С капиталистическими странами
Признание невозможности отменить старые законы и ввести новую прочную систему революционного права, нашедшее своё яркое отражение в кодификационной деятельности Советского правительства, означало не что иное, как восстановление большинства элементов дореволюционного права путём их включения в новую, «социалистическую», систему.
Подобное произошло и с международным правом, самой молодой отраслью права и юридической науки, самостоятельное существование которой продолжало оспариваться ещё в начале ХХ в. Никакие идеологические предпосылки не смогли заставить «государство рабочих и крестьян» отказаться от необходимости выстраивать свои взаимоотношения с окружающим миром, со странами, не приемлющими советского строя. Для внешних правовых отношений советское государство было вынуждено сохранить в силе основные положения международного права и ссылаться на них в официальных заявлениях своей дипломатии.
Разрыв новой власти с прошлым в области дипломатии был оформлен приказом Народного комиссара по иностранным делам от 26 ноября (ст. стиля) 1917 г. «Об увольнении послов, посланников и членов посольств», т.е. представителей Временного правительства, не давших ответа на предложение работать под руководством советской власти. Одновременно с данным актом её дипломатические агенты (из числа бывших политэмигрантов-большевиков) были назначены в отдельные европейские столицы: в Лондон, Стокгольм, Берн, Париж, Берлин.
В первые месяцы после Октября союзники России по «Тройственному Согласию», в надежде на продолжение новым её правительством войны с державами германо-австрийского блока, не прерывали официальных сношений своих представительств с Наркоматом по иностранным делам. Но в конце февраля 1918 г., непосредственно перед подписанием Брест-Литовского мира, когда у правительств союзных держав стали вызревать мысли о возможной интервенции, их представители во главе со старшиной дипломатического корпуса, американским послом Дэвидом Френсисом, переселились в Вологду. Этот демарш являлся открытым выражением нежелания признавать правительство РСФСР. Оставшиеся в Москве и Петрограде дипломатические секретари или военные атташе приняли затем активное участие в подпольной деятельности, направленной к свержению советской власти.
Дипломатические сношения бывших союзников с РСФСР были окончательно прекращены осенью 1918 г., когда «вологодские сидельцы» спокойно покинули Вологду и Советскую Россию, не будучи подвергнуты в ней каким-либо неприятностям. В то же время все немногочисленные представители правительства РСФСР подверглись высылке из стран пребывания, а новые перестали допускаться к исполнению дипломатической службы.
Признавая всю сложность имевших место в дипломатической жизни послереволюционной России обстоятельств, необходимо признать и то, что линия поведения Советского правительства в указанное время была весьма выверенной и в целом отвечала взятым им на вооружение принципам внешней политики. Они были сформулированы уже в самом первом его обращении к воюющим державам – заключить мир без аннексий и контрибуций. Находясь по сути дела в состоянии войны с союзниками, оно продолжало считаться, в пределах возможного, с привилегиями и преимуществами их дипломатов, встав на путь неукоснительного соблюдения основных принципов посольского права.
В крайних случаях советские власти прибегали, как это было с французским посланником Жозефом Нулансом, открыто призывавшим к усилению вооружённой интервенции в Россию, к требованию отозвания из страны дипломата, поведение которого способствует ухудшению отношений между странами. Глава британской миссии Дэвид Локкарт, организатор заговора против советской власти в августе 1918 г., нарушивший один из главных принципов международного права, был после установления личности немедленно освобождён из-под ареста. Единственной жертвой «войны контрразведок» был убитый при оказании сопротивления во время вооружённого столкновения с красноармейцами морской атташе английского посольства Кроми.
