Тема 16. Воздействие финансов на экономику и социальную сферу
Государственное регулирование в развитых странах не исключает действия механизмов саморегулирования, а напротив, призвано дополнить и скорректировать их действие так, чтобы в экономике соблюдался баланс интересов государства, субъектов хозяйства, населения. И саморегулирование, и государственное регулирование производится прямыми (административными) и косвенными (экономическими) методами. Прямое регулирование реализуется через нормативно-правовые акты (различного уровня), а экономическое - через все сферы и звенья финансово-кредитной системы.
В условиях рынка большее внимание уделяется косвенным методам регулирования. Государство устанавливает общие для всех участников хозяйственного процесса условия и правила деятельности, для приоритетных сфер деятельности - преференциальные (льготные); это налоги, их ставки, размеры отчислений средств, субвенции, льготы, тарифы, фиксированные цены, нормативы денежно-кредитного, валютного, таможенного и социального регулирования. На основе этих основных индикаторов воздействия формируются вторичные, рыночно-ориентированные элементы регулирования, диктуемые характером соответствия спроса и предложения: свободные цены, процентные ставки за кредиты, валютный курс, нормативы формирования разных фондов и их использования у хозяйствующих субъектов.
Однако действие косвенных элементов регулирования может (и должно) дополняться прямыми, директивными методами со стороны государства, особенно при значительных нежелательных отклонениях от намеченного курса развития.
По мнению ряда исследователей в рыночной экономике преобладают экономические, а не административные регуляторы. Финансово-кредитная система представляет богатый арсенал финансовых и денежно-кредитных инструментарий регуляторов государственного регулирования. В связи с этим можно выделить основные финансовые регуляторы, используемые в процессе финансового регулирования:
- налоги и неналоговые платежи в бюджет;
- финансовые льготы и санкции;
- эксплуатационные расходы бюджетных организаций;
- общие и целевые субсидии для государственных заказов;
- доходы и расходы внебюджетных фондов;
- доходы и расходы государственных предприятий.
В мировой практике в зависимости от преобладания той или иной группы регуляторов различают две модели регулирования, названия которых соответствует лежащим в их основе научным концепциям: кейнсианскую и неоклассическую. "Вариант преобладания финансовых мер принято называть кейнсианской экономической политикой. Политика, в которой упор сделан на кредитно-денежный механизм, получила в экономической науке название "монетаризма".
Практика реализации экономического регулирования в западных странах показала, что наиболее рациональным является сочетание обоих направлений. В зависимости от конкретных особенностей того или иного периода и задач, стоящих перед правительством, используются либо преимущественно монетарные (точнее сказать, базирующиеся на монетаризме или других неоклассических теориях), либо кейнсианские методы регулирования. Если экономика находится в затянувшейся депрессии, падение экономического роста сопровождается массовой безработицей и социальными потрясениями, имеет место необходимость структурных изменений в экономике, применяются кейнсианские методы регулирования. Если экономика подвержена инфляции или стагфляции, разбалансированию денежного обращения, нестабильности национальной валюты, хроническому бюджетному дефициту, то господствуют неоклассические методы регулирования.
Моделям регулирования свойственна циклическая взаимозаменяемость. Кризис в экономике всегда приводит к смене модели регулирования. Следовательно, государственное регулирование - это динамичная система, зависимая от конъюнктурных колебаний. Конъюнктурное регулирование - воздействие на совокупный спрос и предложение в зависимости от фазы экономического цикла - более характерно для кейнсианского регулирования, тогда как неоклассические концепции провозглашают борьбу с циклом как единым целым.
Государственное воздействие на спрос и предложение сегодня чаще используется не в макроэкономическом регулировании, а для регулирования рынков отдельных товаров или услуг. При этом регулирование некоторых рынков (таких как денежный рынок, рынок ценных бумаг, страховой рынок и т.д.) оказывает заметное макроэкономическое влияние. Поэтому на таких рынках допустимым считается не только регулирование, но и финансовая поддержка или создание специфического правового режима, например протекционизм по отношению к отечественным производителям финансовых услуг, или отраслям промышленности, дающим наибольший вклад в обеспечение занятости.
