Институты и программы партнерства и диалога НАТО
Развитие партнерства и сотрудничества рассматривается как одна из первостепенных задач НАТО в области обеспечения безопасности. Начало этому процессу было положено в 1990 г. В настоящее время регулярные консультации по вопросам безопасности и обороны между НАТО и государствами-партнерами проводятся в Совете евро-атлантического партнерства (СЕАП), в рамках программы «Партнерство ради мира», других программ и форумов.
Программа «Партнерство ради мира» была создана под эгидой Совета североатлантического сотрудничества (ССАС) в 1994 г. Она предполагает развитие тесных связей в области безопасности между НАТО и другими странами по оборонной дипломатии, проведению совместных военных учений, совместному обучению, помощи в переходе на стандарты НАТО в области военного строительства и т.д. После ее принятия в 1994 г. приглашение присоединиться к этой программе было принято тридцатью странами, десять из них позже вступили в НАТО.
Официальной основой ПРМ служит рамочный документ. В нем излагаются конкретные обязательства каждого государства-партнера и закрепляется обязательство союзников по НАТО консультироваться с любым из государств-партнеров по вопросам безопасности. С каждым из государств-партнеров разрабатывается и согласуется совместно с НАТО индивидуальная программа партнерства. Двухлетние программы составляются на основе обширного «меню» мероприятий.
Совет евро-атлантического партнерства служит многосторонней структурой для проведения диалога и регулярных консультаций по политическим вопросам и проблемам безопасности, в состав которой входит 46 государств. Он создан на базе ССАС (в 1991 г.) и управленческих групп программы ПРМ в 1997 г. Это консультативный орган по связям НАТО с европейскими странами — нечленами блока. По составу фактически тождествен ОБСЕ. Работа СЕАП строится в соответствии с двухгодичными «Планами по развитию диалога, партнерства и сотрудничества» (с 1992 г.), определившими основные направления деятельности.
Средиземноморский диалог опирается на положение о том, что безопасность в Европе в целом тесно связана с безопасностью и стабильностью в Средиземноморском регионе. Диалог начался в 1994 г. Первоначально к нему присоединились шесть стран: Египет, Израиль, Иордания, Мавритания, Марокко и Тунис. В феврале 2000 г. участником диалога стал Алжир. Целью диалога является создание хороших отношений и улучшение взаимопонимания в Средиземноморье, а также содействие обеспечению региональной безопасности и стабильности. Им предусматривается проведение политических дискуссий со странами-участницами. Его работа организована на основе годичной рабочей программы, главное внимание в которой уделяется практическому сотрудничеству в областях, связанных с безопасностью и обороной, информацией, гражданским чрезвычайным планированием и наукой.
Диалог дополняет другие смежные, но независимые инициативы под эгидой Европейского союза (ЕС) и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), в частности, Барселонский процесс[1], преобразованный в 2008 году в «Барселонский процесс: Средиземноморский союз», объединивший 43 страны Евросоюза, государств Ближнего Востока и Северной Африки (кроме Ливии).
«Инициатива НАТО для Юго-Восточной Европы» формируется с 1999 г. для закрепления результатов агрессии НАТО в Югославии. Она опирается на четыре «опоры»: Консультативный форум по вопросам безопасности в Юго-Восточной Европе; Специальную рабочую группу без ограничения состава участников по вопросам регионального сотрудничества в Юго-Восточной Европе под эгидой СЕАП на уровне сессии Политического комитета; рабочие инструменты программы ПРМ; целевые программы сотрудничества в области безопасности для стран региона. В Консультативный форум входят страны НАТО, шесть государств-партнеров из сопредельных стран региона (Албания, Болгария, Хорватия, Румыния, бывшая югославская Республика Македония, Словения) и Босния и Герцеговина.
Россия — НАТО.
Создание блока в 1949 году СССР воспринял как угрозу собственной безопасности. В 1954 году в Берлине на совещании министров иностранных дел США, Великобритании, Франции и СССР советских представителей заверяли в том, что НАТО является сугубо оборонительной организацией.
В ответ на призывы к сотрудничеству СССР 31 марта 1954 года направил ноту с предложением рассмотреть «совместно с заинтересованными правительствами вопрос об участии СССР в Североатлантическом договоре», однако эта инициатива была отклонена в ответной ноте утверждением, что организация является «больше чем военной» и такое предложение «противоречит самим принципам, от которых зависит система обороны и безопасность западных государств».
В ответ Советский Союз образовал в 1955 году военный блок из государств, проводящих просоветскую политику, — Варшавский договор.
После распада Организации Варшавского договора и СССР блок НАТО (создававшийся, согласно официальным документам, для отражения советской угрозы) не прекратил своё существование и начал расширяться на восток.