Правительства буржуазных государств, проявляя настороженность по отношению к новой российской власти, заняли позицию выжидания развязки начавшейся смертельной схватки её с антисоветскими движениями и интервентами. Другие продолжали поддерживать фактические отношения либо с представителями Временного правительства, либо с императорскими дипломатами. Так, президент США Вудро Вильсон общался с бывшим послом Временного правительства Б.А. Бахметьевым, полномочия которого были позднее подтверждены министром иностранных дел правительства Колчака Сазоновым. Правительство Франции поддерживало официальные отношения с лишённым своих полномочий «послом» Временного правительства В.А. Маклаковым. В Иране продолжал действовать бывший царский посол фон Эттер, а полномочия присланного советами посланника И.И. Коломийцева, убитого позднее белогвардейцами, не признавались. В Китае пекинское правительство до конца 1920 г. поддерживало связи с бывшими царскими дипломатами и не признавало советскую дипломатическую миссию.
Ненависть правящих элит к Советам была столь велика, что некоторые «империалистические» страны предпочитали их представителям всякого рода новоявленных дипломатов, вроде представителей гетмана или атамана Краснова, и не гнушались поддерживать с ними фактические и формальные отношения. Позднее в ряде стран посольства и миссии свергнутых российских правительств трансформировались во всякого рода национальные комитеты, благотворительные общества и т.п., открыто служившие целям активной борьбы с Советской республикой и часто пользовавшиеся помощью и поддержкой органов местной власти.
Советские правоведы, стоя на точке зрения классиков международного права Э. Ваттеля, А. Ривье и др., считали подобные действия «грубым нарушением элементарных правил международного общения». «Низверженноеправительство», – считали они, – утратив власть, теряет право «на существеннейшее проявление суверенитета», из какового вытекает «право на ведение внешних сношений», а стало быть, и право посольства.
Что касается представителей нейтральных стран, не участвовавших в вооружённой борьбе 1914–1918 гг., то они, за немногими исключениями, оставались в Петрограде и после Октября 1917 г., занимаясь, главным образом, благотворительностью и эвакуацией граждан. В течение известного времени правительство РСФСР в своих отношениях с зарубежьем пользовалось их посредничеством. После переезда правительства в Москву, а главное, в связи с началом «красного» террора, эти представители сосредоточили свою деятельность на организации убежищ для людей и имущества и стали покидать Петроград после подписания на Западе Компьенского перемирия 11 ноября 1918 г.
К этому времени всё яснее вырисовывалась перспектива готовящейся союзниками «священной войны против большевизма», начавшейся в октябре 1919 г. Остатки старого дипломатического корпуса уходили из России под предлогом трудностей организации сношений со своими правительствами. В некоторых случаях отъезд их был осложнён временным задержанием с целью обеспечить свободный отъезд советских представителей из соответственной страны. Последними в начале1919 г. уехали норвежцы, представители нации, не принявшей потом участия в блокаде Советской России. РСФСР в течение целого года оставалась без всяких внешних сношений. Первым прорвало стену непризнания Советского правительства в апреле 1919 г. правительство Афганистана. В августе 1919 г. в Кабуле появился советский представитель, а в июне 1920 г. в Москве открылось первое афганское представительство.
Однако свою позицию в отношении посольского права НКИД определил гораздо раньше, уже в 1917 г. Одним из первых его распоряжений была телеграмма в Торнео (Швеция), в советское полномочное представительство о том, что «все лица, имеющие дипломатические паспорта, должны беспрепятственно пропускаться как в Россию, так и из России». Эту же цель преследовал нормативный акт под названием «Циркулярное разъяснение НКИД о правах и обязанностях иностранцев», который подчёркивал принцип неприкосновенности дипломатических представителей, их служебных и личных помещений, их переписки и т.п.
Одним из первых важнейших актов в области дипломатического права был Декрет СНК от 1 июня 1918 г. «Об упразднении рангов дипломатических представителей», введённых Венским регламентом 1815 г. (посла, посланника, министра-резидента и поверенного в делах). Вводилось единое для всех звание – «полномочный представитель». По мысли законодателя, это свидетельствовало о незыблемости для советской власти принципа «полного равенства больших и малых наций», который будет взят на вооружение советской дипломатией уже в эти первые годы её существования. Считалось, что этим актом уничтожался способ поднимать значение одних держав, достойных ранга «посла», и принижать значение других, удостоенных ранга «посланника».
