Сущность и основные аспекты налоговой реформы.

Налоговая система России с 1991г. разрабатывалась с учетом отечественного опыта 20-х гг. и практики зарубежных стран с рыночной экономикой. Тем не менее необходимо отметить, что при создании постсоветской налоговой системы возникли серьезные трудности, так как эта система:

– сформирована при слабом развитии налоговых отношений;

– требовала строгого учета и контроля при налогообложении, хотя необходимый опыт в указанных направлениях отсутствовал;

– внедрялась в условиях нестабильной экономики и высоких темпов инфляции;

– формировалась при низкой правовой грамотности населения, недостаточной подготовленности налогового аппарата, непрерывных изменений законодательства.

Несмотря на все недостатки налоговой системы 1991–1992гг. в целом, базисные принципы, касающиеся целесообразности и оценки налогов как экономического явления, получили в созданной системе свое воплощение.

Созданная налоговая система в определенной степени исполнила предназначенную ей роль по обеспечению привлечения средств в бюджет в объемах, покрывающих минимальные потребности государства. Однако с течением времени и по мере углубления рыночных преобразований в России недостатки налоговой системы становились все более явными, а противоречия между налоговым законодательством и действительностью – все более острыми.

Высокие налоговые ставки, огромное число налогов, жесткие штрафные санкции, ущемления прав налогоплательщиков при неограниченных правах налоговых органов привели к массовому уклонению налогоплательщиков от уплаты налогов и сокращению поступлений в бюджет.

Попытки совершенствования налоговой системы посредством ежегодного (а в ряде случаев – чаще) изменения законодательства не достигли цели, так как решали отдельные моменты, не затрагивая основ построения налоговой системы. Кроме этого, обоснованность некоторых законодательных изменений была крайне сомнительной. В частности, в 1993г. региональным и местным органам власти предоставлено право вводить (практически без ограничений) новые налоги – т.е. нарушен принцип единства налоговой системы.

Наличие многочисленных налоговых льгот (в основном малообоснованных) юридически правомочных возможностей ухода от налогов, изменчивость налогового законодательства поставили законопослушных налогоплательщиков в невыгодное положение, что далеко не способствовало честной конкуренции и влекло развитие теневой экономики.

Рассматривая весьма своеобразные экономические условия России, нельзя не отметить, что переход ее экономики на рыночные отношения проходил весьма болезненно. В очень сложных условиях оказались отрасли экономики, предприятия которых ориентированы на создание продукции с длительным производственным циклом на базе элементов, поставляемых большим числом смежников (связи между которыми при распаде СССР оказались резко ослабленными). Поэтому, а также вследствие продолжающего кризиса взаимных неплатежей, неустойчивости большого числа банков, отсутствия полного финансирования оборонных заказов, регионы, насыщенные предприятиями оборонной промышленности, «большой» химии, металлургии, энергетики, машиностроения, оказались в весьма неблагоприятных экономических условиях.

Результаты анализа функционирования налоговой системы в 1992–1998гг. выявили следующие недостатки:

– нестабильность и неурегулированность (широкое распространение получили подзаконные акты, разъяснения налоговых и судебных органов);

– недостаточна информатизационная поддержка (система компьютерного учета и контроля налогоплательщиков и объектов налогообложения на основе обмена данными только создается, что не позволят использовать в полной мере известные методы анализа);

– низкий уровень культуры налогоплательщиков, несмотря на появление значительного числа публикаций, касающихся различных элементов рыночной экономики;

– обязанности налогоплательщиков значительно превосходят по объему их права; особенность системы – исключительная «жесткость» (несмотря на отдельные попытки «смягчить» ее, посредством предоставления предприятиям отсрочек[1], системы взаимозачетов[2], облегчением налоговой нагрузки отдельных категорий предприятий).

Необходимо отметить, что налоговое законодательство рассматриваемого периода характеризовалось многочисленностью и противоречивостью законодательных актов. Сложность и неоднозначность возможного толкования типовых ситуаций ставили в тупик даже работников налоговых органов часто по-разному трактующих один и тот же документ.

Перечисленное свидетельствовало о необходимости срочных, решительных действий по реформированию налоговой системы России. Начиная с 1996–1997г.г. экономисты страны приступили к разработке Налогового кодекса (НК) – основополагающего документа, определяющего содержание модернизированной налоговой системы и регламентирующего весь комплекс вопросов, связанных с налогообложением. Одновременно с этим правительство приступило к изменению законодательства с целью ликвидации очевидных просчетов.

Так, начиная с 1996г. до введения в действие НК

– постоянно сокращалось число налоговых льгот;

– отменялись одиозные налоги, искажавшие сущность налоговой системы;

– восстановлен принцип единства налоговой системы;

– отменено право региональных и местных уровней власти устанавливать новые налоги.

Осуществленные шаги по реформированию налоговой системы и привели в конечном счете к принятию в 1998 г. (и к применению с начала 1999г.) части первой НК Российской Федерации.

Необходимо отметить, что первая часть Налогового кодекса, содержащая общие принципы налогообложения, рождена в результате напряженных обсуждений первоначальной правительственной версии. На этапе обсуждения, помимо правительственного варианта, разработанного при непосредственном участи Министерства по налогам и сборам РФ (МНС), рассматривалось еще несколько альтернативных вариантов (в том числе весьма экзотических и своеобразных), представленных различными группами экономистов и поддержанных различными партиями.

