Органы, осуществляющие управление в сфере использования земельных ресурсов

В структуру органов государственного управления земельными ресурсами входят органы государственной исполнительной власти РФ и ее субъектов. В зависимости от компетенции в сфере управления земельным фондом органы общего управления делятся на органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции составляют следующие органы исполнительной власти. К федеральным органам общей компетенции относится Правительство Российской Федерации, которое призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организовать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования¹.

На уровне субъектов РФ общее управление земельными ресурсами осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (правительства республик, администрации областей и т. д.). Компетенция этих органов определяется как федеральным законодательством, так и законодательством соответствующих субъектов РФ, в частности их конституциями и уставами. Например, согласно нормам ст. 92, 93 Конституции Республики Бурятия исполнительную власть в этой республике осуществляет Правительство Республики Бурятия, которое обеспечивает проведение в республике государственной политики в области экологии, комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов, аймаков и городов, осуществляет управление республиканской собственностью, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и др. Законом Республики Бурятия от 30 декабря 2003 г. «О земле» уточняется, что Правительство Республики Бурятия в области земельных отношений управляет и распоряжается земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Республики Бурятия; переводит земли из одной категории в другую; резервирует земли для государственных нужд Республики Бурятия; принимает решение ореквизии земельных участков и др. (ст. 4)².

Управление земельными ресурсами на уровне муниципальных образований осуществляют исполнительные органы местного самоуправления.

Их компетенция определена в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении», ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, иными федеральными законами, законами субъектов РФ. Так, глава местной администрации поселения или городского округа утверждает соответственно план реализации генерального плана поселения или городского округа.

См.: ст. 14,18 Федерального конституционного закона от 17декабря 1997г.№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. S712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2004. № 45. Ст. 4376; 2005. № 23. Ст. 2197; 2007. № 6. Ст. 680; 2007. № 10. Ст. 1147. См.: Бурятия. 2003. 31 декабря. № 246 (с послед, измен.).

227

К основным органам специальной компетенции относятся: Министерство экономического развития РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.

Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования, в том числе имущественных отношений, земельных отношений, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ и т. д. (п. 1 постановления Правительства РФ от 7апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации»¹).

Министерство экономического развития РФ координирует и контролирует деятельность находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Министерство экономического развития осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе по следующим вопросам: управление, распоряжение и приватизация федерального имущества; особые экономические зоны на территории РФ; территориальное зонирование и земельные отношения; рынок земли и другой недвижимости.

До 1 октября 2008 года специальным органом, который выполнял основные виды управленческой деятельности в земельной сфере, являлось Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного земельного кадастра, государственного кадастрового и иного учета объектов недвижимости, в сфере государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель и землеустройства в пределах установленных полномочий, а также функции по государственному земельному

¹ СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1480 (с послед, изм.). 228

контролю за соблюдением земельного законодательства в части, касающейся использования земель, и по контролю за проведением землеустройства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляло свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Основными функциями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости являлись:

• осуществление государственного земельного контроля;

• создание и ведение государственного кадастра объектов не
движимости на базе государственного земельного кадастра,
государственного градостроительного кадастра и системы
технического учета зданий и сооружений;

• организация проведения государственной кадастровой оцен
ки земель и оценки иных объектов недвижимости;

• землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в
федеральной собственности;

• осуществление государственного федерального мониторинга
земель;

• предоставление сведений, содержащихся в государственном
кадастре объектов недвижимости;

• предоставление сведений о налогооблагаемой базе при ис
числении земельного налога и налогов на имущество;

• оказание услуг в сфере землеустройства, государственного
кадастрового учета, государственной кадастровой оценки
земель, оценки иных объектов недвижимости;

• проведение экспертизы землеустроительной документации.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляло следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• размещало заказы на поставку товаров, выполнение работ, ока
зание услуг для федеральных государственных нужд в установ
ленном законодательством Российской Федерации порядке;

• в установленном порядке организовывало государственную
экспертизу землеустроительной документации;

• осуществляло контроль за проведением землеустройства;

