, с. 39].

Индивидуальные акты органов местного самоуправления носят правоприменительный и правоустанавливающий характер и не являются источниками природоресурсного права. В этих случаях орган местного самоуправления реализует возложенные на него обязанности или предоставленные ему законодательством об охране окружающей среды полномочия [23, с. 71].

Необходимо отметить, что целью совершенствования законодательной процедуры рассмотрения законопроектов должны быть прежде всего обеспечение комплексного и всестороннего подхода к решениям, принимаемым Парламентом, реализация его полномочий как представительного органа государственной власти. Представительная власть должна стремиться к тому, чтобы выступать как «особое общественно-психологическое явление, проявляющееся как основанная на сотрудничестве, согласии, диалоге с широким диапазоном императивности динамика отношений подвластной воли с детерминированной материальным и культурным уровнем жизни общества общей властной волей, исходящей от экономически, политически и идеологически доминирующих классов, социальных слоев, групп или всего народа (всей нации) и осуществляемой различными методами с помощью и от имени государства, его органов, должностных лиц» [33, с. 38].