Государственный и местный бюджеты и их структура

Бюджет — это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происхо­дит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет— это централизованный де­нежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъек­тами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансиро­вания из бюджета и т. п.

Кроме того, существует экономическое понимание бюджета.Бюджетом в этом смысле является система экономических от-

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 2 2 9

ношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.

В юридическом смысле бюджет— это финансовый план образо­вания и расходования денежных средств бюджетных фондов раз­личного уровня, утверждаемый соответствующими представитель­ными государственными и муниципальными органами для обеспе­чения функций государственных и муниципальных образований.

Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план по­ступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюд­жет скорее представляет собой схему поступления и расходова­ния средств, т. е. именно финансовый план государства.

Бюджет является основным, универсальным финансовым пла­ном государства, поскольку кроме него действуют и другие фи­нансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муни­ципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществля­ет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.

Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствую­щим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.

Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабрясоответствующего года. Бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в усло­виях инфляции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов может практиковаться принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал).

Законом предусмотрено понятие консолидированного бюдже­та, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствую­щей территории. Так, федеральный консолидированный бюд­жет включает собственно бюджет Российской Федерации, а

230 Глава 5. Финансовое право

также бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Консолидированный бюджет района включает бюджеты рай­она, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельсоветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета нор­мативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из выше­стоящего бюджета в нижестоящий.

Федеральное Собрание РФ обладает правом вводить чрезвы­чайный бюджет и редким чрезвычайного расходования бюджет­ных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является чрезвычайное положение на территории Российской Федерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основанием для введения режима чрезвычайного расходования является увеличение дефицита бюджета до раз­меров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. Расходование средств в рамках таких форм бюд­жета происходит с использованием механизма секвестирова-ния. Секвестр расходов заключается в пропорциональном сни­жении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежеме­сячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных ста­тей, т. е. тех, которые в любом случае должны финансировать­ся в полном объеме. Обычно такими признаются заработная плата, стипендии, социальные пособия и т. п.

Существует также понятие минимального бюджета, т. е. рас­четного объема доходов соответствующего бюджета, покрываю­щего гарантируемые соответствующими вышестоящими органа­ми власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что нижестоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зависят от решений вышестоящих органов власти. В частности, вышестоящие органы устанавливают минимальные государст­венные стандарты, т. е. перечень государственных услуг, предос­тавление которых гарантируется гражданам за счет финансиро­вания из бюджетов различных уровней. Расходы на такие услуги обычно и определяют размер минимального бюджета.

Бюджетное устройство — это организация и п р и н ц и п ы по­строения бюджетной системы, представляющей собой совокуп­ность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 2 3 1

Рис. 5.2.Бюджетная система РФ

Как видно из определения, бюджетное устройство государ­ства зависит от государственного и административно-террито­риального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое — если федеративное. Российская Федера­ция является федеративным государством, признающим права местного самоуправления.

Бюджетная система РФ¹ — это совокупность республиканско­го (федерального) бюджета РФ, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных вне­бюджетных фондов(рис. 5.2).

Каждый субъект РФ и муниципальное образование само­стоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и административно-территориального уст­ройства своей территории.

Однако дать полную характеристику бюджетной системы РФ исходя всего лишь из перечня элементов бюджетной систе­мы абсолютно невозможно. Не менее важным представляется характеристика связей между перечисленными элементами, при

'См.: ст. 6 БК РФ // СЗ РФ. 1 9 9 8 . № 31. Ст. 3823.

232 Глава 5. Финансовое право

отсутствии которых нельзя было бы говорить о наличии систе­мы. Поэтому, строго говоря, легальное определение бюджетной системы является неточным: это не просто совокупность бюд­жетов страны, а совокупность бюджетов и связей между ними. Взаимосвязь элементов бюджетной системы становится ясна при анализе принципов ее построения.