• осуществляло государственный кадастровый и иной учет
объектов недвижимости;

• составляло протоколы об административных правонару
шениях, рассматривало в установленном порядке дела об
административных правонарушениях и налагало админис
тративные штрафы;

229

• организовывало создание автоматизированной системы
ведения государственного земельного кадастра и государс
твенного учета объектов недвижимости;

• организовывало проведение территориального землеустрой
ства в соответствии с решениями органов государственной
власти, а также территориального землеустройства на землях,
находящихся в федеральной собственности;

• организовывало осуществление технической инвентаризации
объектов капитального строительства;

• организовывало проведение государственной кадастровой
оценки земель и осуществляло представление ее результатов
в соответствии с законодательством РФ;

• вело государственный земельный кадастр и государственный
фонд данных, полученных в результате проведения землеус
тройства;

• вело государственный федеральный мониторинг земель в РФ,
в том числе с использованием автоматизированной инфор
мационной системы;

• предоставляло заинтересованным лицам сведения государ
ственного земельного кадастра¹;

• осуществляло государственный земельный контроль;

• утверждало карты (планы) и материалы межевания объектов
землеустройства;

• осуществляло иные полномочия в установленной сфере
деятельности, если такие полномочия предусмотрены фе
деральными законами, нормативными правовыми актами
Президента РФ или Правительства РФ.

К сожалению, сегодня отсутствует такой узкоспециализированный орган, который бы реализовывал функции государства в сфере управления земельными ресурсами. Полномочия Роснедви-жимости были переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Такой подход законодателя нельзя признать верным, поскольку земля, земельные участки являются не только недвижимым имуществом, но и природным ресурсом, природным объектом.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) является государственным органом испол-

¹ См.: Административный регламент предоставления Федеральным агенством кадастра объектов недвижимости государственной услуги «Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра», утв. приказом Минэкономразвития России от 13 июля 2006 г. № 186 // БНА. 2006. № 45.

230

нительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.

При определении целей деятельности, полномочий этого органа необходимо учитывать и передачу этому агентству всех функций упраздненных Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной регистрационной службы, Федерального агентства геодезии и картографии.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в частности, реализует следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• осуществляет в порядке и пределах, определенных феде
ральным законодательством, полномочия собственника в
отношении имущества государственных унитарных пред
приятий, государственных учреждений, а также полномочия
собственника по передаче федерального имущества юриди
ческим и физическим лицам, приватизации (отчуждению)
федерального имущества;

• осуществляет контроль за управлением, распоряжением,
использованием по назначению и сохранностью земельных
участков, находящихся в федеральной собственности и в
государственной собственности (до разграничения государ
ственной собственности на землю),

• принимает в установленном порядке имущество, обращенное
в собственность Российской Федерации, а также выморочное
имущество, включая земельные участки (кроме земельных
участков из земель сельскохозяйственного назначения);

• при продаже находящихся в федеральной собственности зе
мельных участков или права на заключение договоров аренды
таких земельных участков: принимает решение о проведении
торгов в форме аукциона или направляет в установленном
порядке предложения о проведении торгов в форме конкурса
и об условиях конкурса; определяет начальную цену земель
ного участка или начальный размер арендной платы, величину
их повышения («шаг аукциона») при проведении аукциона,
открытого по форме подачи предложений о цене или размере
арендной платы, а также размер задатка; определяет сущест
венные условия договоров купли-продажи земельных участков,
заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры
аренды земельных участков по результатам торгов;

231

• принимает в установленном порядке решение о предва
рительном согласовании места размещения объекта при
предоставлении земельного участка федеральному органу
исполнительной власти, федеральному государственному
учреждению и федеральному государственному унитарному
предприятию или органу государственной власти субъекта
РФ, государственному учреждению субъекта РФ и государ
ственному унитарному предприятию субъекта РФ;

• принимает решение о приватизации земельных участков,
на которых расположены объекты недвижимого имущества,
приобретенные в собственность юридическими и физичес
кими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого
имущества, находящихся в федеральной собственности;

• выступает от имени Российской Федерации при государствен
ной регистрации права собственности Российской Федерации
на недвижимое имущество, составляющее государственную
казну РФ, и сделок с ним, а также права собственности РФ
на земельные участки, которое признается (возникает) в со
ответствии с федеральными законами;

• осуществляет в порядке, установленном федеральными за
конами, разграничение государственной собственности на
землю и др.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр, использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды'.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

¹ См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004г. № 370 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3260; 2004. № 32. Ст. 3347; 2005. № 52. Ст. 5759; РГ. 2006. 26 декабря. № 291; СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2645.

