Контроль за использованием земель поселений.
Контроль за использованием земель поселений является частью земельного I контроля в целом и одной из важнейших функций управления в сфере использования земель в пределах границ территории Российской Федерации и городских и сельских поселений. Задача земельного контроля заключается в обеспечении соблюдения всеми субъектами земельных правоотношений земельного законодательства в целях рационального и эффективного использования земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории России.
Земельным кодексом РФ закреплено четыре вида земельного контроля в зави-| симости от субъекта, осуществляющего контроль в сфере использования земель: государственный, муниципальный, общественный и производственный.
В современных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, нежели ранее. В отношениях возникающих в сфере осуществления контроля за рациональным использованием и охраной земель, государство выступает как гарант общественных интересов Государственный земельный контроль должен получить концептуальную теоретическую разработку, так как именно государству и обществу необходим государ
1 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002. С. 306 - . 307; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова и Е.Л. Мининой. М„ 2002. С. 334. ственный контроль как инструмент управления, обеспечивающий функционирование рыночных механизмов в сфере земельных отношений 1.
Согласно ст. 71 ЗК государственный земельный контроль осуществляется только специально уполномоченными государственными органами, то есть органами управления специальной компетенции. К ним относятся: Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и их территориальные органы.
Порядок осуществления государственного земельного контроля определяется Правительством Российской Федерации. В настоящее время действует Положение
0 государственном земельном контроле, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 . Специально уполномоченные органы земельного контроля действуют на основе принципа дифференциации полномочий и принципа взаимодействия, т.е. каждый из органов государственного управления действует в пределах своей компетенции и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.
Нормы земельного законодательства о земельном контроле полностью применимы и к регулированию отношений в сфере контроля за использованием земель поселений. При этом градостроительное законодательство устанавливает дополнительные требования к порядку осуществления контроля за использованием земель городских и сельских поселений. Задачи контроля за использованием земель поселений более конкретны и касаются порядка осуществления градостроительной деятельности. Задачи контроля за использованием земель поселений определены в ст. 65 ГрадК и заключаются в обеспечении реализации государственной
1 См.: Справка о развитии государственного земельного контроля Росземкадастром и его территориальными органами // http://www.goscomzem.ru/zem009.htm.
2 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4685. политики в области градостроительства в соответствии с градостроительной документацией, государственными градостроительными нормативами и правилами, правилами застройки.
Контроль за осуществлением градостроительной деятельности проводится Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, соответствующими органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ в пределах их компетенции (п. 2 ст. 65 ГрадК).
Согласно ст. 21 ГрадК Правительство РФ устанавливает порядок осуществления государственного контроля за исполнением федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области градостроительства. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативно-правовых актов в области градостроительства (ст. 22). В соответствии со ст. 23 ГрадК в ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся осуществление контроля за соблюдением нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства, а также за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве.
Особая роль в осуществлении контроля в сфере градостроительства принадлежит органам архитектуры и градостроительства. Система специально уполномоченных органов государственного контроля в сфере градостроительства представлена тремя уровнями: федеральным органом архитектуры и градостроительства -Госстрой России, территориальными органами архитектуры и градостроительства и местными органами архитектуры и градостроительства.
Органы архитектуры и градостроительства всех уровней проводят государственный контроль за соблюдением требований градостроительной документации о градостроительном планировании развития городских и сельских поселений и об их застройке, а также государственных градостроительных нормативов и правил при использовании и охране земель в городских и сельских поселениях, осуществлении всех видов градостроительной деятельности; соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности; предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в поселениях; предоставлением земельных участков в поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями; осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство
Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно -коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации . При этом федеральный орган архитектуры и градостроительства разрабатывает основы федеральной политики в области градостроительства и осуществляет контроль за их реализацией, организует государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления, осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Феде
1 Следует отметить, что вступивший в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г., с изм. от 25 июля 2002 г. (СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. I; 2002. № 30. Ст. 3029. Далее - КоАП) существенно изменил систему правонарушений в сфере градостроительства. До вступления в силу КоАП действовала ст. 66 ГрадК, которая устанавливала административную ответственность за восемнадцать составов правонарушений в сфере градостроительства. С вступлением в силу КоАП не подлежит применению Закон РФ от 17 декабря 1992 г. № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушенияв области строительства», с изм. от 16 ноября 1997 г. (ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 58; СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5341). Действующий КоАП значительно сократил количество составов правонарушений в сфере градостроительства. Глава 9 КоАП предусматривает административную ответственность за правонарушения в промышленности, строительстве и энергетики. Из них к специальным составам, устанавливающим административную ответственность за нарушение законодательства о градостроительстве, можно отнести лишь нормы ст. 9.4, 9.5 и 9.\3 КоАП.
