Предотвращение негативного воздействия отходов на окружающую среду - см. комментарий к ст. 51.
6. Государственная пошлина - денежные суммы, взимаемые уполномоченными государственными органами, учреждениями за совершение процедур, действий в интересах предприятий, организаций, граждан и за выдачу документов.
7. Юридические последствия. Нарушение нормативов образования отходов и превышение лимитов на их размещение влекут два вида юридических последствий. Первый - приостановление или прекращение деятельности хозяйствующего субъекта в административном порядке по решению органа, установившего соответствующие нормативы либо лимиты (см. комментарий к ст. 56). Второй - применение мер юридической ответственности в судебном порядке (см. комментарий к ст. ст. 75, 77 - 80).
Кроме того, следует учитывать, что в ряде случаев такого рода нарушения могут быть вызваны изменениями экологической обстановки и другими объективными причинами. Тогда возможно принятие решения о пересмотре и изменении соответствующих нормативов и лимитов.
Статья 25. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду
Комментарий к статье 25
1. Общий обзор статьи. Она состоит из одного пункта, в котором указаны объекты установления нормативов, т.е. источники физических воздействий на окружающую среду, и исходные ориентиры данного вида нормативов.
2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель состоит в предотвращении негативных воздействий на окружающую среду и здоровье человека, имеющих не химическое, а физическое (т.е. шум, вибрация, магнитные поля и т.п.) происхождение.
Сфера действия нормы является обширной хотя бы по причине множества источников, оказывающих физическое воздействие на окружающую среду, и разнообразия видов человеческой (производственной, бытовой и другой) деятельности, сопровождаемой оказанием физических воздействий. Отсюда адресатами статьи следует считать обширный круг физических и юридических лиц, а также тех субъектов, которые уполномочены на осуществление функций контроля, надзора, применения юридической ответственности.
3. Основные понятия. Несмотря на лаконичность формулировки статьи, а может быть, благодаря ей приходится учитывать наличие явно употребляемых в ней терминов, например таких, как "физическое воздействие", "источник физического воздействия", и понятий, смежных с ними либо указывающих на их составные элементы, виды. Кроме того, в комментируемой статье используются понятия нормативов, окружающей среды и др. (см. комментарий к ст. 1).
3.1. Нормативы допустимых физических воздействий - нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.
3.2. Вредное физическое воздействие. Это такое воздействие шума, вибрации, температурного и других физических факторов, изменяющее температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства окружающей среды и здоровья человека, которое, по данным науки, признается ухудшающим их состояние, т.е. отрицательно влияющим на них. К нормируемым физическим воздействиям, помимо перечисленных, относится тепловое воздействие. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В различных нормах и правилах детализирован каждый из указанных видов воздействия на окружающую среду.
3.3. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки - см. комментарий к ст. 1.
3.4. Нормативы качества окружающей среды - см. комментарий к ст. 1.
3.5. Шум - см. комментарий к ст. 55.
3.6. Вибрация - см. комментарий к ст. 55.
3.7. Электромагнитные поля - см. комментарий к ст. 55.
4. Нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух. Разновидностью нормативов допустимых физических воздействий на окружающую среду является нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух. Согласно положениям статьи 1 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <560> предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух - норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и от всех других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух. При этом предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух - это норматив физического воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду.
--------------------------------
<560> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
Предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, методы их определения пересматриваются и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.
Нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются разрешениями, выдаваемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
При отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
5. Тепловое воздействие. К нормируемым физическим воздействиям относится тепловое воздействие. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В законодательстве об охране поверхностных вод установлены такие нормативы теплового воздействия: в источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3 градуса Цельсия. В рыбохозяйственных водоемах температура воды должна быть не более чем на 5 градусов Цельсия выше естественной температуры воды.
6. Допустимый уровень шума. К физическому воздействию относится воздействие шума. Санитарными нормами допустимого уровня шума на территории жилой застройки установлено, что он не должен превышать 60 децибел, а в ночное время - с 23 до 7 ч - 45 децибел. Для санаторно-курортных зон эти нормативы составляют соответственно 40 и 30 децибел.
С целью уменьшения шумового воздействия в г. Москве было принято Постановление правительства Москвы от 16 октября 2007 г. N 896-ПП "О Концепции снижения уровней шума и вибрации в городе Москве" <561>.
