Попечительский совет как координатор социальной работы в УИС

Традиции участливого, жалостливого отношения к лишенным свободы, сострадания, благотворительности, патроната и попечительства в России имеют глубокие исторические корни. Очевидно, в этом проявляется особая чувствительность русской души, национальная склонность к сопереживанию с ближним, общинная ментальность, готовность помогать друг другу в трудной жизненной ситуации. Признавая реальную силу множества неблагоприятных обстоятельств, которые толкали людей к совершению дурных поступков и даже опасных преступлений, общество стремилось к смягчению участи "бедных и несчастных", "милости к падшим", общественному призрению заблудших и нравственно больных.

Вплоть до начала XIX века эпизодические акты благотворительности осуществляли представители местной и верховной государственной власти: князья, российские государи, члены их семей, государственные сановники, а также все сочувствующие люди. Забота о заключенных проявлялись в таких формах, как посещения тюрем, в основном, в дни праздников, выслушивание жалоб арестантов, раздача милостыни и другая материальная помощь, а иногда - даже помилование. Подобные деяния были бессистемными, практически не влияли на тяжелую участь лишенных свободы и в целом на положение дел в тюремных заведениях.

Первой попыткой организовать общественную помощь арестантам была предпринята императором Александром I в 1802 году, когда его решением было создано "Человеколюбивое общество". Членам общества предоставлялось право регулярно посещать и опекать заключенных, как это делалось за границей. Последующее изучение опыта английского попечительства о тюрьмах, объективная потребность придать цивилизованный вид местам заключения и облегчить положение тюремного населения способствовали в 1819 году созданию в соответствии с Высочайшим указом Петербургского "Попечительного о тюрьмах общества". Эпиграфом утвержденного Александром I Устава общества стали слова из Библии: "Я, Господь, призываю Тебя в правду, и буду держать тебя за руку и хранить Тебя, и поставлю Тебя в завет для народа во свет для язычников. Чтобы открыть глаза слепых, чтобы узников вывести из заключения и сидящих во тьме - из темницы" [[32]]. Примечательно, что в этом документе впервые на государственном уровне было подчеркнуто, что попечение должно быть не только об улучшении отбывания наказания, но и о нравственном исправлении состояния содержащихся в тюрьмах преступников. Цели и задачи исполнения наказания, методы и средства их достижения, принципы и направления деятельности, права и обязанности представителей общественности (президента и его членов) были изложены в 25 специальных "Правилах для Попечительного о тюрьмах общества".

Первоначально общество состояло из Петербургского комитета в составе 30 членов обоего пола, представителей церковной и светской знати. Организованное попечительство довольно быстро распространилось в стране. В течение 10-15 лет практически во всех регионах России были созданы Попечительства, работавшие более чем в 800 местах заключения. К 25-летнему юбилею Петербургского общества в стране насчитывалось 49 губернских и 277 уездных комитетов, что свидетельствует о признаках системности в организации попечительства. В свою очередь сформированная система обществ и комитетов способствовала созданию общероссийской структуры государственного управления тюрьмами.

Деятельность обществ, несмотря на филантропический характер целей, ограниченность реальных возможностей, декларативность организационных документов, а также сословный и великосветский его состав, создала предпосылки для масштабного, в определенной степени систематизированного общественного контроля, помощи и воздействия на положение дел в российских тюрьмах, а также формирования основ социальной работы с заключенными. Став ее важнейшим субъектом "Попечительное о тюрьмах общество" выполняло защитно-посреднические функции между арестантами и государством, способствовало установлению тюремной дисциплины, введению элементов регламентированного распорядка дня. Так, был запрещен свободный вход для раздачи милостыни арестантам, установлены определенные дни свиданий с родственниками, общения со священниками. Предпринимались усилия для искоренения безделья и праздности в тюрьмах: организовывались мастерские, вводились часы для работы. В качестве стимула за хорошее поведение и трудолюбие заключенные могли получить денежное вознаграждение. При активном содействии общественности в одном из регионов удалось открыть специализированный магазин для продажи арестантских изделий. Было упорядочено время для отдыха и занятий: кроме общественных работ заключенные приобщались к чтению религиозных книг, беседовали с членами комитетов общества и получали наставления священнослужителей. Сознавая ценность сохранения человеческого облика у лиц, содержащихся в тюрьмах, попечители организовывали бани, периодическую смену белья, строили лазареты, школы грамотности. Поскольку привычными явлениями были массовые заболевания и смертность в период этапирования [[33],С.62], представители общества добились перевозки узников в специально предназначенных для этого экипажах.

