Раздел 2.2 части II проекта Программы «Повышение эффективности государственного управления и регулирования»
Реформа государственного управления»
Что касается реформы государственного управления, то вряд ли можно прогнозировать ее завершение в ближайшее время.
Принятые в прошлом году федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» охватывают обширную сферу общественных отношений и являются важной составляющей осуществляемого в настоящее время общего комплекса мероприятий по совершенствованию системы государственного управления.
Их основной идеей является обеспечение единого подхода к правовому регулированию государственной службы, организации государственной службы в целом, направленность на обеспечение взаимосвязи всех видов государственной и муниципальной службы.
Вместе с тем, существует еще значительная часть вопросов, которые остались открытыми, например, о единых требованиях по должностям государственной службы на федеральном и региональном уровнях, о единстве карьерного роста государственного служащего, о соотношении должностей федеральной государственной службы и типовых должностей государственной службы субъектов Российской Федерации с определением их статуса, о прохождении службы государственными служащими.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит ряд отсылочных норм к еще несуществующим нормативным правовым актам, число которых значительно превышает число нормативных актов, подлежащих сокращению в связи с его принятием. Например, законодательно не урегулировано прохождение военной службы и службы в правоохранительных органах.
Таким образом, законодательство о государственном управлении еще не достигло своих целей и можно констатировать, что работа по реформе государственного управления в самом разгаре.
С 2005 года началась реализация закона о новом порядке избрания по представлению Президента Российской Федерации глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что также заставит пересмотреть многие положения действующего законодательства в сфере государственного управления.
Однако имеющие место со стороны ряда заинтересованных сторон предложения по созданию «элементов электронного правительства» весьма спорны и вряд ли могут быть поддержаны российскими законодателями, поскольку это искажает природу исполнительных органов власти.
На том же основании сомнителен новомодный термин «государственные услуги», применяемый в некоторых документах. Государство и государственные органы должно выполнять свои функции и реализовывать свои полномочия, но никак не оказывать населению некие услуги. Подобные нововведения не только противоречат правовой терминологии и устоявшейся практике, но и понижают статус государства и органов власти.
Главной задачей реформы государственного управления должно стать выстраивание единой вертикали власти, повышение степени участия граждан в контроле за деятельностью государственных органов и создание механизмов, способствующих повышению качества власти.
III. Вопросы экономического развития
Российской Федерации
Раздел 2.2. части 2 проекта Программы «Повышение эффективности государственного управления и регулирования»
Налоговая реформа»
Реформа бюджетного сектора»
В проекте Программы не хватает конкретных показателей-ориентиров, по которым можно было бы оценить степень ее выполнения.
Это могут быть очевидные показатели налогово-бюджетной сферы по абсолютной величине (млрд. рублей) и относительной (% ВВП). Для законодательных изменений это могли бы быть краткие содержательные названия законов (возможно с перечнем изменяемых ими действующих законов).
А). В налоговой сфере
Целесообразно указать предполагаемый общий уровень налоговой нагрузки. Причем, не только макроуровня (в суммарном объеме), но и обязательно для уровня предприятия (предпринимателя), чтобы можно было оценить индивидуальное налоговое бремя.
В отношении подоходного налога с целью повышения стимулов выхода из тени целесообразно взять обязательство по плоской шкале налога на более долгосрочный период.
В отношении НДС целесообразно связать вопрос о возврате экспортного НДС (особенно больших его сумм) с предварительным уведомлением о требованиях по возврату, возможно увязав все это со схемами учета через счета НДС (уведомительного типа). Это позволило бы построить планирование возврата на более реальной основе. Проблемы Налогового кодекса не сводятся в интеграции в его состав всех действующих налогов. Важной нерешенной проблемой является вопрос качества текста. Речь идет как о необходимости улучшения используемой юридической техники, так и об улучшении технологии применения НК.
В связи с этим заслуживает внимание идея создания публичной службы Налогового посредника (при Президенте, по аналогии со службой уполномоченного по правам человека, но имеющего представительства по территориям), целью которого был бы анализ жалоб с ежегодным докладом (Желтой книгой) о состоянии налогового законодательства и его применения, рисках и угрозах бюджету и экономике.
Благодаря институту Посредника можно придать конструктивный характер при спорах между властью и обществом.