--------------------------------
<561> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 65.
Основными целями разработки Концепции являются:
- предотвращение ухудшения условий проживания и отдыха на территории города Москвы по показателю уровня шума;
- сохранение и развитие акустически благополучных территорий города;
- обеспечение условий для отдыха жителей города Москвы в ночное время;
- сохранение мест обитания животных, занесенных в Красную книгу города Москвы, чувствительных к воздействию повышенных уровней шума и вибрации;
- обеспечение доступности для населения информации о проблемах шума, вибрации и мерах, принимаемых в целях их снижения.
Основными задачами, требующими решения для достижения поставленных целей, являются:
- совершенствование нормативной и правовой базы в области регулирования акустической среды, предусматривающее установление административной ответственности за превышение установленных нормативов по уровню шума в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки, а также наделение полномочиями по составлению и рассмотрению дел за вышеуказанные правонарушения федеральных органов власти, том числе экологической милиции, и органов власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль;
- утверждение Закона города Москвы "О регулировании акустической среды в городе Москве";
- совершенствование экономических механизмов регулирования акустической среды города;
- установление требований к допустимому уровню шума на ненормируемых акустически благополучных территориях города;
- снижение шумового и вибрационного воздействий от железнодорожного транспорта;
- исключение сверхнормативного воздействия авиашума;
- исключение дополнительного вклада от промышленных предприятий и установок в наблюдаемый шумовой фон за границей санитарно-защитных зон промышленных предприятий;
- благоустройство и озеленение территорий санитарно-защитных зон промышленных и хозяйственных объектов, влияющих на формирование уровней шума;
- и т.д.
7. Предельно допустимый уровень (ПДУ) вибрации - это уровень фактора, который при ежедневной (кроме выходных дней) работе, но не более 40 часов в неделю в течение всего рабочего стажа, не должен вызывать заболеваний или отклонений в состоянии здоровья, обнаруживаемых современными методами исследований в процессе работы или в отдаленные сроки жизни настоящего и последующих поколений. Соблюдение ПДУ вибрации не исключает нарушения здоровья у сверхчувствительных лиц.
Статья 26. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды
Комментарий к статье 26
1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух пунктов. В пункте 1 дано определение нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды (далее - норматив допустимого изъятия), а также установлено их назначение. Пункт 2 содержит нормы, закрепляющие соотношение источников права, подлежащих применению при установлении нормативов допустимого изъятия. За все время действия комментируемого Закона в данную статью ни разу не вносились изменения или поправки.
2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний. Цели статьи 26 очевидны и заключаются, во-первых, в закреплении легального определения, во-вторых, в установлении целей введения нормативов допустимого изъятия и, в-третьих, в определении круга и иерархии нормативных актов, подлежащих применению при установлении таких нормативов. В силу положений комментируемой статьи нормативы допустимого изъятия должны устанавливаться только в следующих целях:
а) сохранение природных и природно-антропогенных объектов;
б) обеспечение устойчивого функционирования естественных экологических систем;
в) предотвращение их деградации.
Пункт 1 ст. 26 расширяет перечень целей, достижение которых должно обеспечиваться нормированием изъятия по сравнению с общими положениями о природоохранном нормировании. Так, исходя из определения природоохранных нормативов, приведенного в статье 1 комментируемого Закона, целями нормирования являются обеспечение устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранение биологического разнообразия. В соответствии с частью 1 ст. 19 Основ нормирования в области охраны окружающей среды целью нормирования является "государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующее сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности". Таким образом, цели, установленные комментируемой статьей, следует считать дополняющими общие положения о нормировании (см. комментарий к ст. ст. 1 и 19).
Определение целей установления нормативов изъятия является важным в силу следующих обстоятельств.
Во-первых, устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов является неотъемлемым элементом благоприятной окружающей среды. Поэтому устойчивое функционирование естественных экологических систем как цель обеспечивается целым комплексом нормативных предписаний (см., например, ч. 3 ст. 40, ст. 43, ч. 1 ст. 44, ч. 1 ст. 49, ч. 1 ст. 52).