Существенным первым вкладом России в завершение холодной войны и начало формирования новой философии европейской безопасности стал вывод советских, а затем российских войск из Германии, Венгрии, Чехословакии и Польши. Это было одновременно и шагом доброй воли, и акцией, которой не было альтернативы после объединения Германии и распада Организации Варшавского договора. Трудно предположить, что выдвижение в тот момент дополнительных условий, например, о нейтрализации и выводе ФРГ из НАТО или нерасширении НАТО на восток могло кардинально изменить дальнейшее, известное нам сегодня течение процессов формирования европейской безопасности.
Основными узлами конфликтности между Россией и западными странами относительно формирования новой европейской безопасности были вопросы общей ее концепции, расширения НАТО и разрешения конфликтов на Балканах.
РФ будущая европейская безопасность представлялась в конфигурации «общего европейского дома» на смыкающемся евразийско-евроатлантическом пространстве от Ванкувера до Владивостока без перегородок между основной массой европейцев, североамериканцев и «ассоциированными соседями» в структуре СНГ во главе с Россией. В качестве несущего каркаса общеевропейского дома Москва видела структуруОБСЕ,дополняемую такими модулями, как НАТО, СНГ, ЕС, ЗЕС. Подобная геометрия открывала бы возможность налаживания новых, в первую очередь экономических отношений с Западной Европой и восстановления потерянных было позиций в Центральной и Восточной Европе. Как представлялось в самом начале 1990-х годов, западные страны разделяли такую концепцию. Именно этим объясняется довольно спокойная реакция РФ на натовскую программу «Партнерство ради мира» и на постановку вопроса о возможном вхождении некоторых стран Центральной Европы в НАТО. Как известно, в совместном заявлении российского и польского президентов от 25 августа 1993 г. отмечалось, что стремление Польши вступить в НАТО в принципе «не противоречит интересам других государств, включая Россию».
Однако уже через короткое время РФ высказалась против намерений членов Вышеградской группы (Венгрии, Польши и Чехии) добиваться принятия в НАТО и в принципе против расширения НАТО. Противоречия по этому вопросу стали еще более острыми после того, как на Брюссельском саммите НАТО в начале 1994 г. лидеры альянса заявили, что они «ожидают и приветствуют расширение НАТО», а спустя несколько дней президент США Билл Клинтон разъяснил, что теперь вопрос «не в том, примет ли НАТО новых членов, а в том, как и когда это будет сделано». Последовавшая длительная и ожесточенная дипломатическая и информационная борьба Москвы против расширения НАТО не увенчалась успехом. Попытки использовать противоречия между США и западноевропейцами, предпринять нажим путем публичного обсуждения возможных «адекватных несимметричных» контрмер военно-политического характера существенных результатов не дали. В 1997 г.,когда стало очевидным, что решение о вступлении Венгрии, Польши и Чехии в НАТО предрешено, РФ была вынуждена пойти на компромисс.
27 мая 1997 г. лидерами государств - членов НАТО и российским президентом был подписан«Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора». НАТО заявила, что не имеет «намерений, планов и причин» размещать на территории новых стран-членов ядерное оружие, а также существенно увеличивать арсенал обычных вооружений в Центральной и Восточной Европе. Это был серьезный шаг навстречу России, но такая формулировка не полностью закрывала возможность изменения позиции альянса, например, в случае изменения «причин». РФ, в свою очередь, признала, что любое государство (фактически имелись в виду страны ЦВЕ) имеет право выбирать способ укрепления собственной безопасности и у нее нет права вето на решения НАТО. Однако было заявлено, что она не снимает возражений по поводу расширения альянса. Для углубленного взаимодействия между РФ и НАТО создавалсяПостоянный совместный совет, призванный реализовывать в конкретных проектах стратегию «стабильного и долгосрочного партнерства».
Однако отрицательная динамикав отношениях между РФ и НАТО не была переломлена. Более того, эти отношения еще сильнее обострились и достигли пика напряженности в связис косовским кризисом. Резкая реакция Москвы на действия НАТО в связи с этим кризисом объяснялась рядом соображений. Прежде всего, в связи с тем, что они были предприняты в обходСовета Безопасности ООН, а, следовательно, представляли угрозу действующему международному праву и ущемляли права РФ как постоянного члена Совета Безопасности. Кроме того, односторонние действия НАТО на Балканах еще больше ограничивали участие РФ в решении ключевых проблем европейской безопасности. Наконец, этот район имел существенное значение для России с учетом ее исторической роли на Балканах, а также в связи с особыми отношениями со славянским народом Сербии, исповедующим православие.
Хотя Москва сыграла существенную роль в дипломатическом урегулировании конфликта, нельзя забывать, что оно было достигнуто в основном на условиях, продиктованных НАТО. Показательной для состояния отношений РФ и НАТО сразу после дипломатического урегулирования была предпринятая Москвой самостоятельно, без согласования с НАТО переброска небольшого российского мобильного подразделения из Боснии и Герцеговины, где оно выполняло миротворческие функции, в район аэродрома города Приштина в Косово, хотя этот район не входил в согласованную зону ответственности, отведенную для российских миротворцев. Только сдержанность британских офицеров на местах, не выполнивших приказ американского командующего генерала Кларка остановить этот «бросок на Приштину», предотвратила весьма вероятное прямое столкновение между российскими и натовскими военными, чреватое серьезнейшими последствиями.