Принципы построения бюджетной системы.Закон устанавли­вает, что бюджетное устройство в Российской Федерации ос­новывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФи др.

Принцип единства бюджетной системы(ст. 29 БК РФ)озна­чает, что бюджеты различных уровней не являются изолиро­ванными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодейст­вии. Единство бюджетной системы обеспечивается:

• единой правовой базой. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации;

• единством денежной системы Российской Федерации;

• едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация — это рас­пределение доходов и расходов по группам на основе однород­ных признаков. Так, в России приняты функциональная, эко­номическая, ведомственная, финансовая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, а доходов — на постоянные и вре­менные) и другие классификации:

• единством формы бюджетной документации;

• единством принципов бюджетного процесса;

• единством санкций за нарушение бюджетного законода­тельства РФ;

• единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

• единым порядком ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.

Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюджетной системы зависит от модели управления народным хозяйством, принятой в государстве. Так, в условиях централи­зованного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюдже­тов всех уровней и широкими полномочиями центральных ор­ганов по расходованию средств. Напротив, децентрализация в

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 233

управлении народным хозяйством, характерная для современ­ного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов (ст. 31 БК РФ), входящих в бюджетную систему РФ. В самом общем виде самостоятельность элементов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает собственными источниками доходов (закрепленные, регулирующие доходы и др.) и правом самостоятельно определять направления ис­пользования этих средств. Кроме того, законом закрепляется недопустимость изъятия из бюджета дополнительно получен­ных доходов.

Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выража­ется в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответст­вующих субъектов бюджетного права по отношению к ниже­стоящим и вышестоящим бюджетам. В самом общем виде роль вышестоящих бюджетов заключается в том, что они яв­ляются своего рода гарантом финансирования минимально необходимых расходов нижестоящих территорий. Перечень минимально необходимых расходов устанавливается выше­стоящим органом государственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспеченности, происходит или прямое финанси­рование из вышестоящего бюджета, или закрепление за ниже­стоящим бюджетом определенных регулирующих доходов на длительный срок.

Российская Федерация устанавливает структуру и общие прин­ципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав до­ходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, ус­танавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процес­са, основы-бюджетных прав субъектов и муниципальных образо­ваний. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет размер дотаций, субвенций, определяет пе­речень минимально необходимых расходов субъектов и др.

Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюд­жетных прав (например, в форме представительства в федераль­ных законодательных и исполнительных органах). По отноше­нию к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предостав­лять и получать процентные и беспроцентные ссуды, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, обеспечивают

234 Глава 5. Финансовое право

уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно раз­рабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обла­дая правом устанавливать местные налоги, самостоятельно оп­ределять направления и объем расходов. Муниципальные обра­зования имеют право получать и предоставлять ссуды бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, как правило, обеспечивают незначи­тельную часть бюджетов муниципальных образований. Поэтому в основном доходная часть местного бюджета образуется из средств вышестоящих бюджетов на уровне минимальной бюд­жетной обеспеченности.

Принцип полнотыбюджетной системы имеет два аспекта:

1) в бюджетную систему должны включаться бюджеты всех государственных и муниципальных образований, существую­щих в Российской Федерации;

2) принцип полноты бюджетной системы означает требова­ние включения в соответствующие бюджеты практически всех видов источников государственных и муниципальных доходов, а также отражения в бюджете всех направлений расходов (ст. 32 БК РФ). Существование специальных внебюджетных фондов, специальных счетов казначейства должно быть сведено к мини­муму. В соответствии с рассматриваемым принципом БК РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ.

Принцип реальностибюджетной системы относится прежде всего к доходной части бюджетов, которая должна обеспечи­ваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законо­дательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных ис­точниках доходов, закрепленных в специальном законодатель­стве. Кроме того, реальное осуществление доходной части бюд­жета зависит от надежности показателей прогноза социально-экономического развития страны и реалистичности расчета до­ходов и расходов бюджета (достоверность бюджета)(ст. 37 БКРФ). Немаловажное значение в этом отношении имеет и сба­лансированность бюджета(ст. 33 БК РФ),в соответствии с кото­рой объем предусмотренных бюджетом расходов должен соот-

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 235

ветствовать суммарному объему доходов бюджета. Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться раз­личными дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В про­тивном случае должен действовать механизм чрезвычайного расходования средств.