Во-вторых, согласно части 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Из этого следует, что ограничения на изъятие должны устанавливаться исключительно в том объеме, в котором это необходимо для достижения установленных в Законе целей. Этой задаче подчинено и закрепление в комментируемом Законе такого принципа, как научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды (см. комментарий к ст. 3). Ограничения изъятия должны основываться в том числе на данных научно-исследовательских работ (см. комментарий к ст. 20).
Сфера действия предписаний статьи весьма широка, поскольку охватывает обширную группу отношений, связанных с изъятием любых компонентов природной среды, под которыми для целей комментируемого Закона понимаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (см. комментарий к ст. 1).
Адресатами предписаний являются преимущественно органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные устанавливать нормативы допустимого изъятия, а также физические и юридические лица, обязанные их соблюдать.
3. Основные понятия. Они весьма многочисленны и включают три группы терминов.
К первой группе понятий относятся те, которым в комментируемом Законе дано легальное определение: "нормативы", "природная среда", "компоненты природной среды", "естественные экологические системы", "природный объект", "природно-антропогенный объект", "природный ресурс" (см. комментарий к ст. 1).
Ко второй группе относятся такие понятия, как "законодательство о недрах", "земельное (водное, лесное) законодательство", "законодательство о животном мире", "законодательство в области охраны окружающей среды", "законодательство в области природопользования", "требования в области охраны окружающей среды", "требования в области охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов". Содержание этих понятий определяется на сегодняшний день практикой нормативно-правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования (см. комментарий к ст. 2).
К третьей группе относятся такие комплексные понятия, как "сохранение природных и природно-антропогенных объектов", "обеспечение устойчивого функционирования естественных экологических систем", "предотвращение их деградации" и, наконец, собственно "изъятие компонентов природной среды" и "нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды".
4. Изъятие компонентов природной среды. Под изъятием в широком смысле понимается исключение, устранение, например, из обращения <562>. Понятие компонентов природной среды для целей данной статьи не отличается по объему от соответствующего понятия, закрепленного в статье 1, - это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. В силу неразрывной связи и взаимозависимости всех компонентов природной среды <563> речь, безусловно, идет не об изъятии одного или нескольких компонентов, а об изъятии их частей. Поэтому под изъятием компонентов природной среды следует понимать исключение из природных связей каких-либо частей или составных элементов этих компонентов. Нормирование изъятия осуществляется в соответствии со сложившимися способами изъятия с учетом особенностей компонентов природной среды (см. комментарий к ст. 20).
--------------------------------
<562> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1984. С. 219.
<563> См.: Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. N 6. С. 19 - 28. Подробнее о функционировании окружающей среды как единого целого см., напр.: Мукитанов Н.К. От Страбона до наших дней: эволюция географических представлений и идей. М.: Мысль, 1985; Исаченко А.Г. Оптимизация природной среды (географический аспект). М.: Мысль, 1980; Одум Ю. Экология: В 2 т. / Пер. с англ. М.: Мир, 1986. Т. 2.
5. Компоненты природной среды и способы изъятия. Положения пункта 2 комментируемой статьи закрепляют, по существу, покомпонентный принцип нормирования изъятия в соответствии с положениями актов природоресурсного законодательства. Основными источниками регулирования в этой сфере являются ЗК РФ <564>, ВК РФ <565>, ЛК РФ <566>, Федеральные законы от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <567>, от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <568>, от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <569>, от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <570> и Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <571>. Указанные акты устанавливают виды пользования соответствующими компонентами природной среды и общие начала нормирования.
--------------------------------
<564> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<565> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<566> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<567> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
<568> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.
<569> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
<570> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
<571> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Анализ показывает, что виды пользования, связанные с изъятием, имеют различную природу.
Во-первых, изъятие может носить обратимый или необратимый характер. Так, изъятие пространства в хозяйственных целях носит в принципе обратимый характер. Это, впрочем, не означает обратимость последствий такого изъятия и того, что освобождение пространств автоматически влечет восстановление природных циклов. Например, ликвидация полигонов, на которых размещались отходы производства и потребления, особенно опасные, требует последующих мер реабилитации. Изъятие полезных ископаемых носит необратимый характер в масштабе времени, который принимается в расчет при планировании взаимодействия общества и окружающей среды. Обратимостью характеризуется изъятие вод. Необратимым является изъятие объектов животного мира, растений (например, при осуществлении добычи объектов охоты, рыболовства, при промышленной рубке лесов).