Основой использования финансов для воздействия на воспроизводственный процесс является государственный бюджет, причем как система его доходов (налоговое регулирование), так и государственных расходов (регулирование путем использования прямого государственного финансирования и государственных заказов и закупок), кроме того, важное значение в социальной политике имеют внебюджетные фонды.
Государственные расходы представляют собой затраты на производство и приобретение материальных благ и услуг в целях удовлетворения совокупных потребностей общества. Они выражают экономические отношения, связанные с распределением и использованием по различным направлениям денежных средств государства.
Государственные расходы делятся на:
- трансформационные: государственное потребление и государственные инвестиции - оказывают влияние на заработную плату работников бюджетной сферы, объем государственного долга, объем государственных закупок товаров и услуг и др.;
- трансферты населению и юридическим лицам оказывают влияние на размер стипендий, пенсий доходы социально значимых обязательств и др.;
- текущие и капитальные влияют на размер государственных инвестиций;
- производственного направления и социального значения.
Государственные доходы - это экономические отношения по поводу безвозмездного и безвозвратного изъятия в распоряжение государства части стоимости общественного продукта и национального богатства. Огосударствление доли ресурсов, которыми располагают физические и юридические лица и которые используются ими для оплаты своих текущих расходов и инвестирования, уменьшает уровень доходности названных субъектов общественной системы, сокращает масштабы и изменяет структуру их потребления. Это позволяет корректировать степень социальной дифференциации и ограничивать пределы необоснованно низкой или высокой эффективности производства.
В совокупности государственных доходов выделяются изъятия, воздействующие на ценообразование, издержки производства, величину накоплений, занятость. Разнообразие видов рассматриваемых доходов и механизмов их взимания предоставляет государству возможность целенаправленно регулировать спрос на определенные товары и услуги, научно-исследовательские и опытно-конструкторские изыскания, внешнеэкономические связи, загрязнение окружающей среды и многие другие процессы. Основная масса централизованных денежных потоков формируется посредством налогов. Наличие возможности осуществлять мобилизацию финансовых ресурсов в общегосударственные фонды денежных средств, влиять на структуру совокупного потребления, смягчать амплитуду циклических колебаний экономики, изменять отраслевую и региональную структуру хозяйства, корректировать темпы социально-экономического развития свидетельствуют о том, что государственные доходы воздействуют на решения всех участников общественной системы, играют важную роль в регулировании воспроизводственных параметров.
Именно посредством варьирования состава, структуры и объемов государственных доходов и расходов происходит реализация финансового регулирования.
Использование бюджетных финансовых регуляторов имеет две стороны:
Дискреционная государственная финансовая политика - предполагает сознательное манипулирование налогами (налоговыми ставками и структурой налогообложения) и государственными расходами в целях изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста.
Автоматическая финансовая политика основывается на действии встроенных стабилизаторов. Согласно определению "Экономикс" Макконнелла и Брю, встроенный стабилизатор - это любая мера, которая имеет тенденцию увеличить дефицит государственного бюджета (или сократить его положительное сальдо) в период спада и увеличить его положительное сальдо (или уменьшить его дефицит) в период инфляции без необходимости принятия каких-либо специальных шагов со стороны политиков. Например, при помощи прогрессивной шкалы чистого налогообложения она приводит изменение налогов в прямое соответствие с уровнем национального дохода.
Проведение регулирования через систему государственных расходов является основой кейнсианской экономической политики. Регулирующее воздействие может осуществляться через изменение общих объемов финансирования, направлений расходования государственных средств, периодичности финансирования, организации и контроля за системой распределения государственных средств, их доведения до конечного получателя и т.п. Перераспределяя средства между отраслями или регионами, государство вносит необходимые коррективы в воспроизводственные пропорции, сглаживая неравномерность их развития и обеспечивая финансирование стратегических секторов экономической и социальной сферы (таких как военно-промышленный комплекс, государственное управление и правоохранительные органы, учреждения социально-культурной сферы и др.)
Регулирование через систему бюджетных расходов включает:
Использование прямого государственного финансирования - бюджетных субсидий (дотаций, субвенций). Экономическая сущность этой группы операций - перераспределение государственных средств, носящее непроизводительный характер.