Возможно и другое понимание принципа реальности бюд­жетной системы: элементы бюджетной системы и система свя­зей между ними законодательно закреплены и существуют в ре­альной действительности. В этом смысле принцип реальности проводится не всегда последовательно, что было показано на примере местных бюджетов.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов(ст. 37 БК РФ)в дополнение к предыдущему принципу устанавливает, что доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными рас­ходами бюджета, т. е. не должны иметь целевого назначения, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств це­левых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств(ст. 38 БК РФ)означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принцип гласности(ст. 36 БК РФ)обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении.

Принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств(ст. 34 БК РФ)означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости дости­жения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с ис­пользованием определенного бюджетом объема средств.

Структурабюджета. Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.

I. Доходы бюджета— денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с зако­нодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

236 Глава 5. Финансовое право

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям¹.

По социально-экономическому признакувсе доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, от банковской и страховой деятельности, от приватизации и т. д.

По юридическим формамдоходы различных элементов бюд­жетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые посту­пления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.

Неналоговые поступления складываются из доходов от ис­пользования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходов от платных услуг, ока­зываемых бюджетными учреждениями; средств, полученных в результате применения мер ответственности, в том числе штра­фов, конфискаций, компенсаций; финансовой помощи и др.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренниеи внешние. Квнешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и ме­ждународными организациями. Необходимо отметить, что дан­ные средства чаще всего предоставляются на возвратной осно­ве, т. е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядкуи условиям зачисления доходов.По этому основа­нию доходы бюджета можно разделить на собственные и регу­лирующие, дотации, субвенции и ссуды.

Собственные (закрепленные) доходы — это такие поступления, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в уста­новленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты.

Такой способ распределения доходов между бюджетами раз­личных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы. Закрепление доходов за бюджетами раз­личных уровней осуществляется бюджетным и налоговым зако­нодательством. Вышестоящие бюджеты обладают правом пере-

' Федеральный закон от 15 августа 1 9 9 6 г. № 1 1 5 - Ф З «О бюджетной классификации» (с изм. от 2 марта, 26 марта 1 9 9 8 г . , 5 августа 2 0 0 0 г . , 8 августа 2 0 0 1 г.).

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 2 3 7

давать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обеспечения гарантированно­го уровня доходной части этих бюджетов.

Регулирующие доходы — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым в целях сбалансированности дохо­дов и расходов устанавливаются нормативы отчислений (в про­центах) в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что соци­ально-экономическое развитие разных сфер народного хозяй­ства происходит достаточно неравномерно, так, что суммы, по­лучаемые из одного и того же источника дохода, могут год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно всех источников доходов за определенными бюджетами вызва­ло бы диспропорции, несбалансированность бюджетов различ­ных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют из­бежать негативных последствий.

Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников дохо­дов. Само же распределение доходов от этих источников проис­ходит при утверждении указанными органами бюджетов в фор­ме определения нормативов отчисления от этих доходов.

Кроме того, бюджетное регулирование возможно и в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирую­щих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на три года).

Если распределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности бюджета, то применяются такие формы бюджетного регулирования, как дотации и субвенции, а также бюджетные ссуды.

Дотация — это денежная сумма, выделяемая из бюджета вы­шестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих дохо­дов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Выделение дотаций осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, т. е. ее использование не имеет целевого назначения.

Субвенция — это денежная сумма, предоставляемая бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому ли­цу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Другими словами, субвенции

2 3 8 Глава 5. Финансовое право

имеют строгое целевое назначение и должны быть использова­ны в определенный срок.

Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, представляе­мые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или воз­мездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

П. Расходыбюджета — это денежные средства, направляе­мые на финансовое обеспечение задач и функций государства. Расходы бюджета могут быть классифицированы по различным основаниям.

Функциональная классификациярасходов бюджетов РФ отра­жает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства.

Ведомственная классификациярасходов федерального бюд­жета является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распредел&ние бюджетных средств по главным распо­рядителям средств федерального бюджета (министерствам и ве­домствам).

Экономическая классификациярасходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономи­ческому содержанию, в соответствии с которым выделяются две основных группы: текущие и капитальные расходы.

К текущим относятся расходы, обеспечивающие функцио­нирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государст­венной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджет­ной классификацией РФ.

Капитальные расходы бюджетов — это ассигнования на фи­нансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капитальные вложения в развитие территорий, капитальный (восстановительный) ремонт, финансирование экологических программ и т. п.

Практическое значение этой классификации заключается в следующем: при наличии бюджетного дефицита первоочеред­ному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюд­жет текущих расходов.

При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета.Как отмеча-

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 2 3 9

ется в законе, сбалансированность бюджетов всех уровней явля­ется необходимым условием бюджетно-финансовой политики.

Превышение расходной части над доходной составляет де­фицит бюджета. Существенный, постоянно растущий бюджет­ный дефицит неизбежно ведет к росту государственного долга, усиливает инфляционные процессы. Однако в умеренных раз­мерах дефицит бюджета страны представляется нормальным явлением и имеется во многих высокоразвитых капиталистиче­ских странах. В целях сбалансированности бюджета представи­тельные органы, утверждающие бюджет, могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Уже одно это является средством борьбы с бюджетным дефицитом, так как, будучи ут­вержденным чаще всего еще до окончательного утверждения бюджета, предельные размеры дефицита препятствуют приня­тию бюджета с существенным дефицитом.

Покрытие дефицита бюджета осуществляется за счет выпус­ка государственных займов или использования иных кредитных ресурсов, в том числе бюджетных ссуд. Средства, полученные от физических и юридических лиц, иностранных государств и ме­ждународных организаций, включаются в государственный долг и подлежат возврату, чаще всего на возмездной основе. Поэтому использование таких источников из года в год представляется бессмысленным.

В том случае, если происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений до­ходных источников бюджета, вводится механизм секвестра рас­ходов. Его суть заключается в пропорциональном снижении го­сударственных расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных¹, в течение оставше­гося времени текущего финансового года.

Решения органов исполнительной власти, влияющие на уменьшение доходной части бюджета, подлежат утверждению соответствующим представительным органом, если размер из­менений приводит к увеличению установленного предельного уровня дефицита бюджета.

Целевые денежные фонды.Денежные средства, поступающие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому, как правило, некоторые программы, особенно требующие капиталь-¹ Состав защищенных статей определяется соответствующим пред­ставительным органом при принятии бюджета.

240 Глава 5. Финансовое право

ных расходов, не получают достаточного финансового обеспече­ния, что не соответствует интересам общества и государства. По­этому для финансирования отдельных видов расходов создаются целевые государственные фонды. Главной отличительной чер­той этих фондов является то, что денежные средства, поступаю­щие на отдельные счета фондов, не могут идти ни на какие дру­гие цели, кроме тех, что определены в положении о конкретном фонде. Эти средства изъятию не подлежат.

Существование целевых фондов позволяет успешней осуще­ствлять фискальную функцию государства. Дело в том, что ли­цо с гораздо большим желанием отдаст свои деньги, если будет знать, что они используются для вполне конкретных, опреде­ленных, социально полезных целей.

Источники средств целевых фондов определяются в актах о конкретных фондах. Основная масса денежных средств в фон­дах образуется с помощью обязательных платежей физических и юридических лиц, хотя не исключены и добровольные по­жертвования.