Во-вторых, следует учитывать способность компонентов природной среды к воспроизводству. Например, доступное для использования обществом пространство конечно по своей природе, поскольку к воспроизводству не способно. Живое вещество - растительный и животный мир - напротив, способно к воспроизводству. По этому критерию природные ресурсы условно подразделяют на возобновимые и невозобновимые. С точки зрения длительности существования человечества полезные ископаемые являются невозобновимым природным ресурсом (см. комментарий к ст. ст. 1, 4).
С учетом специфики компонентов природной среды и устанавливаются нормативы изъятия. Отличительной особенностью нормативов изъятия является то, что они определяются в основном для тех компонентов (или их частей, составных элементов), которые признаны природными ресурсами. В отношении, например, такого компонента, как атмосферный воздух, нормирование допустимого изъятия вообще не осуществляется в силу его природы. Это, однако, не означает, что природоохранное нормирование в целях обеспечения его качества не осуществляется, поскольку для этого служат другие виды нормативов (см. комментарий к ст. 22).
6. Нормативы допустимого изъятия. Комментируемый Закон содержит достаточно подробно разработанную систему норм, устанавливающих основы экологического нормирования. Некоторые легальные определения понятий, относящихся к природоохранному нормированию, раскрыты в статье 1, в том числе определены такие группы нормативов, как нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия. Последние устанавливаются в целях обеспечения соблюдения первых. В статье 1 не дано определение нормативов допустимого изъятия и не указано на их принадлежность к одной из указанных групп. Поэтому следует опираться на положения доктрины, которые совершенно правомерно относят нормативы допустимого изъятия к группе нормативов допустимого воздействия <572>.
--------------------------------
<572> См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2007. С. 332 - 333.
Нормативы допустимого изъятия по смыслу комментируемой статьи имеют ярко выраженную природоохранную направленность. Поэтому их следует отличать от установленных нормативов изъятия компонентов природной среды, имеющих иные цели. Например, существует нормирование изъятия пространства и природных объектов в целях защиты жизни и здоровья населения путем установления охранных зон опасных промышленных и иных объектов (см. комментарий к ст. 52). Нормативы изъятия устанавливаются в ряде случаев и в целях обеспечения экономических интересов общества. Например, лицензионными соглашениями о предоставлении участков недр предусматриваются минимально допустимые уровни добычи полезных ископаемых (ст. 12 Закона РФ "О недрах"), а максимально допустимые размеры изъятия не устанавливаются вообще.
7. Виды нормативов допустимого изъятия. Нормативы допустимого изъятия имеют одно существенное отличие от иных природоохранных нормативов. Оно заключается в том, что нормативы допустимого изъятия сочетают признаки нормативности (применимость к отношениям неопределенного круга субъектов) и индивидуального регулирования посредством издания актов применения права (поскольку, как правило, устанавливаются административными актами для каждого природопользователя). Поэтому следует различать общие и индивидуальные нормативы допустимого изъятия. Первые устанавливаются в отношении компонентов природной среды (их частей, элементов) с учетом их состояния и распространяются на неопределенный круг лиц <573>, а последние закрепляют права на изъятия определенных субъектов (природопользователей). В качестве иллюстрации можно привести нормирование изъятия водных биологических ресурсов и вод.
--------------------------------
<573> Общие нормативы допустимого изъятия не следует смешивать с нормативами допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, поскольку последние призваны учитывать все виды воздействия по территориальному, а не по объектному признаку (см. комментарий к ст. 27).
В качестве общего норматива изъятия водных биоресурсов служит общий допустимый улов - научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определенных районах, установленная с учетом особенностей данного вида (ч. 12 ст. 1 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"). В рамках общего допустимого улова производится распределение индивидуальных квот добычи водных биоресурсов, то есть части общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемой в целях осуществления рыболовства (п. 13 ст. 1 указанного Закона). Поскольку размер общего допустимого улова величина переменная, используются различные способы определения индивидуальных нормативов изъятия. При нормировании изъятия водных биоресурсов индивидуальными пользователями используется многоступенчатый механизм, предусматривающий также определение доли квоты добычи, то есть части квоты, закрепляемой за лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) отнесенных к объектам рыболовства водных биоресурсов, и выраженной в процентах (ч. 14 ст. 1 указанного Закона).