Использование системы государственных заказов и закупок. Экономическая сущность этой системы - перераспределение государственных средств в пользу производителей приобретаемой государством продукции (работ, услуг). Средства направляются в сферу материального производства, следовательно, в отличие от предыдущей группы, данный вид расходов носит производительный характер.
Согласно кейнсианской теории, государственные расходы увеличивают совокупный платежеспособный спрос общества как на потребительские, так и на инвестиционные товары и приводят к мультипликативному росту национального продукта, а следовательно, занятости. "Государственные расходы, также как и частные инвестиции, оказывают мультиплицированное (умноженное) воздействие на доход вследствие того, что непосредственно за этим имеют место производные потребительские расходы со стороны тех, чей труд оплачивается государством". Сам Дж. М. Кейнс считал, что если государство финансирует организацию общественных работ, пусть даже неэффективных, это "привело бы к значительному увеличению как реального дохода общества, так и его капитального богатства по сравнению с существующими размерами", так как для организации таких работ необходимо закупить инвестиционные товары (повысив на них спрос), оплатить труд рабочих, занятых на данных работах (а в результате роста доходов рабочих повысится спрос на потребительские товары) и т.д. Однако в современных условиях такая позиция не является бесспорной. Возможный негативный эффект увеличения бюджетных расходов связан с тем, что они финансируются не за счет налоговых поступлений, а за счет роста бюджетного дефицита, в результате чего возникают инфляционные тенденции. Но умеренная инфляция обычно экономике не вредит, и даже наоборот – благоприятствует.
Таким образом государственные расходы, представляющие собой положительную компоненту формирования совокупного спроса, непосредственно присоединятся к затратам на потребление и инвестициям и олицетворяют ту долю национального продукта, которая поступает в совместное пользование всех субъектов воспроизводства. С экономической точки зрения финансовое регулирование, осуществляемое в процессе расходования средств общегосударственных денежных фондов, базируется на реальной способности финансов изменять размеры и приоритеты совокупного спроса, влиять на величину накоплений и структуру совокупного предложения, корректировать распределение суммарного дохода между его членами. Посредством обозначенного вмешательства в производство и потребление общественного продукта оказывается прямое воздействие на динамику воспроизводственных параметров, на формирование соотношения между совокупным спросом и совокупным предложением, сферой производства и природным комплексом, экономическим потенциалом государства и степенью обеспечения его внешней безопасности, развитием экономики и социальной сферы в целом в стране и в разрезе ее отдельных территорий.
Бюджетная политика (включая и налоговую, и расходную политику) может быть сдерживающей и стимулирующей.
Достигнуть при помощи бюджетных регуляторов увеличения совокупного спроса можно за счет снижения уровня налогообложения и роста государственных расходов (стимулирующая политика). С одной стороны, это позволяет достигать экономического роста, с другой, провоцирует инфляционные процессы, сопровождаемые хроническим бюджетным дефицитом.
Для снижения совокупного спроса и сдерживания роста цен используется повышение уровня налогообложения и политика жесткой экономии бюджетных средств (сдерживающая политика). Это имеет сильный антиинфляционный эффект, однако вместе с инфляцией, как правило, подавляется и экономический рост.
Налоговое регулирование осуществляется в процессе мобилизации доходов бюджета. Инструментами регулирования являются все прямые и косвенные налоги. Регулирующее воздействие может осуществляться через повышение или понижение ставок налогов, дифференциации ставок для различных категорий налогоплательщиков или типов объектов налогообложения, расширение или сужение налогооблагаемой базы и необлагаемых налогом минимумов, освобождение от налогов отдельных категорий налогоплательщиков, предоставление налоговых льгот и налоговых кредитов, изменение периодичности уплаты налога, предоставление налоговых каникул, распределение налогов по уровням бюджетной системы.
Прямые налоги (налог на прибыль, на имущество и др.) служат целям стимулирования эффективности вложений в хозяйственную деятельность, особенно если речь идет о прямых налогах с предприятий, фискальное значение которых в последнее десятилетие в развитых странах падает, а регулирующее - все более возрастает.
