Законотворчество как вид социального проектирования.
Подготовка проекта нормативно‑правового акта может осуществляться как по инициативе населения, общественных организаций, политических партий, так и по решению правотворческих органов. Независимо от того, кто является инициатором проекта – члены гражданского общества или государственные органы, – подготовка проекта нормативного правового акта составляет отдельную стадию правотворческого процесса. Обычно для подготовки проекта нормативно‑правового акта создается специальная группа – коллектив разработчиков (проектантов), состоящий из квалифицированных специалистов по теме проекта, работников государственных органов и др.
Суть и содержание подготовки проекта нормативно‑правового акта сводятся прежде всего к созданию определенной модели поведения субъектов общественных отношений в целях установления новых порядков или запрета общественных отношений, которые, по мнению правотворческого органа, мешают нормальному существованию и развитию общества и государства. Эта модель выражается в виде отдельной новой нормы или совокупности норм, которые закрепляют основные признаки моделируемого поведения таким образом, чтобы любое конкретное отношение было в них отражено во всех своих главных признаках и свойствах.
Например, одним из необходимых условий социализации личности является ее признание в качестве лица, способного своими действиями приобретать права и обязанности. Особенно важна правоспособность граждан в сфере пользования, владения и распоряжения имуществом и иными благами. Поэтому при проектировании Гражданского кодекса Российской Федерации был подготовлен ряд норм, которыми закреплялось определение дееспособности гражданина, устанавливался возраст, с которого возникает дееспособность в полном объеме, определялось содержание ограниченной дееспособности несовершеннолетних и порядок их эмансипации. В результате все связанные с определением дееспособности вопросы, которые могут возникнуть в процессе реализации права, оказались урегулированными правом. При проектировании были не только воспроизведены положения ранее действующего гражданского законодательства, но и подготовлены новые (например, по вопросам эмансипации несовершеннолетних).
Подобным образом осуществляется и проектирование всех иных институтов и норм права. При этом перед проектантами встают задачи поискового плана: 1) сформулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать надежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) согласовать нормы права с системой действующего законодательства.
Излагая содержание правовой нормы, проектанты должны исчерпывающим образом и предельно четко изложить все ее элементы: гипотезу, диспозицию и санкцию. При этом важно видеть их необходимую связь и не допускать принятия норм, которые не имели бы тех или иных частей. Недопустимо также вступать в противоречие с Конституцией РФ и с основополагающими принципами соответствующей отрасли права. В целях эффективного действия проектируемого акта следует закреплять в качестве объектов правоотношений такие материальные, социальные и иные блага, которые представляют реальную ценность для субъектов права и могут побудить их к реализации предоставленного законом правомочия. В действующем законодательстве имеется немало норм, не представляющих значительного интереса для граждан, иных участников правоотношений. Такие нормы, не обеспеченные инициативой управомоченного лица, его активными действиями по вступлению в конкретные правоотношения, реализуются достаточно редко и являются малоэффективными.
В процессе проектирования необходимо разрабатывать юридический механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых норм. Искусство проектантов в том и состоит, чтобы найти такие юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негативные факторы и усиливали действие позитивных. В противном случае негативные факторы будут более действенны, нежели правовые средства. Соответственно результаты применения закона окажутся менее значимыми, чем планировал законодатель.
Проектирование норм права во многом осложняется тем, что они готовятся с учетом процессов и явлений, которые будут иметь место лишь впоследствии, в том числе благодаря проектируемым нормам. Нестабильность федерального законодательства как раз свидетельствует о недостаточном учете Государственной Думой исторической перспективы общественных отношений. Следовательно, чем точнее проектанты смогут спрогнозировать будущее, тем дольше и эффективнее будет действовать принятый ими закон.
Таким образом, процесс проектирования нормативно‑правового акта представляет собой сложную задачу, решение которой носит к тому же многовариантный характер. Избирается тот вариант правового регулирования, который, по мнению проектантов, является наиболее эффективным в данных конкретно‑исторических условиях. Другое дело, что проектанты не могут быть застрахованы от ошибок при выборе варианта правового регулирования, т. е. не исключена вероятность того, что будет избран не самый эффективный вариант. Характерно, что в разных государствах и даже в разных субъектах федеративного государства при правовом регулировании однотипных общественных отношений, как правило, принимаются различные его варианты.