Положения НК – прямые нормы – ориентированы на идеальные модели, общефилософские принципы такие, как принцип справедливости, учет фактической способности к уплате налогов, презумпция невиновности и в некоторых случаях отрывают от жизни положения НК.

В соответствии с законодательством давать специальные комментарии по вопросам законодательства не могут даже органы законодательной власти, принимающие законы. Ситуация осложняется тем, что в России отсутствует прецедентное право, характерное для других государств, т.е. по одному и тому же вопросу суды могут выносить разные решения.

По сути, единственными способами выработки юридически выверенной позиции по спорным вопросам в настоящее время являются:

– обобщения опыта судебной практики, которые периодически публикуются Высшим арбитражным судом (ВАС) РФ и представляют собой своеобразные нормативные документы, регулирующие отдельные вопросы налогообложения;

– решения Конституционного суда РФ, являющиеся нормами прямого действия.

Однако надежды на оперативную реакцию судебных органов в отношении решений налоговых органов ничтожны вследствие загруженности судов их низкой пропускной способности.

Тем не менее, несмотря на многочисленные недоработки и представленные выше замечания, положительный эффект вступления в силу части первой НК огромен, уже хотя бы потому, что появилась единая точка зрения по большинству проблем и возможность законодательного урегулирования конфликтных ситуаций. Принятие Налогового кодекса – обязательное условие создания в России единой налоговой системы и ограничения неразумного законотворчества (вместо 48 налогов и отчислений во внебюджетные фонды, а также более 100 фактически действовавших налогов, Налоговым кодексом установлены в настоящее время установлены 14 налогов и сборов).

Введение Налогового кодекса позволило устранить такие недостатки прежней налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, противоречивость нормативных документов и их многочисленность.

Регулирование налоговой системы осуществляется целым рядом законодательных документов, главными из которых являются основной закон страны – Конституция РФ и Налоговый кодекс РФ.

В соответствии с Налоговым кодексом, законодательство о налогах включает:

– в первую очередь законы – Конституцию РФ; собственно Налоговый кодекс РФ; федеральные законы о налогах и сборах; законодательство субъектов РФ о налогах и сборах; нормативно-правовые акты о налогах и сборах органов местного самоуправления;

– подзаконные акты – указы Президента; постановления Правительства; приказы, инструкции; методические указания Министерства по налогам и сборам РФ (с 30.09.2004 г. – Федеральной налоговой службы) и т.д.

Вступление в силу Налогового кодекса в полном масштабе завершает осуществляемую в настоящее время налоговую реформу в России и позволит достичь ее долговременных целей, которыми являются:

- обеспечение долгосрочной эффективности экономики производства;

- преодоление циклических спадов экономического развития;

- сохранение социальной стабильности;

- увеличение частных инвестиций в производственную сферу;

- стимулирование потребительского спроса.

Достижение указанных целей способствует построению гармоничной налоговой системы, способной решить следующие задачи, реализующие концепцию, представленную Налоговым кодексом.

1. Повышение справедливости налогообложения за счет:

– выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков;

– отмены неэффективных и «вредных» для экономики налогов (оборотных);

– сокращения числа контролирующих органов;

– упрощения и ускорения процедур обжалования действий налоговых органов;

– сокращения возможностей уклонения от уплаты налогов;

– снижения налогового бремени.

2. Повышение темпов роста промышленного производства и создание благоприятного инвестиционного климата посредством снижения налогового бремени, для чего необходимо:

– равномерное распределение налоговой нагрузки;

– отмена налогов, рассчитываемых в зависимости от выручки;

– снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда.

3. Упрощение налоговой системы путем:

– создания простой налоговой системы, рационализация ее;

– установления закрытого перечня налогов;

– сокращения числа налогов;

– унификация налоговых баз.

4. Достижение стабильности и предсказуемости налогообложения.

Краеугольным камнем достижения справедливости налогообложения является борьба со льготами, так как на основании приобретенного опыта установлено:

– налоговые льготы часто не достигают цели, ради которой вводились;

– льготы нарушают принцип равной конкуренции;

– компании, получив льготы, теряют стимулы к развитию и сосредотачиваются на сохранении привилегированного статуса, а при отмене льгот теряют жизнеспособность;

– стремление организаций присоединиться к «привилегированным» способствует коррупции;

– однажды примененные льготы крайне сложно отменить.

Реформирование налоговой системы неразрывно связано с развитием процессов гармонизации налоговых отношений в РФ.

Под гармонизацией налоговых отношений подразумевается построение налоговых отношений, обеспечивающих баланс интересов государства и налогоплательщиков по следующим направлениям:

– соблюдение баланса между фискальными интересами государства и величиной налоговой нагрузки на налогоплательщиков;

– соблюдение паритета прав и обязанностей государства и налогоплательщиков;

– разграничение прав органов власти по установлению налогов и их элементов;

– унификация международных и Российской систем налогообложения.

Достижение гармоничных налоговых отношений, позволяет, в частности:

– снизить уровень налоговых изъятий и добиться повышения темпов экономического роста;

– повысить уровень налоговой справедливости при максимальном расширении налогооблагаемой базы;

– минимизировать вносимые налогами искажения в систему цен.

В обобщенном смысле, гармонизация налоговых отношений – построение национальной системы налоговых отношений, обеспечивающей установление долгосрочного и устойчивого баланса интересов государства и налогоплательщиков.

[1] - Указ Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 28.05.1996 № 685.

[2] - Указ Президента РФ «О признании утратившими силу некоторых указов президента Российской Федерации» от 15.11.1997 № 1233.