Управления земельными ресурсами
Под организационной структурой системы управления понимают иерархическую соподчиненность органов, вырабатывающих решения по управлению земельными ресурсами.
Организационные системы управления обладают следующими важнейшими свойствами:
целостность - устойчивость функционирования системы при минимальной структурной сложности и минимально необходимых ресурсах;
обособленность - относительная изолированность и автономность систем, проявляющаяся при установлении пределов полномочий;
централизованность - управление из одного центра;
адаптивность - возможность учета изменений внутренних и внешних условий, обеспечивающих эффективность и стабильность функционирования системы;
совместимость - согласованность элементов системы, обеспечивающая их взаимоприспособляемость и взаимо-адаптивность;
эмерджентность - несоответствие отдельных целевых функций подсистем с целевой функцией всей системы. Например, целевая функция отдельного работника - может не совпадать с интересами организации;
мультипликативность - возможность умножения положительных или отрицательных эффектов системы;
неопределенность данных - отсутствие точных значений характеристик процесса управления;
многокритериальность - возможность оценки деятельности организационной системы управления по нескольким показателям;
стохастичность - отсутствие однозначных результатов реализации управленческих решений, по причине отсутствия однозначных аналитических зависимостей; непреднамеренные и непредсказуемые искажения и запаздывания данных, например о состоянии окружающей среды и др.;
наличие фактора времени – старение добываемой информации и др.
Выделяется несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное.
Государственное управление означает, что государство устанавливает определенные правила и нормы, обеспечивающие рациональное использование и охрану всех земельных ресурсов страны, (категорий земель, различных видов землепользования) путем формирования правовых институтов. При этом государство выступает в двух качествах: как собственник земли и недвижимого имущества (хозяйственное управление) и как орган власти, т. е. суверен, обладающий территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления для государственных органов, является также объектом их хозяйственной деятельности; во втором - территорией, т. е. пространством, определяемым государственными границами.
Государственное управление, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при земельном контроле, соблюдении экологических требований, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.). Правовые нормы, исходящие от региональных органов власти, обеспечивают, также решение вопросов использования земли как имущества. Решения, принимаемые в регионах, относятся к полномочиям хозяйствующих субъектов (заключение договоров аренды, организация земельных торгов, проведение землеустройства и т. д.). В регионах, земля выступает с одной стороны, как объект, на который распространяются властные функции государства, а с другой - как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования земельных отношений, возникающих при осуществлении властных функций государства и хозяйственных полномочий, по поводу использования земель.
В первом случае применяют метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (повеление, требование, приказ, указание). Во втором - метод, выражается в согласованиях и учете волеизъявления субъекта земельных отношений до принятия решения. Так, например, требуется согласование с правообладателями земельных участков, при изъятии земли для государственных или общественных нужд, при этом осуществление правомочий управления может выражаться и в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности внутрихозяйственной организации производства.
Система управления земельными ресурсами государства как собственника земли, может реализовываться методом правового императива, т.е. изъятия на основании решения (постановления) компетентного государственного органа.
Административно-правовому методу регулирования земельных отношений всегда характерно проявление властных функций. Участники таких отношений не равноправны, так как один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Но властный, административно-правовой метод применяют тогда, когда в этом есть необходимость, т. е. когда в земельных отношениях имеется общегосударственный интерес.
В первую очередь такой метод регулирования земельных отношений необходим при обнаружении нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупреждения. Основная задача правоохранительных органов, прокуратуры, суда, органов государственного земельного надзора, обнаружение и предупреждение земельных правонарушений.
Административно-правовое вмешательство в управление землей собственников возможно лишь в законодательно определенных случаях: при порче земли, непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, распространении эрозии почв, несоблюдении государственных и общественных интересов, в использовании земли и т.д.
В процессевнутрихозяйственного использования земли применяют метод свободного управления, а в определенных законом случаях - метод администрирования. Характерный пример сложного содержания земельных отношений - предоставление государственной земли на условиях аренды. Землю, предоставляют на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключают договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, то к нему применяют метод административного воздействия, который не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.
Внутрихозяйственное управление выражается в организации использования земли самими пользователями. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия, юридическая сила которых обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения правовых норм, в таких случаях, органы управления предприятия (хозяйства) устраняют, как правило, воздействуя дисциплинарно. Правовые акты органов государственного управления обязательны и для органов внутрихозяйственного управления.
Функции управления в области использования и охраны земель, выражены в соответствующих нормативных правилах. В основном они сводятся к следующим видам деятельности:планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов; зонирование земель; перераспределение (предоставление, изъятие, выкуп) земель; государственная регистрация прав на землю, землеустройство, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг земель; контроль за использованием земель, охрана земельных прав граждан и юридических лиц; взимание платы за землю и др.
Таким образом, деятельность органов государства и владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна (рис. 3.1.1.).
| ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ |
| Органы, определяющие цели развития хозяйственно-экономического комплекса станы, осуществляющие распределение земельных ресурсов по субъектам РФ:органы государственной власти РФ (Президент РФ; Федеральное собрание РФ; Правительство РФ); органы государственной власти субъекта РФ (правительства, администрации субъектов РФ); местные органы власти (местные администрации; местные представительные органы) |
| Органы, курирующие техническое решение частных задач хозяйственно-экономического комплекса страны:в рамках функциональных земельно-имущественных комплексов, имеющие право регламентировать отдельные вопросы землепользования в рамках специализации; Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство экономического развития, другие ведомства, курирующие использование природных ресурсов и др. |
| Органы, осуществляющие независимую поддержку и развитие различных экологических и природных комплексов:Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство экономического развития, другие ведомства, осуществляющие развитие (контроль) различных природно-экологических комплексов. |
| Органы, исполнительной власти, осуществляющие комплексное управление земельными ресурсами:министерства, федеральные службы и агентства, исполняющие распоряжения по вопросам распределения земельных ресурсов , надзоры (их региональные и местные органы); территориальные органы федеральной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ; местные органы исполнительной власти. |
Рисунок 3.1.1 – Организационная структура системы управления земельными ресурсами