Главными направлениями работы комитетов были сбор пожертвований и контроль деятельности тюремного начальства. О масштабах благодеяний свидетельствуют цифры: только за первые 5 лет работы общество собрало пожертвований на огромную по тем временам сумму - 510014 рублей, из которых 406014 рублей 76 копеек было израсходовано на нужды тюрем и арестантов, их питание и одежду, содержание священников, врачей, мастеров, учителей. Контроль за работой тюремной администрации осуществлялся в процессе многочисленных посещений, проверок и подачи жалоб, предложений, пожеланий, касающихся в основном материальных и социальных проблем, а не вопросов исправления преступников, внутреннего устройства, режима содержания и средств его обеспечения. Оценивая эту ситуацию, М.Н. Гернет пишет: «Создавалось совершенно нелепое положение: нравственное воздействие должно было оказываться на людей, сидевших в тюрьмах на шейных цепях, вделанных в тюремные стены, с кандалами, колодками, рогатинами» [[34], С.74]. Не имея практических возможностей, а иногда и серьезных намерений кардинально изменить положение в тюрьмах, члены общества ежегодно публиковали в отечественной и зарубежной печати отчеты об итогах своей работы, доводили до мировой общественности и государственных сановников подлинные картины тюремного быта, привлекали их к разрешению проблем. Обобщив эти материалы секретарь Великобританского общества В. Таллаки констатировал, что тюремная система России - есть стыд и позор перед всем цивилизованным миром [8; 52-59].

Дальнейшее развитие попечительства о тюрьмах шло в основном по пути решения частных проблем, расширения сфер влияния, сосредоточения усилий на помощи наиболее нуждающимся категориям заключенных, особенно несовершеннолетним. В основе подобной деятельности лежит религиозная заповедь: «Как много значит спасти одну погибающую душу» [[35], С.7]. Предметом ведения общества к середине XIX века стало тюремное хозяйство с питанием заключенных, строительство церквей при тюрьмах, обучение грамоте не только несовершеннолетних, но и взрослых преступников, оборудование рабочих мастерских, " дневное пропитание и одеяние тем, которые получили свободу, и - между тем не знают, за что взяться или как дойти домой; приобретение азбук и учебных пособий для желающих учиться грамоте; снабжение очками для чтения книг слабого зрением и т.д." [8, С.70-71]. Очевидно, что общество брало на себя функции организатора различных направлений социальной работы с заключенными.

Новый Устав общества (1851 г.) придает его деятельности более структурированный и одновременно бюрократический характер. В соответствии с этим организационным документом вице-президентами общества на местах становились должностные лица - губернаторы и епархиальные архиереи, а директорами - вице-губернаторы, губернские прокуроры, предводители дворянства и т.п. Четыре года спустя общество было включено в структуру Министерства внутренних дел, руководитель которого по должности становился президентом общества. Наряду с позитивной тенденцией к выстраиванию более четкой управленческой структуры общества, его соединение с государственным органом власти выхолащивало дух благотворительности, ставило его деятельность под контроль чиновников, сужало возможности гласного и открытого информирования о результатах работы и положении дел в тюрьмах.