Б). Реформа бюджетного сектора
Следует обратить максимальное внимание не просто на реализацию бюджета, ориентированного на результат, но и на приемлемость бюджета для общества и, прежде всего, его наиболее экономически активной частью. Для проведения «болезненных» реформ (например, связанных с реформой т.н. квазибюджетных учреждений), следует принять политические меры, для создания активной поддержки реформ, теми социальными слоями, которые выигрывают от проводимых реформ[3].
В). О программе прозрачный бюджет
Для того, чтобы сделать бюджетную конструкцию максимально ясной и прозрачной (особенно это касается Стабфонда), целесообразно представить весь бюджет в виде баланса поступлений и платежей, разбитого на 2 блока: «чрезвычайный» (Стабфонд и все ИПД — источники покрытия дефицита, т.е. поступления и платежи по займам) и «основной» блок (доходно-расходный).
Для контроля общества за бюджетным финансированием следует предусмотреть разработку программы «прозрачный бюджет»: ввести ежеквартальную (по мере совершенствования ежемесячную) информацию о бюджетных доходах (с разбивкой по налогам), размещая ее в сети Интернет. Причем ввести эту отчетность на уровне Минфина в целом, в регионах, всех крупных городах.
Отчетность должна даваться как в форме приближенной к обычным отчетным документам (для минимизации задержек), так и в наглядной форме в сопоставлении с планом и предшествующими годами.
Аналогично нужна отчетность по бюджетным расходам.
Развитие финансовых рынков»
Развитие финансовых рынков играет особую роль в развивающейся рыночной экономике. Так, рынок ценных бумаг позволяет правительствам и предприятиям значительно расширить круг источников финансирования, не ограничиваясь бюджетными средствами, самофинансированием и банковскими кредитами.
Мировой опыт показывает, что в конце ХХ столетия именно фондовый рынок стал основным источником инвестиционных ресурсов в динамично развивающихся странах. Рынок ценных бумаг, обеспечивая превращение сбережений в инвестиции и перелив финансовых ресурсов между секторами экономики, в решающей мере способствует экономическому росту и повышению благосостояния населения
Развитый финансовый рынок особенно важен для тех стран или секторов экономики, которые особенно сильно нуждаются во внешнем по отношению к ним финансировании, не имея достаточных собственных источников накопления. С теоретической точки зрения любой потенциально рентабельный проект должен получить финансирование. Однако на практике доступность финансовых ресурсов существенно различается для разных секторов и компаний даже в развитых экономиках.
Применительно к России эта проблема стоит очень остро в связи с диспропорциями в распределении чистого дохода: при простом доступе к ресурсам сырьевых отраслей ощущается острая нехватка финансовых ресурсов в перерабатывающем секторе (например, в машиностроении) или в таких отраслях как сельское хозяйство. Особенные трудности с доступом к финансированию имеют, естественно, малые предприятия на стадии своего становления и развития.
Состояние финансового посредничества, таким образом, может оказывать влияние не только на темпы роста экономики, но и на ее структуру. Сильный финансовый рынок обеспечивает равные возможности развития секторам, в которых собственные источники финансирования недостаточны. Наличие эффективных посредников служит конкурентным преимуществом для секторов экономики, зависящих от внешнего финансирования (в частности, для новых предприятий). Финансовое развитие увеличивает приток капитала в такие сектора и повышает его “качество”: вместо торгового кредита или бюджетного финансирования приходит банковский кредит или заём ресурсов на финансовом рынке. Таким образом, укрепление российского финансового рынка является важнейшей предпосылкой ухода от “сырьевой” модели развития и создания условий для расширения критически важного сектора динамично развивающихся малых и средних предприятий.
Экономический рост при слабом развитии финансового рынка и доминировании самофинансирования имеет свои внутренние ограничения. С точки зрения теории развития известно, что финансовый рынок формируется постепенно и играет важную роль в росте открытой рыночной экономики. Чем глубже развитие рынков, тем выше долгосрочные темпы роста. В конкурентной экономике финансовый рынок является центром принятия наиболее эффективных инвестиционных решений, обеспечивающих межотраслевой перелив капитала, и единственным инструментом сохранения и приумножения национальных сбережений.
В течение прошедшего четырехлетнего периода финансовый рынок России, представленный банками, пенсионными и инвестиционными фондами, общими фондами банковского управления и страховыми фондами аккумулировал подавляющую часть быстро растущих внутренних сбережений, норма которых в России оставалась одной из самых высоких в мире и составляла 32% - 35% ВВП.