Налог на доходы физических лиц, также относящийся в прямым налогам, исчисляется в большинстве стран по прогрессивной шкале, что само по себе содержит регулирующий элемент (действие встроенного стабилизатора). В развитых странах на сегодняшний день из прямых налогов налог на доходы физических лиц является первым по сумме поступлений в бюджет. По этой причине, а также с учетом того, что в развитых странах граждане являются активными участниками инвестиционной деятельности, подоходный налог является действенным косвенным регулятором. Уровень подоходного налогообложения является одним из факторов, определяющих совокупный спрос на товары и услуги (в том числе и финансовые): снижение налога стимулирует совокупный спрос (однако параллельно снижает уровень бюджетных доходов), повышение налога ограничивает совокупный спрос. Поэтому общемировая тенденция - высокий уровень подоходного налога с граждан (это решает фискальную задачу государства), но с условием предоставления налоговых льгот по некоторым категориям долгосрочных финансовых вложений (это решает задачу стимулирования спроса на долгосрочные финансовые активы и развития инвестиционных процессов). В России же политика в отношении данного налога принципиально иная и это является причиной огромного количества дискуссий в СМИ. Эти дискуссии касаются как размера ставки налога, так и ее «плоского» характера, т.е. НДФЛ рассчитывается по одной и той же ставке вне зависимости от размера дохода физического лица.
Регулирующий потенциал косвенных налогов (НДС, акцизов) заключается в возможности через них влиять прежде всего на структуру потребления, и через него - на производство. Например, освобождение от НДС отдельных товаров или услуг, выбираемых в соответствии с приоритетами государственной экономической политики - это могут быть социально значимые товары (некоторые продукты питания, товары первой необходимости, лекарства и т.п.), потребление которых производится в основном малообеспеченными категориями граждан, и освобождение таких товаров от НДС служит одной из мер социальной защиты граждан. От НДС могут освобождаться некоторые виды финансовых операций, развитие которых целенаправленно стимулируется государством (например, страхование).
Введение акцизов регулирует потребление в сторону уменьшения спроса на товары, не являющиеся предметами первой необходимости, в том числе товары, затраты на которые являются непроизводительным использованием значительных денежных средств (предметы роскоши, ювелирные изделия), товары, производство или потребление которых несет экологическую опасность (автомобили, бензин и другие нефтепродукты), товары неэластичного спроса (алкоголь, табачные изделия).
"Злоупотребление" фискальной стороной косвенных налогов в ущерб регулированию и стимулированию имеет отрицательный социальный эффект. Косвенные налоги по сути являются регрессивными, так как бедный отдает за подлежащие косвенному налогообложению товары и услуги большую часть своего дохода, чем богатый. Сложившаяся в последние годы в развитых странах тенденция роста доли косвенных налогов в общей сумме налоговых поступлений говорит о том, что все большая часть налогового бремени перекладывается на средне- и низкодоходные группы населения.
Фискальная политика в области налогов рассматривает два направления их воздействия:
· на спрос (кейнсианская модель),
· на предложение (теория предложения).
В первом случае при снижении налогов увеличивается совокупный спрос. Во втором случае снижение налогов увеличит совокупное предложение, так как у населения возрастут доходы и сбережения, а у предпринимателей - инвестирование производства. Например, меньший подоходный налог работников увеличит зарплату и усиливает стимулы к труду, что приведет к расширению производства.
Кроме того, теория «экономики предложения» показывает, что более низкие ставки налогов не обязательно приведут к сокращению суммы налоговых поступлений, а наоборот, к ее росту за счет расширения налоговой базы - роста национального производства и дохода.
Теоретическим доказательством воздействия налогов на инвестиционную деятельность служит разработанная американскими учеными - представителем «экономики предложения» А. Лаффэром зависимость между прогрессивностью налогообложения и доходами бюджета.