На протяжении длительного периода отношения между РФ и НАТО были заморожены. Российские представители не участвовали в работе Постоянного совместного совета Россия - НАТО. Эта пауза была прервана лишь вследствие изменения глобальной стратегической обстановки, когда после11 сентября 2001 г.на передний план резко выдвинулись задачи борьбыс международным терроризмом и распространением ОМУ,а также взятого Россией курса на сотрудничество в этой борьбе с США и Европой. Вместе с тем возникала необходимость активизации отношений с НАТО для поиска нового механизма взаимодействия в свете надвигавшейся второй волны расширения этой организации. Эти соображения и предыдущий опыт предопределили более спокойное отношение Москвы ко второй волне расширения НАТО, хотя РФ по-прежнему придерживалась своей принципиальной позиции, считая расширение контрпродуктивным для упрочения европейской безопасности. На этот раз акцент был сделан на задаче совершенствования механизма взаимодействия между РФ и НАТО в новых условиях.
28 мая 2002 г. в Римена саммите руководителей 19 государств - членов НАТО и РФ было заявленоо «новой эре» в отношениях Россия - НАТО, открывающей возможности для «консультаций, совместных решений и совместных действий». Одновременно был учрежденСовет Россия - НАТО, призванный заменить созданныйв 1997 г. Постоянный совместный совет Россия - НАТО. Новизна алгоритма функционирования созданного Совета заключалась в том, что все члены его будут вовлечены в совместное обсуждение проблем с момента их постановки и в принятии решений в «национальном качестве», т.е. без предварительного сепаратного согласования между членами НАТО и представления затем западной консолидированной позиции на переговорах с российскими представителями, как это было в прошлом Постоянном совместном совете. Была существенно расширена и стартовая повестка дня взаимодействия РФ - НАТО за счет включения в нее, например, таких проблем, как оценка террористической угрозы, нераспространение ОМУ, регулирование кризисов. Новый механизм взаимодействия позволил смягчить сохраняющиеся разногласия на момент второй волны расширения НАТО, сделать более содержательным процесс взаимодействия. Но, не следует и переоценивать «магию» новой структуры, поскольку успешность ее функционирования зависит, главным образом, от политической воли участников.
Вторая волна расширения НАТО(2004) обострила некоторые аспекты взаимодействия между РФ и НАТО, поскольку впервые в нее были включены уже не только бывшие члены Варшавского пакта, но и бывшие советские республики (Латвия, Литва, Эстония). Обеспокоенность вызывают и намерения передислоцировать ряд баз НАТО из стран Западной Европы на территорию новых членов альянса, а также обсуждение с некоторыми государствами Центральной и Восточной Европы планов размещения элементов передового базирования новой создаваемой американцами системы ПРО. Хотя в Вашингтоне и Брюсселе заверяют, что эти мероприятия имеют целью большей переориентации НАТО на юго-восточное направление (Ближний и Средний Восток), Москва не может не испытывать обеспокоенности относительно того, что они объективно создают новую военно-политическую ситуацию в непосредственной близости у западных границ РФ и других стран СНГ.
В январе 2008 года к исполнению обязанностей главы Постоянного представительства России при НАТО приступил Дмитрий Рогозин.
5 марта 2009 года министры иностранных дел стран-членов НАТО объявили о возобновлении отношений с Россией, прекращенных после августовского кризиса 2008 г. на Кавказе.
В июле 2009 года помощник госсекретаря США по делам Европы и Евразии Филипп Гордон заявил, что США готовы рассмотреть вопрос о присоединении России к НАТО на определённых условиях. Ранее президент России Дмитрий Медведев отмечал, что присоединение России к НАТО пока невозможно, однако «мы хотим нормальных отношений с Североатлантическим альянсом. Мы готовы развивать партнёрские отношения с альянсом».
Россия сотрудничала с НАТО по вопросу военной операции в Афганистане. Российская сторона заключила с США и Германией соглашения о транзите через свою территорию военных грузов для войск, участвующих в Международных силах содействия безопасности. По словам бывшего начальника Генерального штаба российских вооружённых сил Николая Макарова, долгосрочные интересы России и НАТО в Афганистане совпадают, и Россия заинтересована в успешных действиях многонациональной группировки.
1 апреля 2014 министры иностранных дел стран НАТО остановили военное сотрудничество с Россией из-за присоединения Крыма к Российской Федерации, однако НАТО продолжает кооперацию в Совете России-НАТО на дипломатическом уровне послов.
[1] В ноябре 1995 г. пятнадцать государств - членов ЕС и двенадцать средиземноморских стран, не входяцих в ЕС (Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Кипр, Ливан, Мальта, Марокко, Палестинская автономия, Сирия, Тунис и Турция) подписали Барселонскую декларацию, определяющую рамки евро-средиземноморского партнерства (также известного как «Барселонский процесс»).