Вместе с ростом в этот период доверия к институтам финансового рынка, они не только аккумулировали внутренние сбережения, но и обеспечили трансформацию части накоплений в инвестиции в основные фонды. Объем финансовых ресурсов, привлекаемых российскими предприятиями на финансовом рынке, за последние годы вырос в несколько раз. Так, объем предоставленных предприятиям российскими коммерческими банками кредитов за период с 1 января 2000 года по 1 июля 2004 года вырос на 2,2 трлн. рублей (т.е. почти в 6 раз, при этом объем долгосрочных, на срок более 1 года, кредитов вырос за этот же период на 816 млрд. рублей). Еще 276 млрд. рублей долгосрочных инвестиций за тот же период российские предприятия привлекли на внутреннем рынке ценных бумаг. На внешних рынках ценных бумаг российскими предприятиями было привлечено 19,9 млрд. долл. или 570 млрд. руб. долгосрочных заемных ресурсов. В итоге за четыре года финансовый сектор предоставил российским компаниям для финансирования инвестиций свыше 3 трлн. руб., в том числе 1,7 трлн. руб. – долгосрочных. Если учесть, что за четыре года объем инвестиций в основные фонды за счет всех источников составил около 9 трлн. руб., то финансовые рынки на треть пополнили финансовую базу для модернизации экономики.
Это явилось результатом проводившейся после 2000 года достаточно взвешенной экономической политики, положительно повлиявшей на принятие бизнес решений российскими компаниями. Постепенная переориентация бизнеса на инвестиции внутри России привела к сокращению чистого оттока капитала и уменьшению разрыва между валовым сбережением и валовым накоплением. Финансовый рынок получил дополнительный импульс к интенсивному развитию. По данным Банка России сальдо оттока капитала сократилось с 24,8 млрд. долларов в 2000 году до 2,1 млрд. долларов в 2003 году.
Однако, на фоне инвестиционного роста экономики страны и отмеченных положительных сдвигов в развитии финансового рынка, к концу 2004 года постепенно накопились проблемы, которые по признанию многих экспертов могут оказаться тормозом для дальнейшего наращивания инвестиций финансового сектора в экономику и несут в себе угрозу утраты Россией национального рынка капиталов.
По оценкам Правительства, представленных в документе «О предварительных итогах социально-экономического развития Российской Федерации за 2004 год» снижение темпов экономического роста в 3 квартале и соответственно в целом за год “в основном было обусловлено существенным замедлением инвестиционной активности в этот период, вызванным спадом инвестиций в нефтедобыче, увеличением оттока капитала из страны”. Действительно, по опубликованным Центральным банком, данным, чистый вывоз частного капитала из России в 2004 году вырос в 4,1 раза, достигнув суммы 7,8 млрд. долларов (в 2003 году чистый вывоз капитала из страны составил всего 1,9 млрд. долларов). Фактически речь идет о возврате к показателям тех лет, когда только начиналась либерализация валютного регулирования. При этом в конце прошлого года банки ввезли в Россию более 8 млрд. долларов, значительно улучшив итоговые цифры.
Причинами роста утечки капиталов эксперты называют чаще всего, невнятную позицию власти во взаимоотношениях с частным бизнесом, слабую защиту частной собственности, ухудшение условий заимствования на внутреннем рынке, в результате летнего банковского кризиса. То есть, ускорение оттока капитала в 2004 году вызвано причинами, порожденными не столько сферой функционирования финансового рынка, сколько сочетаниями современных особенностей внутренней экономической политики и внешних факторов экономического характера.
Внешне эти проблемы проявляются в том, что, несмотря на упомянутые позитивные тенденции, крупнейшие российские компании не рассматривают национальный финансовый рынок как основной источник привлечения инвестиционных ресурсов, а многие средние компании не получили к нему доступ. По-прежнему, основным источником инвестиций российских компаний остаются либо собственные средства, либо займы и первичные размещения акций (IPO) на зарубежных финансовых рынках. Соответственно, отечественный финансовый рынок испытывает недостаток ликвидности по качественным активам, находится под сильным влиянием спекулятивно настроенных игроков и не привлекателен для консервативных долгосрочных инвесторов, что делает его весьма неустойчивым. При этом значительные объемы сделок с российскими активами осуществляются на зарубежных торговых площадках, куда уходит основная доля свободно обращающихся ликвидных акций крупных российских компаний.