Совсем недавно целевые денежные фонды существовали лишь в одной форме — как внебюджетные фонды, однако с не­давнего времени наметилось движение к уменьшению внебюд­жетных фондов и консолидации их в бюджете в форме целевых бюджетных фондов. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Бюд­жетного кодекса РФ оставшиеся федеральные и региональные государственные внебюджетные фонды признаны частью бюд­жетной системы РФ, что предполагает распространение на них общих норм бюджетного законодательства.

Сегодня существует три вида целевых денежных фондов.

1. Целевые бюджетные фонды— фонды денежных средств, образуемые в составе бюджета за счет доходов целевого назна­чения и используемые по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не со­ответствующие назначению фонда. Особенностью данной раз­новидности целевых фондов является их включенность в феде­ральный бюджет, в силу чего правовым их основанием является ежегодно принимаемый Закон «О федеральном бюджете», а по­тому эти фонды не отличаются стабильностью существования. Наибольшей стабильностью существования отличаются Феде­ральный и территориальные дорожные фонды, Федеральный экологический фонд и др.

2. Государственные внебюджетные фонды,являясь частью бюджетной системы, могут создаваться на федеральном уровне

§ 3. Налоги: их роль и понятие

либо на уровне субъекта Федерации и образуются вне бюдже­тов РФ или субъекта РФ. Бюджеты государственных внебюд­жетных фондов утверждаются одновременно с бюджетами со­ответствующих государственных образований.

Данная разновидность целевых фондов денежных средств участвует в обороте, как правило, в форме государственных уч­реждений, имеющих специальные счета, на которые поступают средства, подлежащие использованию на определенные цели. Средства внебюджетных фондов являются государственной собственностью. Распоряжение средствами фонда осуществля­ется соответствующими государственными органами.

На уровне Российской Федерации образованы следующие вне­бюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.

Бюджеты всех федеральных государственных внебюджетных фондов ежегодно утверждаются Федеральным Собранием вме­сте с федеральным бюджетом на очередной финансовый год.

3. Децентрализованные внебюджетные фондыне являются ча­стью бюджетной системы РФ и, как правило, носят отраслевой либо межотраслевой характер. Как правило, решение об обра­зовании и упразднении этой разновидности целевых фондов денежных средств принимается Правительством РФ. Оно же утверждает Положение об этих фондах. Так, Правительством РФ в разное время были созданы Фонд национально-культур­ного возрождения народов России, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Феде­ральный фонд поддержки малого предпринимательства и др. В настоящее время наблюдается тенденция к сокращению де­централизованных внебюджетных фондов.

Налоги: их роль и понятие

Функции налогов.Любому государству для осуществления его деятельности необходимы определенные финансовые сред­ства, свой бюджет. При формировании бюджета государство использует различные источники доходов, однако на сегодняш­ний день человеческий опыт не знает более эффективного спо­соба собирания денежных средств, чем налоги. В любом госу­дарстве налоги составляют по сравнению с другими источника-

242 Глава 5. Финансовое право

ми доходов большую часть бюджета. В Российской Федерации, как правило, их доля составляет 75%.

Социальное значение налогов определяется выполняемыми ими в обществе функциями. Долгое время фискальная функцияналогов (функция сбора денежных средств) доминировала.

Однако в XX в. на первый план выходит регулирующая функ­ция:путем перераспределения денежных средств, предоставле­ния налоговых льгот возможно стимулирование определенных отраслей народного хозяйства, поддержка наиболее слабых в материальном плане слоев населения и др. С помощью налогов возможно регулирование структуры потребления и уровня до­ходов населения.

Налогам присуща и контролирующая функция:неуплата на­логов может свидетельствовать о неблагоприятном финансовом положении хозяйствующего субъекта. В ходе налогообложения возможен контроль за законностью получения денежных средств гражданами и юридическими лицами, контроль за ра­циональным и законным использованием имущества.