Современники декрета уже тогда по-разному оценивали его значение для развития международного права и международных сношений молодой советской республики. А.В. Сабанин, известный советский дипломат (глава Экономическо-правового отдела НКИД, участник многих международных соглашений) и учёный считал, что на деле этот декрет причинил Народному Комиссариату иностранных дел некоторые трудности при определении места российского представителя среди представителей других государств. В частности, некоторые государства пытались поставить советских представителей «в менее благоприятное положение, чем представителей других стран», выделив полпредов в особую пятую, т.е. низшую категорию. Пекинский дипломатический корпус, к примеру, долго оказывал противодействие в признании представителя СССР, старшего по рангу – старшиной дипломатического корпуса. Он был признан таковым только в 1925 г. К этому времени при назначении дипломатических представителей СССР пришлось указывать в каждом конкретном случае, к какой из четырёх категорий должны быть приравнены в каждой данной стране советские полпреды.
В 1941–1943 гг. звание «полномочного представителя» было ликвидировано и установлены дипломатические классы «чрезвычайного и полномочного посланника» и «поверенного в делах», введены ранги «чрезвычайного и полномочного посла», «чрезвычайного и полномочного посланника» 1 и 2 классов и других дипломатических и консульских работников.
Проф. Г.И. Тункин, член Комиссии международного права ООН, полагал, однако, что этому советскому закону международное право обязано происшедшей нивелировкой правового положения послов и посланников, прежняя разница между которыми могла рассматриваться как «показатель неравноправия государств».
Настоящее нормативное регулирование внешних сношений советской республики началось в 1921 г., в процессе постепенного выхода России из международной изоляции. Особое значение для развития дипломатического права приобрели в это время двусторонние договоры, устанавливавшие дипломатические отношения Советской России с другими странами (Англией, Норвегией, Австрией, Италией, Германией, Персией). Открывавшимся в Москве дипломатическим миссиям ими были предоставлены все те полномочия и некоторые льготы, которыми пользуются иностранные миссии в стране своего пребывания. Главы их именовались ещё по-разному: «официальный представитель», «официальный агент» и др., оговаривалось условие о максимально допустимом численном составе представительства и возможности пользоваться дипломатическими привилегиями только гражданам назначающей страны.
Вопрос о «преимуществах и льготах» решался либо в общей форме – отсылка к таковым, либо в форме краткого перечня. Это свидетельствовало о признании обеими сторонами уже сложившейся к тому времени дипломатической практики и установившихся правил, согласно которым предоставление и соблюдение привилегий и иммунитета представителей и органов государств «являлось своего рода конституционной нормой среди норм дипломатического и консульского права».
Фиксации этих норм был посвящён специальный внутренний акт, Положение «О дипломатических представителях иностранных государств, аккредитованных при Рабоче-крестьянском правительстве РСФСР» от 30 июня 1921 г., который гарантировал дипломатическим представителям личную неприкосновенность, неприкосновенность частного жилища и служебных канцелярий, неподсудность «судебным установлениям по уголовным и гражданским делам». «Судебным местам» РСФСР запрещалось принимать к производству их жалобы и иски, которые следовало направлять в НКИД, получившему обязательство «принятия к удовлетворению потерпевших всех мер дипломатическим путем». В этой норме обнаруживается явное заимствование из законодательства Российской империи, ст. 225 Устава гражданского судопроизводства 1864 г., которая устанавливала, что русские подданные, имеющие денежные требования к лицам, принадлежащим к иностранным посольствам, могут обращаться в МИД. Последний был обязан «иметь настояние об удовлетворении оных».