Причины этого многогранны:
· отрицательную роль сыграли сохранившиеся от предшествующего этапа развития, обслуживающего, в основном, процесс перераспределения собственности, характерные черты российского финансового рынка. К ним относятся информационная закрытость сделок по купле-продаже ценных бумаг, развитие различных схем использования инсайдерской информации, объективно ограничивающих свободный спрос со стороны портфельных и мелких частных инвесторов. В результате сформировался олигополистический рынок с ограниченным числом крупных игроков. Параллельно формировался спекулятивный сектор, делающий ставки на рост или падение интереса крупных инвесторов к самым ликвидным ценным бумагам;
· отставание в развитии национальной инфраструктуры финансового рынка. Отставание произошло по причине отсутствия в течение целого ряда лет инвестиций в его развитие, и это, прежде всего, сказалось на недостаточности капитализации расчетно-клиринговых систем, обусловив неконкурентные издержки по проведению торговых и инвестиционных сделок. Однако было бы неправильно все списать на несовершенство инфраструктуры. Как уже было сказано, в стране не до конца решен вопрос о доверии между бизнесом и властью. Это выражается в устойчивом оттоке капитала по линии сектора нефинансовых предприятий, причем в последнее время немало случаев, когда российские компании стремятся оформить вложение российского капитала в российские же активы в иностранной юрисдикции;
· неадекватная инвестиционным целям макроэкономическая политика, которая выражается в затягивании решения проблемы сокращения высокой инфляции в стране из-за стремления ограничить укрепление рубля. В результате стоимость заимствований на отечественном финансовом рынке выше, что заставляет российские компании искать инвестиции вне России. Кроме того, по оценкам многих экспертов, в условиях избытка денежных ресурсов и положительной динамики многих макроэкономических показателей именно укрепление рубля является, чуть ли не единственным фактором, вынуждающим повышать эффективность внутренне ориентированного производства, уменьшать зависимость от внешней конъюнктуры и стремиться улучшить качество роста российской экономики;
· незавершенность создания на российском финансовом рынке эффективной системы законодательства, которая бы обеспечивала достойный уровень защиты прав инвесторов и клиентов финансовых компаний. Защита их прав страдает также и по причине неудовлетворительного состояния надзора за деятельностью институтов рынка ценных бумаг, который не обеспечен как законодательно закрепленными правоприменительными полномочиями регулирующего органа, так и квалифицированным кадровым составом служащих, призванных осуществлять надзор.
Современный этап развития финансового рынка ставит перед ним новые задачи, без решения которых нельзя достичь увеличения инвестиционной активности, а, следовательно, и темпов экономического роста.
Главной целью реформы отечественного фондового рынка на современном этапе должна стать его переориентация на обслуживание инвестиционных нужд реальной экономики, что требует смещения приоритетов развития с вторичного рынка на размещение первичных эмиссий (1РО) и корпоративных облигационных займов. При этом чрезвычайно важно повышение информационной "прозрачности" рынка и выходящих на него эмитентов, совершенствование практики корпоративного управления. Иначе говоря, если государство сможет убедить рынок в своей решимости достичь названной цели в ходе реформы, то начнется самоподдерживающийся процесс, в рамках которого информационная открытость и корпоративная культура эмитентов будут стимулировать успешное размещение первичных эмиссий, и наоборот.
Инструменты рынка ценных бумаг наилучшим образом способствуют решению задачи перераспределения избыточных доходов от экспорта компаний сырьевого сектора в форме инвестиций в предприятия, ориентированные на внутренний спрос. Это убедительно подтверждается мировым опытом.
Однако, проводимая макроэкономическая политика сдерживает процессы перераспределения ресурсов в пользу обрабатывающего сектора. Создание Стабилизационного фонда, равно как и наращивание золотовалютных резервов, не является панацеей от так называемой "голландской болезни". По оценкам ряда исследований[4] сокращение реального внутреннего спроса при наращивании международных резервов оказывает столь сильное негативное влияние на выпуск большинства отраслей промышленности, что он перекрывает положительные эффекты, связанные с ослаблением рубля (снижение конкуренции с мировым импортом на внутреннем рынке, рост рентабельности минерально-сырьевого сектора на внутреннем и внешнем рынках). Аналогичные последствия для экономики России имеет и отток капитала. Здесь необходимо отметить, что Правительство собирается использовать средства Стабилизационного фонда на инвестирование в конкретные инфраструктурные проекта не ранее, чем в 2007 году. Иммобилизация средств Стабилизационного фонда, изъятие их из экономики на длительное время и является одной из основных причин скромных темпов экономического роста в среднесрочной перспективе, заложенных в проекте Программы.