После создания в 1879 году главного тюремного управления комитеты общества номинально относились к системе управления местами заключения, однако их влияние на политику и практику исполнения наказаний было ничтожно мало. Неслучайно, что в этот период как альтернативные активно создаются многочисленные благотворительные общества и заведения, деятельность которых была направлена на облегчение участи заключенных, арестантов, ссыльных, каторжан и членов их семей (приюты, воспитательные заведения, дома трудолюбия, патронаты). Наиболее развитым было попечительство в отношении малолетних, несовершеннолетних преступников и «нравственно испорченных». В работе с ними активно участвуют не только представители высшего света, но и иные субъекты социально-воспитательной работы: педагоги, правоведы, писатели, студенты, религиозные деятели. При непосредственном участии общественности, меценатов и попечителей проводится восемь съездов, международные конгрессы по проблемам исправления малолетних преступников [9].

После Февральской (1917 г.) революции правительством предпринимались попытки создать широкую сеть обществ, патроната и покровительства лицам, отбывшим уголовное наказание. Однако в условиях дезорганизации социальных институтов, при отсутствии системы государственного управления привлечь к этому делу широкие слои населения не удалось. В первые годы Советской Власти «Попечительное о тюрьмах общество» было распущено, хотя отдельные комитеты, комиссии по оказанию помощи местам заключения продолжали функционировать до начала 30-х годов. После чего места лишения свободы были полностью закрыты для общественности, все функции по исполнению наказаний взяло на себя государство. Понятие благотворительности, попечительства считалось буржуазными пережитками.

Только в 1957 году при исполнительных органах местной власти под председательством одного из членов исполкома создаются наблюдательные комиссии. Они состояли из представителей советских, партийных, профсоюзных, комсомольских организаций, органов здравоохранения, просвещения, культуры. Комиссии наделялись широкими полномочиями. Наряду с постоянным контролем за соблюдением законности в деятельности ИТУ, наблюдением за ходом процесса перевоспитания и помощью в его организации, они должны были обеспечивать привлечение общественности к участию в работе с осужденными, содействие в трудовом и бытовом устройстве лицам, освобожденным из мест лишения свободы. Члены этого государственно-общественного органа могли в любое время посещать и проверять работу ИТУ, находящихся на их территории, знакомиться с личными делами осужденных, принимать их по различным вопросам, требовать от администрации различные документы, справки, добиваться устранения недостатков в работе, а также выносить на обсуждение местных органов исполнительной власти проблемы исполнения наказания.

Другой формой участия здоровых сил общества в исправлении осужденных в 70-е годы стало шефство промышленных предприятий, образовательных, культурно-просветительных учреждений над исправительно-трудовыми учреждениями. Оно осуществлялось под руководством партийных и комсомольских организаций, включало широкий спектр направлений и форм социальной помощи: планирование и непосредственное проведение совместных воспитательных мероприятий (встреч, собраний, бесед, тематических вечеров, конкурсов, спортивных соревнований), индивидуальное шефство над осужденными, в том числе для разрешения социальных проблем, восстановления связей с родственниками, обмен опытом трудовой деятельности, содействие в модернизации и развитии производственной базы предприятий, профтехучилищ и школ ИТУ, обновление библиотек, приобретение медицинского оборудования. Осуществлялась практическая помощь, трудовое и бытовое устройство, а также социальная поддержка освобождающихся осужденных. Положительный опыт системного взаимодействия ИТУ с шефствующими организациями Харьковской области в 1979 году был одобрен руководством Главного управления ИТУ [[36]].

В начале 90-х годов начинается новый этап развития общественного воздействия на уголовно-исполнительную систему. Он был связан с масштабными социально-экономическими преобразованиями, которые поставили УИС в сложные условия функционирования: значительное бюджетное недофинансирование, массовая безработица осужденных, обострение бытовых проблем, ухудшение обстановки в целом вследствие "тюремного перенаселения" и начавшегося реформирования системы. В это время при исправительных учреждениях по инициативе бывших осужденных, правозащитников, государственных и общественных деятелей, религиозных организаций начинают возникать общественные, попечительские, комитеты, комиссии родительские советы. Основное направление их деятельности - содействие трудовой занятости осужденных, привлечение заинтересованных лиц к воспитательному процессу, сбор благотворительных средств для оказания помощи осужденным, освобождающимся из ИТУ, и членам их семей. Постепенно их деятельность становится организованной, для чего формируется нормативно-правовая база: Федеральные законы «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года (№ 82-ФЗ), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 года (№ 135-ФЗ), Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (1997 г.). Так, в УИК России «общественное воздействие» было закреплено в качестве одного из основных средств исправления осужденных. Статья 23 этого закона определяет: «… Общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимают участие в исправлении осужденных. На основании и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания». Более детальная регламентация целей, задач, функций, порядка их организации и работы содержится в «Примерном положении о попечительском (общественном) совете при учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы», «Примерном положении о попечительском совете при воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы» и проекте Федерального закона «О содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [[37]]. В соответствии с целями деятельности попечительских советов (содействие администрации ИУ в исправлении и ресоциализации осужденных), они решают сложные задачи:

- пропаганда законопослушного поведения, здорового образа жизни;

- правовое воспитание;

- юридическое консультирование;

- содействие трудовому воспитанию осужденных путем оказания помощи в создании новых рабочих мест;

- оказание помощи в получении общего и профессионального образования, в повышении уровня образования;

- содействие в работе психологической службы исправительного учреждения;

- участие в организации досуга осужденных;

- оказание помощи в трудовом и жилищно-бытовом устройстве лиц, освобождающихся из мест лишения свободы;

- содействие в поддержании социально полезных связей осужденных с родственниками;

- осуществление иной благотворительной помощи.

Статус попечительских советов предполагает право:

- принимать решения рекомендательного характера, а также представлять предложения руководству исправительной колонии, предприятий, учреждений и организаций, вносить предложения в органы государственной власти;

- приглашать на свои заседания работников исправительной колонии, представителей органов исполнительной власти города, органов местного самоуправления, а также заинтересованных предприятий, организаций и учреждений;

- способствовать целесообразному использованию имущества и расходованию денежных средств, передаваемых колонии гражданами и юридическими лицами в процессе осуществления благотворительной деятельности. В случае их нецелевого использования и расходования попечительский совет информирует органы, осуществляющие контроль за деятельностью исправительной колонии.

Члены попечительского совета вправе посещать колонию, знакомиться в пределах своей компетенции с ее деятельностью, встречаться с осужденными, проводить с ними беседы, содействовать своевременному и правильному рассмотрению их заявлений и жалоб.

О выявленных недостатках в работе колонии председатель попечительского совета ставит в известность руководство колонии, управление исполнения наказаний и вносит предложения по их устранению.

Объектами социального контроля со стороны попечительских советов должны являться:

1) соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных;

2) условия труда осужденных, правила охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии;

3) социальная защита, материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение осужденных;

4) трудовое и бытовое устройство лиц, освобождающихся из мест лишения свободы.

Для реализации общественных задач советы используют такие организационные формы, как: посещение мест лишения свободы; ознакомление с документами, касающимися вопросов соблюдения прав и законных интересов осужденных в части их бытового, материального обеспечения и медико-санитарного обслуживания; участие в проверке мест лишения свободы, проводимой контролирующими органами с согласия этих органов; прием предложений, заявлений и жалоб осужденных; направление предложений, адресованных администрации мест лишения свободы, в которых выявлены нарушения прав и законных интересов осужденных; доведение до сведения вышестоящих органов управления УИС, органов государственной власти и местного самоуправления о недостатках в работе мест лишения свободы и о необходимости их устранения.

Организационно-содержательную основу функционирования попечительского совета при ИУ составляет его Устав, который должен предусматривать:

- название, цели попечительского совета, его организационно-правовую форму;

- структуру попечительского совета, руководящие и контрольно-ревизионные органы, территорию, в пределах которой совет осуществляет свою деятельность;

- условия и порядок приобретения и утраты членства в попечительском совете, права и обязанности членов совета;

- компетенцию и порядок формирования руководящих органов попечительского совета, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа;

- порядок внесения изменений и дополнений в устав попечительского совета;

- источники формирования денежных средств и иного имущества попечительского совета, права его и структурных подразделений по управлению имуществом;

- порядок реорганизации и (или) ликвидации попечительского совета.