Провозглашалось освобождение от личных, натуральных и денежных повинностей, общегосударственных и местных, как самих дипломатических представителей и членов дипломатического корпуса, так и их жён и не достигших 16-летнего возраста детей. Главам дипломатических представительств предоставлялось право «беспрепятственных сношений» со своим правительством и его дипломатическими представителями в других государствах путем посылки открытых и шифрованных депеш, а также через дипломатических курьеров. Они могли поднимать на занимаемых ими частном и служебном помещениях и средствах передвижения флаг своей страны и свободно передвигаться по стране пребывания.
Принятые в конце 1921 г. нормативные акты разрешали свободный проезд дипкурьеров 2 раза в неделю для провоза дипломатической почты в 16 кг (40 фунтов), которую представительства могли посылать в своё ведомство иностранных дел и наоборот. Облечённые правом дипкурьера иностранцы обязывались иметь надлежащим образом визированный дипломатический паспорт, а «все военные, гражданские, железнодорожные и прочие власти РСФСР оказывать дипломатическим курьерам самое широкое содействие в целях беспрепятственного и быстрого передвижения и в целях сохранности дипломатической почты и багажа». Законы о курьерской службе имели огромное значение для открывавшихся в стране представительств, поскольку регулировали насущные проблемы их повседневной жизни и деятельности, в том числе снабжение продовольствием.
Размещение и обеспечение всем необходимым прибывавших в Москву дипломатических миссий сталкивалось поначалу с большими трудностями материального порядка. Летом 1921 г. к решению возникших проблем был вынужден подключиться глава государства В.И. Ленин. В результате Наркомпродом была устроена особая лавка (склад) для продажи продуктов и других вещей иностранцам, имеющим особые личные удостоверения. Осенью этого года родилось и Главное управление по обслуживанию дипломатического корпуса – Бюробин. В его задачи входило обеспечение посольств помещениями, мебелью, инвентарём и продовольствием. Бюробин получил в своё распоряжение 38 особняков, большинство которых до сих пор используются зарубежными посольствами и миссиями.
Указанные нормативные акты и договоры в целом воспроизвели обычные международно-правовые нормы. Адекватно этим нормам был решён и самый главный вопрос дипломатического права о курьерах – вопрос о соблюдении принципа абсолютной неприкосновенности дипломатической почты. Было введено также для предоставления льгот в этой области понятие взаимности.
Второй принципиальный вопрос – это вес дипломатической почты, определённый законами 1921–1922 гг. в 16 кг (сначала 2 раза, потом 1 раз в неделю) при ввозе и при вывозе. С точки зрения законодательства других стран эта норма являлась «совершенной новостью», ибо кроме России нормы для иностранной диппочты нигде не существовали. В этом вопросе стороны всегда руководствовались обычаем, а в отношении второстепенных вопросов – отдельными статьями налоговых, материальных и процессуальных кодексов. Советская власть впервые закрепила это положение в едином нормативном акте о правовом положении иностранных дипломатических и консульских агентов. Объясняя этот факт, А.В. Сабанин писал: «Принятые нами… меры довольно характерны и, при более благожелательном к России в целом отношении, вызвали бы, вероятно, всеобщее одобрение, ибо они соответствуют точке зрения большинства учителей традиционного международного права, сетующих на то, что пресловутые дипломатические привилегии часто делаются средством для злоупотреблений. Я имею в данном случае в виду целый ряд распоряжений Совета Народных Комиссаров, борющихся с чрезмерным весом иностранной неприкосновенной дипломатической почты. Почта эта сделалась, как известно, для некоторых государств, – кроме злостной спекуляции, – чуть ли не средством к поддержанию на уровне своего золотого запаса». Во всяком случае, Советская Россия весьма часто подвергалась грабежам с помощью «старого испытанного средства» в виде таможенной и политической контрабанды.
Таким образом, советское государство, создав правовую базу, наладило дипкурьерскую связь, намного опередив в этом отношении некоторые зарубежные страны, в том числе США, где она была оформлена только в 1934 г.