Таким образом, только с помощью инструментов финансового рынка задачу ухода от сырьевой модели развития не решить. Необходима соответствующая макроэкономическая политика, направленная на повышение внутреннего спроса, сокращение вывоза капитала за рубеж, как частного, так и государственного.
В процессе проведения реформы фондового рынка государство должно занять активную позицию, не ограничиваясь разработкой "правил игры на рынке", как прежде, а активно стимулируя проведение реформ участниками рынка.
Например, государство в обмен на информационную открытость эмитентов должно обеспечивать экономическими преференциями отдельные инвестиционные проекты и целевые эмиссии корпораций. При этом государственные ресурсы нужно выделять на основе открытых и всем понятных процедур и конкурсов при полной гласности принятия решений.
Таким образом, важнейшие направления реформы фондового рынка сводятся к следующему:
· необходимо перенести акценты государственной политики с регулирования существующего вторичного рынка на приоритетное развитие первичного рынка ценных бумаг (прежде всего рынка корпоративных облигаций);
· нужно стимулировать формирование системы оказания финансовых услуг внутренним частным инвесторам (создать розничную инфраструктуру торговли ценными бумагами и обеспечить налоговый режим, поощряющий долгосрочные инвестиции населения в ценные бумаги предприятий реального сектора);
· требуется массированная пропагандистская поддержка отечественного фондового рынка: обучение и просвещение населения при помощи СМИ с точки зрения квалифицированного инвестирования и использования инструментов фондового рынка;
· следует организовать в ходе проведения реформы мониторинг объективных количественных критериев зрелости фондового рынка. Важно отслеживать не только капитализацию эмитентов, но и объемы привлечения ими капитала, а также эффективность использования мобилизованных на рынке средств.
Параграф 2.3.3. проекта Программы, посвященный развитию финансовых рынков, определяет ряд направлений деятельности Правительства Российской Федерации, правда, как и во всей Программе, без указания конкретных сроков их реализации.
Необходимо отметить, что выбранные направления в целом способствуют решению стоящих перед финансовым рынком задач. Особенно эффективны предложения по совершенствованию системы регулирования финансового рынка, направленные в перспективе на создание мегарегулятора; предложения по введению стандартов публичного раскрытия информации, по расширению спектра финансовых инструментов, в том числе по развитию рынка эмиссионных ценных бумаг; предложения по развитию инфраструктуры финансового рынка и ряд других. Впервые в программе действий Правительства появился пункт о подготовке стратегии деятельности государственных финансовых институтов развития, предусматривающий использование новых механизмов и различных форм финансирования проектов, реализуемых правительством.
Однако, ряд предлагаемых направлений раздела не в достаточной степени отвечает необходимым требованиям, вытекающим из текущего состояния финансового рынка. Отсутствует блок целевых ориентиров программы как количественных, так и качественных, дана лишь краткая характеристика существующего состояния финансового рынка и заголовки основных направлений действия.
На наш взгляд, вполне достижимыми являются следующие количественные цели, поддерживаемые экспертным сообществом:
· привлечение ежегодно через внутренний рынок ценных бумаг инвестиций в реальный сектор экономики в объеме, составляющем несколько десятков млрд. долларов США;
· рост капитализации российского рынка акций до 50-60% ВВП при снижении риска и волатильности;
· рост объемов рынка корпоративных облигаций, выпускаемых предприятиями реального сектора, до 25-30 млрд. долларов США, создание рынка коммерческих бумаг реального сектора, обеспечивающего привлечение инвестиций на сумму до 10 млрд. долларов США;
· повышение роли внутренних розничных инвесторов, доведение их доли до 20-30% объема рынка, а с учетом институциональных инвесторов (пенсионных и инвестиционных фондов, страховых компаний) – до 30-40% объемов рынка.
Ряд направлений не обеспечен или недостаточно обеспечен разделом Программы, посвященным конкретному плану действий Правительства и созданию правовых условий для развития финансового рынка. Это касается таких направлений, как совершенствование деятельности государственных институтов развития, развитие институтов коллективного инвестирования, создание равных конкурентных и комфортных условий для деятельности участников финансового рынка, сокращение административных барьеров и трансакционных издержек.