В уставе могут предусматриваться и иные положения, относящиеся к деятельности попечительских советов, не противоречащие законам.

Регистрация попечительских советов как самостоятельных общественных организаций осуществляется в установленном порядке в органах юстиции. Создание попечительских советов предусматривается при органах местного самоуправления административно-территориальных единиц, где расположены исправительные учреждения. Если на территории имеется несколько мест лишения свободы, то в составе единого совета могут создаваться секции, группы, закрепленные за каждым ИУ или специализирующиеся по направлениям его деятельности.

Финансирование деятельности попечительских советов основывается на благотворительных взносах юридических и физических лиц. При отсутствии таковых допускается выделение средств из местного бюджета.

В состав попечительских обществ, как правило, входят один из руководителей органов местного самоуправления, представители промышленных, сельскохозяйственных предприятий, фирм и компаний, образовательных, медицинских, культурных и религиозных организаций и учреждений, а также социальных служб, то есть, представители всех здоровых сил, заинтересованных в ресоциализации и социальной реабилитации осужденных. Для проведения отдельных мероприятий к работе на добровольной основе в качестве волонтеров могут привлекаться и другие специалисты. Заседания совета планируются и проводятся мере необходимости, но не реже одного раза в полугодие.

Изучение положительного опыта деятельности попечительских советов показывает, что их результативность в решающей степени зависит от организации, учета региональных особенностей, специфики исправительного учреждения, сознания необходимости, энтузиазма попечителей и руководителей мест лишения свободы. Так, при учреждении УЩ - 349/2 г. Екатеринбурга с 1995 года действует попечительский совет "Возвращение" [13], имеющий четкую организационно-управленческую структуру. Работа совета осуществляется по шести взаимосвязанным программам: культурной, образовательной, религиозной, реабилитационно-профилактической, спонсорской поддержки и средств массовой информации. Модель попечительского совета, органы его управления, формы работы в рамках названных программ представлены на рисунке 3.

Высшим руководящим органом совета является собрание его членов, на котором ежемесячно планируется работа, осуществляется контроль принимаемых решений и деятельности попечителей, а также распределение финансов. В период между общими собраниями оперативное руководство работой осуществляет председатель совета, текущую работу выполняет координационный комитет. В его функции входит координация и организационно- методическая помощь руководителям программ. Последние непосредственно обеспечивают реализацию программ. Технология действий, например, для проведения запланированного кинолектория может быть следующей: руководитель программы приглашает представителей киностудии, организует аудиторию. Координационный комитет (координатор) обеспечивает транспорт, корреспондентов собственных и городских СМИ, доводит информацию о проводимом мероприятии до осужденных и т.д.

Рис. 3. Модель попечительского совета ИУ

Проводимая в попечительском совете «Возрождение» работа носит комплексный характер и ориентирована не только на разрешение социальных проблем осужденных, их подготовку к жизни на свободе, но и на позитивно развивающее личность социальное воспитание. Социальная работа с лицами, отбывающими наказание, строится на принципах доверительного отношения с осужденными, будущности (по А.С. Макаренко - формирование перспективных линий), комплексности социальной помощи, защиты, поддержки и воспитательно-реабилитационного воздействия на основе привлечения к работе администрации ИУ, педагогов, представителей творческих коллективов: союза кинематографистов, союза художников, союза театральных деятелей, СМИ, религиозных организаций, частных лиц, родственников и бывших осужденных, использующих различные средства, методы и формы исправления и ресоциализация содержащихся в ИУ. Широки масштабы гуманитарной помощи: ежегодно она составляет сотни тысяч рублей, не считая материальных и художественно-культурных ценностей, передаваемых ИУ попечителями.

На втором уровне в территориальных органах управления учреждениями и органами, исполняющими наказания, создаются попечительские советы регионального масштаба, в основном выполняющие координирующие функции, содействующие работе советов на местах.