Согласно этой теории рост налоговых ставок до определенного предела способствует росту налоговых доходов, затем рост замедляется, а потом происходит резкое падение доходов бюджета. Отсюда и сделан общий вывод о том, что задачу стимулирования экономики, и прежде всего инвестиционной активности, следует решать на путях радикального облегчения налогового бремени. Движущая сила экономики - это заинтересованность хозяйственных агентов в ориентированной на рынок экономической деятельности. Если эта деятельность выгодна им, то воспроизводство будет осуществляться интенсивными темпами. «Если же успешное функционирование рынка будет сталкиваться с усиливающейся дискриминацией в виде более высоких и прогрессивных налогов, то экономическая активность будет падать». По замыслу Лаффэра, в виде налогов нельзя изымать в бюджет более 30% всей суммы доходов предпринимателей и населения. Если же изымается 40-45% доходов, то это сокращает сбережения, а тем самым и инвестиции в частном секторе экономики.
По мнению американских ученых, если ставка налогов достигает определенного, достаточно высокого уровня, то сокращаются стимулы для предпринимательской инициативы, расширения производства, падают прибыли и, соответственно, снижаются налоговые поступления в бюджет.
Сокращение налогов, понижение предельных норм обложения может иметь очень сильный - троякий по характеру - стимулирующий эффект на экономику, налоговую базу:
1) налоговая база будет расти вследствие увеличения количества труда и капитала, предлагаемых на рынок (в результате изменения относительных цен, повышающего их «чистую» доходность) и расширяющих объем производства;
2) труд и капитал, уже используемые рынком, будут переводиться из низкооблагаемых в сравнительно высокооблагаемые сферы хозяйственной деятельности (при этом улучшится распределение капитала по сферам и в итоге повысится общая эффективность экономики);
3) известная часть экономических агентов может сократить уклонение от налогов, выйдя из «теневой экономики» в легальную, «таксируемую» экономическую деятельность.
Эти три эффекта, взятые вместе, демонстрируют простую логику того, как сокращение предельных налоговых ставок может действительно увеличить налоговые поступления. Однако следует иметь в виду, что воздействие налогов на спрос происходит быстрее, чем на предложение. В краткосрочном периоде снижение налогов приводит немедленно к росту совокупного спроса и уменьшению налоговых поступлений в бюджет. А воздействие налогов на предложение имеет долгосрочный характер в связи с инерционностью действия факторов предложения - сбережений, инвестиций, стимулов к труду.
Личное подоходное налогообложение, помимо фискального значения, выполняет важную социальную функцию - обеспечивает выравнивание доходов разных социальных групп населения. Эту же функцию выполняют и бюджетные расходы по социальным программам, в результате чего население с низкими доходами переходит в группу с более высокими, и несколько сокращается социальное неравенство.
В финансовом регулировании могут также использоваться внебюджетные фонды. Механизм их использования аналогичен налоговому регулированию - сдерживающая политика предполагает увеличение уровня обязательных платежей (за счет повышения ставок, расширения категорий плательщиков, сокращения числа операций, необлагаемых взносами во внебюджетные фонды), стимулирующая политика - обратные меры.
В условиях стагфляции, то есть параллельного развития процессов инфляции и падения объемов производства, чисто финансовое регулирование зачастую оказывается неэффективным. Финансовая система хотя и способна оказывать значительное влияние на денежно-кредитную систему, тем не менее сама по себе не гарантирует ее стабилизации (скорее напротив, оказывает дестабилизирующее воздействие, самым ярким проявлением которого является инфляция). Кроме того, одно финансовое регулирование не удовлетворяет полностью потребностей государства в рычагах воздействия на экономику, поэтому возникает необходимость в других регуляторах, в частности, в кредитно-денежных методах регулирования.
Кредитно-денежное регулирование осуществляется государством при ведущей роли центрального банка. К его методам относят учетную политику (изменение учетной ставки), регулирование обязательных минимальных резервов (изменение резервной нормы), операции на открытом рынке. Основополагающая цель кредитно – денежной политики состоит в том, чтобы помочь экономике достичь такого общего уровня производства, для которого характерны полная занятость ресурсов и отсутствие инфляции. Кредитно - денежная политика заключается в изменении денежного предложения, направленном на стабилизацию совокупного объема производства, занятости и уровня цен. Это обозначает увеличение денежного предложения в периоды спада для поощрения расходов и сокращение денежного предложения в периоды инфляции для ограничения расходов.