Необходимо усиление таких направлений деятельности, как совершенствование налогообложения финансового рынка, имея в виду необходимость создания системы налогового стимулирования отечественных и долгосрочных (прямых и портфельных) иностранных инвесторов по вложению средств в российские ценные бумаги. Для этой цели необходимо предусмотреть значительное сокращение налоговых ставок или даже отмену налогов по дивидендам и другим доходам, получаемым от ценных бумаг, выпущенными предприятиями приоритетных отраслей.
Представляется необходимой система мер административного и экономического характера, направленная на расширение внутреннего спроса на ценные бумаги отечественных предприятий, средства, от размещения которых используются эмитентами на инвестиции в производство.
Раздел 4. части II проекта Программы «Региональные аспекты политики социально-экономического развития
Российской Федерации»
В условиях федеративного государства реализация Программы социально-экономического развития страны невозможна без понимания ее регионального измерения.
Особенностью раздела проекта Программы, посвященного региональным аспектам социально-экономического развития, является попытка сформулировать новые подходы к формированию региональной политики, ориентированной не столько на решение задач выравнивания социально-экономического положения регионов за счет перераспределения бюджетных средств, сколько на "обеспечение единства экономического пространства и создание условий для добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями за привлечение ресурсов". Такой подход, по замыслу разработчиков Программы, будет в большей степени отвечать задачам экономического роста и стимулировать "собственные усилия региональных и местных властей" по интенсификации экономического развития на своей территории.
В целом, необходимость изменения принципов и механизмов региональной политики является обоснованной, поскольку проводившаяся на практике в последние годы политика по поддержке регионов не смогла достичь поставленных задач, как с точки зрения выравнивания их бюджетной обеспеченности, так и создания стимулов и условий их устойчивого экономического развития за счет собственных ресурсов.
Так, дифференциация по основным экономическим и социальным показателям регионов России не снижается и достигает по основным социально-экономическим параметрам 7-11 раз. Причем усиление дифференциации между регионами происходит как раз в благоприятные периоды экономического роста, что связано с крайней неравномерностью экономического развития на территории страны. Основной прирост ВВП и производства обеспечивают около десяти регионов: прежде всего, это крупные финансовые центры (такие, как Москва, Санкт-Петербург) и богатые сырьевые регионы. В то же время число высокодотационных регионов возросло за 1997-2004 гг. с 18 до 31.
Это свидетельствует о слабой взаимосвязи региональной политики с задачами формирования устойчивой базы для самостоятельного развития региональных экономик. Объем средств, направленных на выравнивание в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки, компенсаций и софинансирования социальных расходов, многократно превышает объем инвестиционной программы федерального правительства в регионах. Как известно, основным инструментом инвестиционной поддержки регионов является формируемый в рамках федерального бюджета Фонд развития региональных программ. Кроме того, часть инвестиций из федерального бюджета регионы получаются в рамках реализации федеральных целевых программ, имеющих отраслевую направленность. Однако ни объем, ни характер использования этих инвестиционных ресурсов не соответствуют задачам создания устойчивой базы развития экономики регионов.
Все сказанное подтверждает необходимость усиления направленности региональной политики на решение задач развития и выработки комплекса мер, способных системно решать эти задачи.
В документе совершенно верно отмечается, что меры, принимаемые в рамках региональной политики "в настоящее время, носят в большинстве случаев пассивный характер и ориентированы преимущественно на бюджетно-финансовую поддержку регионов. Между тем, федеративное устройство государства, подразумевающее распределение полномочий и ответственности за принятие управленческих решений между уровнями государственной власти и местного самоуправления, создает ряд стимулов для повышения эффективности и качества предоставления основных государственных услуг. Таким образом, в среднесрочной перспективе в стране должны быть созданы основы для реализации новой региональной политики".
Однако представляется, что достижение поставленных целей возможно лишь при сбалансированном подходе в региональной политике. Необходимо учитывать, что значительная часть субъектов Российской Федерации не имеет на сегодня достаточных ресурсов для самостоятельного развития и не сможет в ближайшие три года, на которые и рассчитана Программа, полноценно конкурировать с более развитыми регионами за привлечение капиталов, трудовых ресурсов. Поэтому перспективы социально-экономического развития регионов России во многом зависят от того, в какой мере региональная политика сможет успешно сочетать меры, направленные на выравнивание сложившихся межрегиональных диспропорций и поддержку наиболее депрессивных регионов, с комплексом мер, направленных на создание стимулов развития территорий за счет собственных ресурсов.