2 См.: Положение о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утв. постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289 // СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864. радии о градостроительстве, федеральных градостроительных нормативов и правил.
Территориальные органы архитектуры и'.градостроительства осуществляют контроль за разработкой и реализацией градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий субъектов РФ, в рамках своей компетенции осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель в поселениях, за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Местные органы архитектуры и градостроительства осуществляют контроль за разработкой и реализацией градостроительной документацией поселений, за использованием и охраной земель поселений в пределах своей компетенции, за соблюдением градостроительного законодательства РФ и иных нормативно-правовых актов в пределах своей компетенции.
По вертикали органы архитектуры и градостроительства подотчетны о контроле за использованием земель в поселениях вышестоящему органу специальной компетенции и органам общей компетенции. Юридическое значение отчетов и аналитических записок состоит в том, что они служат основой для совершенствования системы земельного и градостроительного контроля и результаты контроля должны учитываться соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления при дальнейшем осуществлении своей деятельности.
Приказ Госстроя России от 2 августа 1999 г. № 18 утвердил Инструкцию о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях Данная Инструкция содержит указания о порядке проведения государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях всех типов и видов, определяет полномочия должностных лиц органов архитектуры и градостроительства в сфере градостроительного контроля. БНА. 1999. №45. С. 101.
Основываясь на нормы земельного и градостроительного законодательства, градостроительный контроль, на наш взгляд, можно подразделить в зависимости от субъекта его осуществляющего на четыре группы:
1. Государственный контроль, осуществляется как органами исполнительной власти общей компетенции, так и органами специальной компетенции: Правительством Российской Федерации в пределах своей компетенции; органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции; Госстроем России' федеральным органом архитектуры и градостроительства; территориальными ор-I $ ганами архитектуры и градостроительства - органами архитектуры и градосгроиj тельства субъектов РФ и иными специально уполномоченными государственными
1 органами по земельному контролю (Росземкадастр, Минздрав России, МПР России) в пределах их компетенции.
2. Муниципальный контроль, осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами, в том числе местными органами архитектуры и градостроительства и иными организациями. Органы архитектуры и градостроительства поселений не входят в состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности.
Они образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований.
Так, распоряжением Мэра г. Москвы от 3 февраля 1998 г. № 100 (в ред. от 22 марта 2001 г.) было утверждено «Положение об Инспекции государственного архитектурно-строительного надзора г. Москвы» Положение устанавливает порядок организации деятельности Инспекции Госархстройнадзора г. Москвы, определяет ее цели и задачи, права и ответственность на территории г. Москвы. Инспекция является государственным учреждением с правами юридического лица, находится в подчинении Премьера Правительства Москвы и взаимодействует с Мос-} комархитектурой по вопросам контроля за соблюдением соответствия возводимых
1 Вестник Мэрии Москвы. 1998. № 9; 2001. № 14. зданий и сооружений утвержденной проектной документации и архитектурно -градостроительных решений объектов. Согласно п. 2.2. Положения задачами Инспекции являются обеспечение участниками строительства (юридическими и физическими лицами) соответствия возводимых зданий и сооружений, производимых строительных материалов, изделий и конструкций нормативно - технической и утвержденной проектной документации; организационно - правового порядка осуществления строительства на всех его стадиях, а также приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов.
3. Общественный контроль, осуществляется гражданами и их объединениями за соблюдением градостроительного законодательства Российской Федерации, субъ-' ектов РФ, а также нормативно-правовых актов органов местного самоуправления всеми субъектами градостроительных и земельных отношений. Это один из основных элементов механизма реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, среду обитания и среду жизнедеятельности. При осуществлении общественного контроля граждане Российской Федерации и их объединения имеют право: требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения градостроительного законодательства; требовать в установленном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства о градостроительстве и т.д. 3. Производственный контроль, осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления градостроительной деятельности на земельном участке. Лицо, осуществляющее градостроительную деятельность на земельном участке, обязано в установленном порядке предоставлять сведения об организации производственного контроля в соответствующие специально уполномоченные органы. Согласно п. 2 постановления Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле» сведения об организации земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России не чаще одного раза в год. Выводы:
1. Наряду с земельным контролем, в задачи которого входит обеспечение субъектами земельных отношений соблюдения земельного законодательства, осуществляется градостроительный контроль, задачи которого более конкретны и определены градостроительным законодательством.
2. Градостроительный контроль - это постоянно осуществляемая подзаконная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также граждан и их объединений по обеспечению реализации градостроительной политики, предупреждению, выявлению и пресечению нарушений градостроительного законодательства и градостроительной документации в целях обеспечения устойчивого развития поселений, благоприятной среды жизнедеятельности населения и рационального градостроительства.