Цель увеличения предложения денег достигается путем экспансии, "политики дешевых денег". Она применяется, как правило, как антикризисная мера, направленная на повышение совокупного спроса. Политика дешевых денег включает следующие действия Центрального банка: скупка государственных ценных бумаг, уменьшение учетной ставки, понижение нормы резервов.
На сокращение предложения денег направлена так называемая "политика дорогих денег" - продажа государственных долговых обязательств, повышение процентной ставки и нормы резервов. Политика дорогих денег применяется как антиинфляционная мера.
Преимущества кредитно-денежных методов (на которых акцентировали внимание представители неоклассической экономической школы):
позволяют эффективно бороться с инфляцией и бюджетным дефицитом;
действуют значительно быстрее бюджетных;
дают меньший социально-политический резонанс (в случае "непопулярных" мер).
К недостаткам кредитно-денежных методов регулирования следует отнести тот факт, что они не обеспечивают занятость и экономический рост, а также не решают социальных задач государства.
Теперь следует остановиться на следующем, малоисследованном секторе финансово-кредитной системы - страховании. Будучи частью финансово-кредитной системы, страхование в определенной мере может использоваться в качестве регулятора. Такое мнение выражалось некоторыми российскими специалистами по теории финансов, в частности В.М. Родионовой, Е.В. Коломиным и др. Другая точка зрения (В.В. Шахова), согласно которой страхование - самостоятельная экономическая категория, также не исключает возможности его использования в качестве регулятора. Возможности страхования в этой области длительное время были ограничены относительно низким размером доли ВВП, перераспределяемой через страховой рынок по сравнению с бюджетом или кредитной системой.
Однако устойчивый ежегодный рост доли страховых взносов в ВВП РФ заставляет задуматься о возможности использования страховых инструментов регулирования. Рычаги воздействия на экономику через финансы и кредит привлечены уже практически полностью и масштабы их применения в сущности исчерпаны, тогда как потенциал страхования (причем не только как косвенного регулятора, но главное - и как инструмента стабилизации, защиты от непредвиденных потерь, то есть по его "прямому назначению") используется всего лишь на десятую часть от возможного.
В развитых странах страхование как инструмент государственного регулирования используется по нескольким направлениям. Например, антиинфляционное воздействие в развитых странах оказывает долгосрочное страхование жизни. Стимулируя проведение этого вида страхования, государство тем самым снижает избыточный спрос на другие товары, отвлекает из текущего оборота излишнюю денежную массу, находящуюся на руках у населения и, кроме того, содействует увеличению долгосрочных инвестиций страховщиков в экономику, что тоже является стабилизирующим фактором.
Или другой пример - обязательное страхование ответственности автовладельцев. На первый взгляд, прямое назначение этого вида страхования - защита интересов пострадавших в результате ДТП. Однако поскольку условия страхования, лимиты ответственности, а главное - тарифные ставки устанавливаются централизовано, при непосредственном участии государственных органов, то при их помощи появляется возможность косвенно воздействовать на другие сферы экономической жизни. Например, практически во всех странах для владельцев старых машин действуют повышенные тарифы. С одной стороны, это объективно необходимо, так как риск их попадания несколько выше. Но главное - такая мера стимулирует приобретение новых автомобилей и отказ от эксплуатации старых. Тем самым, санкционируя повышение тарифов для старых автомобилей (в том числе иногда чуть больше, чем того требует реальная статистика рисков), государство косвенно увеличивает сбыт автомобилей и стимулирует развитие отечественного автомобилестроения (впрочем, и принимаются подобные решения не без участия крупных автомобильных концернов). Не говоря уже о стимулировании тем самым безопасности дорожного движения (каждый безаварийный водитель имеет значительные скидки), экологической безопасности и др.
Не меньшим потенциалом, чем коммерческий страховой рынок, обладает сфера государственного страхования, а также негосударственного пенсионного обеспечения, служащие важным орудием государственной социальной политики.
Все вышесказанное иллюстрирует, какое значение для рыночной экономики имеет действие финансовых регуляторов. Однако и в рыночной экономике есть сфера применения прямого административного регулирования, создающего нормальные условия использования экономических регуляторов. Нельзя абсолютизировать роль экономических регуляторов, так как только адекватное развитие правовой базы их применения дает должный эффект.