В отношении паспортного режима советское законодательство различало глав и членов дипломатического корпуса и всех остальных сотрудников дипломатических представительств, не имеющих дипломатического звания. Первые, вместе с жёнами и не достигшими совершеннолетия детьми, получали дипломатические карточки (cartesdiplomatiques) – красные книжечки с надписью чёрными буквами – от протокольной части НКИД и освобождались от прописки. Вторых закон делил на три категории: иностранцев, прибывших на службу в СССР из-за границы, которые в течение 48 часов по прибытии в страну обязаны были представить в НКИД свои национальные паспорта. На них делалась отметка, удостоверяющая принадлежность его к данному иностранному представительству. Национальные паспорта с подлежащей возобновлению каждые два месяца регистрационной отметкой заменяли данному лицу виды на жительство для иностранцев и подлежали прописке на общих основаниях.
Вторую категорию составляли сотрудники – иностранные граждане, проживающие в СССР. Их регистрация производилась в том же отделе виз НКИД при обязательном предоставлении не только национального паспорта, но и вида на жительство для иностранца, двух фотографий и двух заполненных по особой форме анкет. Заграничные иностранцы заполняли такие анкеты при въезде в СССР. В случае выбытия такого сотрудника из Москвы на срок свыше двух месяцев, по ходатайству соответствующего представительства отметка могла быть продлена на более длительный срок, но не свыше чем на 6 месяцев. Лица, не возобновившие своевременно упомянутой отметки, переходили в разряд обычных иностранцев с видом на жительство.
В третью категорию входили сотрудники – граждане СССР, которые также препровождали в НКИД удостоверения личности, 2 фотографии и две анкеты, и НКИД делал на их удостоверениях такие же отметки, как и на паспортах иностранцев. Представительства обязаны были ежемесячно, не позже 1 числа, подавать в НКИД списки своего наличного состава со всеми изменениями, происшедшими в течение данного срока. Прописка в домовом управлении (на общем основании) для сотрудников, прибывающих из-за рубежа, была обязательной, исключение составляли лица, проживавшие в помещении иностранного представительства, прописку которых «учинял» отдел виз НКИД. Консульские здания такой льготой не пользовались.
Разработка норм дипломатического и консульского права, как во внутреннем законодательстве, так и в международных договорах СССР, была продолжена во второй половине 1920-х годов. Был, в частности, создан кодифицированный акт, которым СССР пользовался в течение нескольких десятилетий – Положение о дипломатических и консульских представителях иностранных государств в СССР от 14 января 1927 г. Положение ввело в действие на началах взаимности нормы пропуска багажа (имущества), следующего лично при прибывающих в Россию иностранных дипломатах. Этот багаж пропускался без таможенного досмотра и без таможенных пошлин и акциза при предъявлении на пограничной таможне удостоверения того заграничного учреждения в РСФСР, которое выдало им визу на проезд в Россию. Удостоверение погашалось пропускным пунктом одновременно с погашением визы.
Положение 14 января освободило также дипломатических представителей, на условиях взаимности, от взимания ренты с земли под строениями, занятыми представительствами, и от подоходного налога. Однако налог на доходы, получаемые дипломатическими представителями от строений, земельных участков и иного имущества, не предназначенного для личного пользования этих лиц, а равно и от эксплуатации промышленных и торговых предприятий в целях получения прибыли, был сохранён, как и косвенные налоги (на потребление).
Что касается грузов, следующих в адрес глав аккредитованных иностранных миссий отдельно от них, то они подвергались осмотру, но освобождались от таможенных пошлин и акциза в размере 20 000 руб. золотом на каждое лицо в год. Однако разрешался и беспошлинный пропуск грузов в счет уступки таможенных пошлин, производимый по особым учётным книжкам, которые выдавались отдельным лицам особым распоряжением НКИД. Но и они были действительны только в пределах определённой суммы уступки и срока. Льготы касались только глав дипломатических миссий. Вне нормы допускался беспошлинный провоз штемпелей, печатей, канцелярских книг, официальных бланков, вывесок и флагов, необходимых для служебных надобностей иностранных посольств и миссий. К дипломатическому грузу относились прибывающие из-за границы в адрес иностранных посольств и консульств журналы, пропускавшиеся без разрешения органов Наркомата внешней торговли.