Признаки налога.Определить понятие налога можно путем указания на его признаки.

1. С точки зрения экономической науки налоги есть особая форма перераспределения имущества, узаконенное нарушение отношений собственности. Как же это необходимое насилие сообразуется с тезисом о нерушимости, неприкосновенности собственности? Снять это противоречие призван такой инсти­тут, как парламент, первой функцией которого исторически являлось санкционирование, а позднее установление налогов. С тех пор пользуется признанием принцип, отраженный в конституциях большинства государств, гласящий, что только парламент правомочен устанавливать налоги. Таким образом, законодательное оформлениеявляется первым признаком нало­га. Однако в некоторых государствах (обычно небольших) до­пускается установление налогов на референдуме, хотя мнение о правомерности такого способа установления налогов разде­ляется не всеми правоведами. В Российской Федерации все налоги устанавливаются НК РФ, а также федеральными зако­нами и законами субъектов Федерации, нормативными актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с НК РФ.

В связи с рассмотрением признака законодательного уста­новления налогов представляется необходимым обсудить во­прос б роли и значении подзаконных актов, например инструк-

§ 3. Налоги: их роль и понятие 243

ций Министерства РФ по налогам и сборам как источников на­логового права. Понятно, что налоговая система вряд ли сможет успешно функционировать без подзаконных нормативных ак­тов. Однако зачастую ведомственные инструкции искажают во­лю законодателя, устанавливают дополнительные обязанности для налогоплательщиков. Все это противоречит принципу зако­нодательного установления налогов, согласно которому инст­рукции соответствующего министерства могут лишь разъяснять различные вопросы, связанные с налогообложением, устанав­ливать наиболее целесообразные способы деятельности органов по взиманию налогов, но не могут изменять или дополнять на­логовое законодательство (ст. 4 НК РФ). Данную позицию под­твердил Высший Арбитражный Суд РФ, указав 31 мая 1994"г., что инструкции налогового ведомства не являются норматив­ными актами и носят рекомендательный, методический харак­тер. Они могут применяться лишь при условии соответствия за­кону. В соответствии со ст. 4 НК РФ такие акты не относятся к актам законодательства о налогах и сборах.

2. Налоги взимаются государством без какого-либо встречно­
го предоставления с его стороны лицу, уплачивающему налог.
Поэтому можно говорить о другой черте налога — это индивиду­
ально-безвозмездные платежи.Слово «индивидуально» в данном
случае необходимо, так как в широком смысле средства, полу­
ченные с помощью налогов, все равно преимущественно ис­
пользуются на нужды общества, и в этом смысле налог есть пла­
теж возмездный. Данный признак позволяет отличить налог от
других платежей, в частности от сборов, которые уплачиваются
за определенное встречное предоставление, в виде совершения
государственными или муниципальными органами юридически
значимых действий. Тем не менее правовой режим налогов и
сборов в целом одинаков, что позволяет их рассматривать как
конкретизацию понятия налога в широком смысле.

В российском законодательстве различие между налогом, по­шлиной и сбором проводится не всегда последовательно. Зачас­тую налог называется сбором, пошлиной (например, таможенная пошлина, которая, по сути, является косвенным налогом).

3. Налог является обязательным платежом,что выражается в
одностороннем его установлении государством и взимании
при наличии объекта налогообложения вне зависимости от
желания налогоплательщика. Кроме того, его обязательность
поддерживается государственным принуждением,наличие кото­
рого также необходимо для получения полного представления

У Основы российского права

244 Глава 5. Финансовое право

оприроде налога. Ведь без угрозы применения государствен­ного принуждения налог превращается в добровольное по­жертвование.

4. Налог не носит характер санкцииза совершенное правона­рушение, не носит характер наказания. Этот признак позволяет отличить его от конфискации имущества, штрафа.

Теперь суммируем вышесказанное.

. Налог — это обя