Виды квот, подлежащих распределению между индивидуальными пользователями, могут быть приурочены не только к видам водных объектов, но и к морским районам со специфическим правовым режимом <574>.
--------------------------------
<574> См., например: Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2005 г. N 768 "О распределении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов применительно к видам квот их добычи (вылова)" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. III). Ст. 5734.
На основании статьи 38 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" был издан Приказ Минприроды России от 30 апреля 2010 г. N 138 "Об утверждении нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов и нормативов численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях" <575>. Данным Приказом определена и нормативная минимальная численность отдельных видов охотничьих ресурсов, и методика определения такой численности. При этом утвержденные нормативы изъятия не сопровождаются описанием методики, по которой проводился такой расчет. Указанные нормативы изъятия охотничьих ресурсов служат основой для расчета лимитов изъятия, определяемых отдельно в каждом из субъектов Российской Федерации <576>. На этом примере можно увидеть, что определение нормативов изъятия охотничьих ресурсов носит многоступенчатый характер, причем обоснованность таких расчетов трудно подтвердить или опровергнуть ввиду того, что методика определения нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов в самом нормативном акте не представлена, ссылка на методику отсутствует.
--------------------------------
<575> Российская газета. 2010. N 138.
<576> Приказ Минприроды России от 29 июня 2010 г. N 228 "Об утверждении порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений и требований к его содержанию" // Российская газета. 2010. N 187.
Следует отметить, что наличие указанной методики изъятия природных ресурсов само по себе не гарантирует правильность ее применения. Так, например, распоряжением губернатора Приморского края от 6 августа 2013 г. N 141-рг "Об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов на территории Приморского края на период с 1 августа 2013 года до 1 августа 2014 года и объемов (квот) добычи охотничьих ресурсов" были установлены лимиты на добычу охотничьих ресурсов с превышением допустимого норматива по соответствующим половозрастным группам видов охотничьих ресурсов. Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими положений указанного распоряжения в части установления лимитов, превышающих нормативы, утвержденные Приказом Минприроды России от 30 апреля 2010 г. N 138 "Об утверждении нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов и нормативов численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях". Суды первой и апелляционной инстанций согласились с доводами прокурора Приморского края. Верховный Суд Определением от 5 марта 2014 г. N 56-АПГ14-2 оставил ранее принятые решения в силе. При этом Верховный Суд указал на несостоятельность доводов ответчика о том, что превышение лимитов по сравнению с нормативами является правомерным результатом округления результатов расчета <577>.
--------------------------------
<577> См.: Определение Верховного Суда РФ от 5 марта 2014 г. N 56-АПГ14-2.
В соответствии с пунктом 6 Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты <578> "забор (изъятие) водных ресурсов" является одним из видов воздействия на водные объекты. Приложением "Г" к указанным Методическим рекомендациям установлен порядок расчета нормативов допустимого воздействия по изъятию водных ресурсов (НДВиз) (выделено нами - М.К.). Нормативы изъятия устанавливаются в виде постоянных величин, начиная от базисного расчетного года определенной обеспеченности, и не должны приводить к изменениям характеристик водного объекта, значительно выходящим за пределы естественных сезонных многолетних колебаний. Нормативы устанавливаются по объектному и бассейновому принципу (для каждого водного объекта в разных створах и в целом для бассейна). При определении норматива в обязательном порядке учитываются потребности в воде водного объекта, замыкающего речной бассейн, необходимой для поддержания состояния его экологической системы, а также категория водо- и рыбохозяйственного использования, степень антропогенной трансформированности и социально-экономические последствия. Нормативы изъятия, в том числе объемы безвозвратного изъятия, представляются на утверждение в специально уполномоченный орган (ныне - Агентство водных ресурсов). Данные Методические указания носят рекомендательный характер.
--------------------------------
<578> См.: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 12 декабря 2007 г. N 328 "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты" // Российская газета. 2008. 22 марта. N 62.
Среди индивидуальных нормативов изъятия специфическую группу образуют нормативы изъятия компонентов природной среды, на использование которых установлен общий запрет. В качестве примера можно привести редкие и исчезающие виды объектов животного или растительного мира, пользование которыми допускается в виде исключения на основе специальных разрешений. Поскольку данные разрешения содержат указание на количество объектов, изъятие которых разрешено, то их можно рассматривать в качестве нормативов. Хотя они и устанавливаются административными актами уполномоченных органов, превышение объемов изъятия, указанных в этих актах, рассматривается как нарушение природоохранных норм.