Эти правила, практически без особых изменений, вошли позднее в Таможенный устав СССР (ст. 151). Были изданы также «Временные правила о порядке пропуска через таможенные учреждения имущества дипломатических представителей иностранных государств, прибывающих в СССР» и «Правила о порядке пропуска имущества глав и сотрудников иностранных дипломатических представительств в СССР, выезжающих из СССР за границу».
Правила не изменились и после того, как были выявлены вопиющие злоупотребления таможенными привилегиями со стороны некоторых иностранных дипломатических работников. Одно из них произошло в 1929 г., когда латвийская пресса обнародовала результаты досмотра латвийскими таможенными властями багажа латвийского посланника в Москве Озольса при возвращении его в Латвию после оставления им своего поста. В багаже весом 1090 кило были найдены большие ценности: золотые кресты, ризы, иконы, украшенные бриллиантами, картины, 116 кило серебра, икра, вина и т.д.
Иностранные дипломатические представительства получили в СССР право «беспрепятственного ввоза из-за границы для своих нужд автомобилей всех систем, без ограничения их количества». Они пропускались таможенными органами «со сложением ввозных пошлин, каковые зачислялись в счёт 20 000 руб. нормы уступочных пошлин, представляемых главам соответственного дипломатического представительства». Разрешался и беспрепятственный вывоз этих автомобилей из СССР, без уплаты вывозимых пошлин и сборов. При продаже автомобиля в стране, разрешение на которую выдавали НКИД и НКВТ, уплачивались ввозные пошлины, если только это не была продажа другому дипломатическому представителю.
Автомобили иностранных представительств регистрировались наравне со «средствами передвижения учреждений РСФСР», получали городской номер, свидетельство, а шофёры – свидетельство на право управления машиной. Автомобили, обслуживавшие «непосредственно и постоянно» иностранные дипломатические учреждения, могли снабжаться флагом и гербом их стран. В случае обнаружения нарушений правил езды такие машины и лица, обладавшие дипломатическими карточками, не могли быть задержаны. Можно было лишь записать номер документа нарушившего правила дипломата.
Законодательство РСФСР было распространено на все союзные республики, сделав главным правилом невозможность для государственных учреждений сноситься с представителями иностранных государств или с учреждениями, находящимися за границей, помимо НКИД СССР. Иной порядок сношений мог иметь место только в случае прямого указания на него в законе или вступившем в силу международном договоре, или по особому соглашению учреждения или должностного лица с НКИД. Исключение составляли торговые советники и торговые атташе иностранных дипломатических представительств, с которыми могли общаться центральные управления наркомата внешней и внутренней торговли СССР по экономическим вопросам.
Итак, можно констатировать, что уже к середине 1920-х гг. Россия перешла практически полностью к признанию при обмене с другими государствами дипломатическими представителями различных рангов к руководству общими положениями международного права. Поэтому необходимость подробно регламентировать соответствующие нормы посольского права при установлении дипломатических отношений с новыми странами отпала. Характерный пример – обмен нотами между правительством СССР и Дании об установлении сношений между ними на основе «де-юре» от 18 июня 1924 г. В них провозглашалось, что условия датско-русского предварительного соглашения от 22 апреля 1923 г., касающегося положения дипломатических представителей, «должны быть изменены согласно общим началам международного права». Главным основанием являлся факт установления «нормальных дипломатических отношений между обеими странами».
В 1920-е годы были определены также роль и функции органов советской дипломатии за рубежом. Особое значение имело принятие Консульского устава 1926 г., вполне отвечавшего требованиям времени и сыгравшего значительную роль не только в обеспечении эффективного осуществления консульскими учреждениями СССР консульских функций от имени советского государства, но и в содействии развитию дружественных отношений между государствами независимо от различий в их государственном и общественном строе.