Основной акцент в разделе, посвященном региональному развитию, сделан на выработке политики, ориентированной на включение регионов в решение "общенациональных задач социально-экономического развития", в том числе, проводимых реформ в системе ЖКХ, естественных монополий и др. С этих позиций намечаются основные задачи и инструментарий их решения. Вместе с тем, обращает на себя внимание, что в целом представленный раздел носит описательный характер и выглядит скорее как декларация о намерениях, чем конкретная программа действий правительства в сфере территориального развития. В разделе в общем виде изложены основные направления формирования политики в сфере регионального развития. Так, к основным целям региональной политики социально-экономического развития отнесены развитие человеческого капитала, обеспечение единства экономического пространства страны, содействие проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне. Безусловно, все названные цели представляются актуальными и важными, однако нуждаются в большей конкретизации, как и те меры, с помощью которых предполагается их достичь, особенно в среднесрочной перспективе.
Следует отметить, что изложенные в проекте механизмы реализации новых подходов в региональной политике еще только предстоит создать. Это касается, в частности, системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей, создания стимулов для проведения социально-экономических реформ на региональном и местном уровне, а также разработки Концепции кластерной политики на региональном и муниципальном уровне и т.д.
Одним из наиболее перспективных направлений, которому в проекте Программы придается приоритетное значение, является проведение политики по выявлению и развитию так называемых "экономических кластеров" на территориальном уровне. Иными словами, речь идет, по сути, о создании территориально-производственных комплексов.
Действительно, ключевые векторы развития страны в значительной мере зависят от уровня развития прямых экономических взаимосвязей между хозяйственными субъектами рынка, от степени кооперации компаний, предприятий, различных научных организаций, работающих в самых разнообразных отраслях экономики. Именно в этих комплексных "кластерах", как показывает опыт многих стран, создаются основы постиндустриальной экономики.
В проекте программы подчеркивается, что "федеральное правительство будет активно содействовать проведению кластерной политики на региональном и муниципальном уровне за счет поддержки пилотных проектов, распространения лучшей практики, разработки модельных нормативно-правовых актов и реализации профильных программ переподготовки кадров".
Целесообразно также было бы реализовать предложения о проведении открытого экспериментального конкурса региональных инвестиционных проектов повышения конкурентоспособности, в котором могли бы принять участие все регионы, имеющие подобные проекты. При этом отбор проектов на конкурсе должен осуществляться по четким критериям экономической эффективности с привлечением независимых профессиональных экспертов и консультантов.
Наряду со многими позитивными направлениями, намеченными в проекте Программы, вызывает сомнения возможность уже в среднесрочной перспективе сократить "предоставление особых условий ведения хозяйственной деятельности и дополнительной федеральной финансовой помощи", о чем прямо сказано в параграфе 4.5 "Социально-экономическое развитие территорий". При этом подчеркивается, что поддержка должна оказываться не через прямые финансовые вливания, а через "создание стимулов для собственных усилий региональных и местных властей, а также нормативно-правовую, методическую и методологическую помощь в проведении реформ, направленных на улучшение предпринимательского климата, развитие социально-экономической сферы, обеспечивающих рост благосостояния населения, проживающего на указанных территориях".
В то же время, в приложении к проекту Программы "Прогноз территориального социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2015 года" справедливо отмечается, что "региональная политика в полной мере приобретает характер политики развития, сочетающей стимулирование «региональных локомотивов роста» с адресной поддержкой отсталых и геополитически уязвимых регионов, обеспечением общих минимальных стандартов качества жизни как одного из условий целостности России".
В прогнозе приводится типология субъектов Российской Федерации по характеру экономического развития и выделены 4 основных крупных группы (так называемые "макрозоны"). По каждой из этих региональных групп рассматриваются перспективы экономического развития на более долгосрочный период в зависимости от реализации различных сценарных условий, рассматриваемых в проекте Программы.
Обращает на себя внимание, что в целом по регионам, входящим в три первые "макрозоны", дается оптимистичный прогноз их развития при реализации, как базового, та