Начиная с 2000 года в системе попечительства о местах лишения свободы, функционирует "Попечительский совет уголовно-исполнительной системы", имеющий общероссийский статус и образующий третий, высший уровень в структуре аналогичных общественных организаций. В его состав вошли многие известные и влиятельные деятели культуры, искусства, спорта, бизнеса. Как отмечается в положении, совет осуществляет свою деятельность в интересах учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.

Основная цель деятельности Попечительского совета УИС - содействовать заинтересованным учреждениям и органам, исполняющим наказания в виде лишения свободы, в решении следующих задач:

1. Разработка и принятие законодательной базы, обеспечивающей реформирование и дальнейшее развитие УИС.

2. Информирование населения страны о проблемах УИС и ее деятельности.

3. Формирование объективного общественного мнения об УИС.

4. Отстаивание гражданских прав и интересов осужденных и персонала УИС.

5. Получение юридической консультационной и иной помощи осужденными и сотрудниками УИС, защита их прав и законных интересов.

6. Оказание благотворительной помощи попавшим в жизненно сложные ситуации, а также получившим увечья и инвалидность на работе осужденным и персоналу уголовно-исполнительной системы.

7. Обеспечение осужденных трудом, создание условий для получения общего и профессионального образования, обучения, трудоустройства их после освобождения из мест лишения свободы, а также социальной адаптации в условиях свободы.

8. Трудоустройство сотрудников уголовно-исполнительной системы, уволившихся на пенсию.

9. Обеспечение охраны здоровья осужденных и персонала.

10. Проведение оздоровительной, культурно-просветительской и физкультурно-спортивной работы среди осужденных и сотрудников.

11. Обеспечение представительства и сотрудничества с государственными органами, общественными и религиозными объединениями, а также международными организациями по вопросам, относящимся к компетенции и целям Попечительского совета УИС.

12. Развитие сотрудничества в области правового обслуживания уголовно-исполнительной системы с российскими, зарубежными организациями и иными фирмами, а также физическими лицами; организация совместных региональных, всероссийских и международных мероприятий (симпозиумов, семинаров, конкурсов, выставок и т.п.).

13. Улучшение продовольственного снабжения осужденных и сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.

14. Аккумулирование финансовых средств и материальных ресурсов, в том числе иностранных инвесторов, для реализации уставных целей и задач, финансирования социальных программ, а также благотворительной деятельности

Как видно из приведенного выше перечня, спектр задач совета довольно широк, включает решение проблем не только осужденных, но и персонала. Основные из них направлены на развитие и совершенствование уголовно-исполнительной политики, социальной и воспитательной работы в УИС.

Историко-сравнительный анализ правового статуса Петербургского «Попечительного о тюрьмах общества» и «Попечительского совета УИС» показывает, что полномочия последнего гораздо шире. Ему предоставлены возможности влиять не только на отдельные направления деятельности УИС, но и выступать самостоятельным субъектом отношений, организации воспитательного процесса и социальной работы, а также прямо и косвенно влиять на уголовно-исполнительную политику государства.

Управленческая структура совета включает в себя руководящие органы (конференция, правление, контрольно-ревизионная комиссия) и исполнительный орган (дирекция). Организационной основой Попечительского совета УИС являются его региональные отделения, которых насчитывается более пятидесяти.

О масштабах и результатах попечительской деятельности только за первый год своей работы свидетельствуют следующие данные: в ИУ России направлено свыше 50 тысяч экземпляров книг художественной и юридической направленности, медицинского оборудования и лекарственных препаратов - на сумму 12 миллионов рублей, гражданской одежды для освобождающихся осужденных - почти на полмиллиона рублей. Не менее важными формами работы являются общение со специалистами и заинтересованными людьми, правовые и иные консультации, содействие в восстановлении связей с семьями и социальной адаптации на свободе, а также контроль за соблюдением прав и законных интересов не только осужденных, но и персонала УИС.

Таким образом, созданное трехуровневое построение системы попечительских советов предопределяет результативность деятельности этих общественных формирований по организации социальной работы в УИС.