Итак, правотворчество – это творческая интеллектуальная деятельность, направленная на разработку норм права, с принятием и действием которых вносятся новые элементы в правовое регулирование общественных отношений. По вступлении таких норм в действие реально меняется и само общество, его система социальных и правовых отношений. Нормы становятся неотъемлемым элементом практической деятельности, как отдельных людей, так и общества в целом.
Однако способность вносить изменения в реальный мир – характерная черта не только правотворчества, но и любой иной конструкторско‑проектировочной работы. Конструирование новых машин, механизмов, современной бытовой техники, проектирование зданий, сооружений представляет собой интеллектуальное творение реального мира. Этот процесс неизбежно предшествовал всем достижениям научно‑технического прогресса, которыми располагает современное общество. В настоящее время, когда решаются задачи планомерного и целенаправленного управления обществом, возникает настоятельная потребность в создании принципиально нового направления проектировочной работы – социального проектирования, основным предметом которого выступают как отдельные социальные явления и процессы, так и общество в целом.
Изложенное свидетельствует о том, что правотворчество по способам проектирования нормативно‑правовых актов, кругу решаемых задач и полученным результатам представляет собой разновидность социальной инженерии. Деятельность по проектированию норм права в общем и целом совпадает с трудом конструкторов и проектировщиков. Любая норма права представляет собой такой же результат творческой мысли, как и машина, здание, сооружение.
Правотворчество в теории права принято подразделять на два вида – законотворчество и подзаконное правотворчество. Предмет законотворчества – подготовка законов, т. е. актов, устанавливающих исходные первичные нормы правового регулирования, принятие которых осуществляется представительными органами государства. Подзаконное правотворчество же осуществляют органы исполнительной власти, подготавливая подзаконные нормативно‑правовые акты – указы главы государства, постановления и распоряжения правительства, приказы, инструкции и иные нормативно‑правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти. Законотворчество – более сложный процесс проектирования норм права по сравнению с подзаконным правотворчеством, но и в том и в другом случае правотворческая деятельность осуществляется по общим правилам, с применением одних и тех же приемов и способов подготовки проектов нормативно‑правовых актов.
Процесс проектирования нормативно‑правовых актов состоит из следующих четырех этапов:
1) подготовка концепции нормативно‑правового акта;
2) формулирование основных положений и структуры нормативно‑правового акта;
3) написание текста проекта;
4) проведение экспертизы подготовленного проекта.
Концепция нормативно‑правового акта представляет собой
письменный документ, в котором дается научное обоснование главных положений будущего проекта нормативно‑правового акта. В частности, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствовании этих норм права, цели проекта нормативно‑правового акта, основные способы и пути их достижения, результаты, которые могут быть получены при условии принятия предлагаемого варианта правового регулирования общественных отношений.
После того как разработчики проекта придут к консенсусу относительно понимания основных положений (концепции) проекта, начинается процесс непосредственной подготовки текста нормативно‑правового акта, проектирования конкретных правил поведения. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно‑правового акта, хотя первый вариант проекта неизбежно будет дополняться и подвергаться существенным корректировкам. Однако для того чтобы считать работу успешно завершенной, подготовленный проект направляется на экспертизу квалифицированным специалистам, не принимавшим участия в его подготовке. Замечания и предложения экспертов учитываются разработчиками проекта по мере необходимости. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческого органа. Разработчики также должны дать квалифицированную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими творческими коллективами, если такие проекты будут представлены в правотворческий орган.
Правотворческая деятельность завершается принятием нормативно‑правового акта и его опубликованием в официальном источнике. Таким образом, деятельность по проектированию, принятию и опубликованию нормативно‑правового акта составляет единый правотворческий процесс, а лица, осуществляющие такую деятельность, признаются участниками процесса. Это могут быть как специалисты, проектирующие нормы права, участвующие в их экспертизе, так и лица, которые принимают нормативно‑правовой акт и публикуют его.