8. Общее состояние нормирования изъятия. На сегодняшний день единых нормативов изъятия для всех указанных в комментируемой статье компонентов природной среды не существует. Причиной этому является динамизм функционирования природных систем, который подлежит постоянной оценке с учетом многих факторов, а также отсутствие представления о состоянии и потенциале окружающей среды в целом и отдельных ее компонентов в частности (см. комментарий к ст. 63).
Впрочем, возможности общества в познании закономерностей функционирования природных систем достаточно ограничены, что, в свою очередь, означает ограниченность возможности установления общих нормативов изъятия и доминирование индивидуального нормирования, то есть ad hoc (в зависимости от ситуации). Видимо, в силу этих причин в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" положения о лимитах изъятия были помещены в раздел III "Экономический механизм охраны окружающей природной среды" (ст. 19 указанного Закона). Включение положений о нормативах изъятия в главу V "Нормирование в области охраны окружающей среды" комментируемого Закона не изменило сущность и практику индивидуального подхода к установлению таких нормативов. Данный вывод подкрепляется отсутствием положений о нормативах изъятия в подавляющем большинстве законодательных актов, регулирующих пользование компонентами природной среды (актах природоресурсного законодательства).
Статья 27. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду
Комментарий к статье 27
1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех пунктов. В пункте 1 указываются цели установления нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду исходя из показателей деятельности субъектов, оказывающих таковую, а также с учетом источников воздействия (нагрузки). Пункт 2 содержит чрезвычайно важную норму, дифференцирующую рассматриваемый перечень в зависимости от двух показателей:
1) вида воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;
2) количественного выражения совместного (совокупного) воздействия всех источников.
В этой же части комментируемой статьи определены пространственные ограничения ее действия. В пункте 3 сформулирована общая норма о необходимости учета региональной (естественно-географической и экологической) специфики.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью комментируемых норм является конкретизация одного из многочисленных нормативов, устанавливаемых Федеральным законом "Об охране окружающей среды" и другими актами, а именно норматива допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду для субъектов хозяйственной и иной деятельности с учетом особенностей территории либо акватории, на которой эти субъекты расположены. Эта цель достигается путем формулирования неких ограничений (по субъекту деятельности, ее целям, местоположению источников воздействия и их видам/типам).
Сфера действия статьи является максимально обширной. Дело в том, что при развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и формировании городов и других населенных пунктов необходимо устанавливать нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду с учетом ее потенциальных возможностей, с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей среде. Поэтому нормы комментируемой статьи затрагивают отношения (поведение), осуществляемые в ходе не только производственных процессов, но и при организации градостроительной и иной деятельности. В связи с этим разработка и применение нормативов допустимой антропогенной нагрузки для стационарных и передвижных источников состоит в том, чтобы обеспечить рациональное сочетание хозяйственной и рекреационной деятельности.
Адресаты статьи. Ее предписания предназначаются для широкого круга субъектов права. Они названы в первом пункте статьи. Это субъекты хозяйственной и иной деятельности. Иная деятельность носит неопределенный характер и не раскрывается в статье. С учетом указания на установление нормативов для стационарных и передвижных источников воздействия нормы комментируемой статьи предназначены, бесспорно, для руководителей и работников предприятий и других организаций, имеющих источники выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, владельцев различных видов транспорта. В число адресатов включены также Правительство РФ, на которое возлагаются правотворческие задачи по установлению соответствующих правил, порядков и нормативов, а также органы и их должностные лица, которые выполняют обязанности в области экологического контроля и надзора.
3. Основные понятия. Часть терминов, используемых в статье 27, носит общий характер, например "окружающая среда". Специальные термины, в частности понятие "нормативы допустимой антропогенной нагрузки", разъяснены в ст. 1 комментируемого Закона. В то же время цели комментируемой статьи и ее предписания требуют более тщательного толкования терминов, употребляемых в тексте ст. 27. Рассмотрим отдельные понятия и понятийные обороты более подробно.
3.1. Антропогенная нагрузка. Данный термин обозначает степень прямого и косвенного воздействия человека и его дея