232

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере водных ресурсов.

Основными функциями Федерального агентства водных ресурсов являются:

• обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по
рациональному использованию, восстановлению и охране
водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного
воздействия вод;

• в порядке и пределах, определенных федеральным законода
тельством, осуществление владения, распоряжение и поль
зование водными объектами, находящимися в федеральной
собственности;

• разработка и реализация в установленном порядке схем
комплексного использования и охраны водных объектов и
составление прогнозов состояния водных ресурсов и пер
спективного использования и охраны водных объектов;

• ведение государственного водного реестра, включая государ
ственную регистрацию договоров водопользования, решений
о предоставлении водных объектов в пользование, перехода
прав и обязанностей по договору водопользования, а также
прекращения договора водопользования, Российского регис
тра гидротехнических сооружений; осуществление государ
ственного мониторинга водных объектов;

• осуществление мер по предотвращению негативного воздей
ствия вод и ликвидации его последствий в отношении водных
объектов, находящихся в федеральной собственности и рас
положенных на территориях двух и более субъектов РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Рос-природнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности

233

нормативно-правовое регулирование, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых законодательством РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:

1) осуществляет контроль и надзор:

• государственный земельный контроль в пределах своей ком
петенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда,
земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых
природных территорий;

• в области охраны, использования и воспроизводства объектов
животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты
и рыболовства), за исключением полномочий, переданных
органам государственной власти субъектов РФ;

• в области организации и функционирования особо охраня
емых природных территорий федерального значения;

• за геологическим изучением, рациональным использованием
и охраной недр;

• государственный лесной контроль и надзор на землях лесного
фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2
ст. 83 Л К РФ, и (или) в случаях, когда указанные полномочия
изъяты в установленном порядке у органов государственной
власти субъектов РФ;

• государственный пожарный надзор в лесах;

• за использованием и охраной водных объектов;

• за соблюдением законодательства РФ и международных норм
и стандартов в области морской среды и природных ресурсов
внутренних морских вод, территориального моря и в исклю
чительной экономической зоне;

• за рациональным использованием минеральных и живых
ресурсов на континентальном шельфе;

• за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюде
нием норм и правил безопасности), кроме гидротехнических
сооружений промышленности, энергетики и судоходных
гидротехнических сооружений;

• за исполнением органами государственной власти субъ
ектов РФ переданных им для осуществления полномочий
РФ в области водных отношений с правом направления
предписаний об устранении выявленных нарушений, а
также о привлечении к ответственности должностных лиц,
исполняющих обязанности по осуществлению переданных
полномочий;

234

2) организует и проводит государственную экологическую экспертизу:

• проектов правовых актов РФ и субъектов РФ, реализация
которых может привести к негативным воздействиям на при
родные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-
методических документов органов государственной власти
Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную
и иную деятельность, которая может оказывать воздействие
на использование природных ресурсов;

• материалов, подлежащих утверждению органами государ
ственной власти РФ и субъектов РФ и предшествующих раз
работке прогнозов развития и размещения производительных
сил на территории РФ и субъектов РФ, в том числе: проектов
генеральных планов развития территорий с особым режимом
природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
проектов генеральных схем расселения, природопользования
и территориальной организации производительных сил РФ
и субъектов РФ; проектов схем расселения, природопользо
вания и территориальной организации производительных
сил крупных регионов и национально-государственных
образований; проектов комплексных схем охраны природы
Российской Федерации и территориальных комплексных
схем охраны природы и природопользования;

• документации, обосновывающей соглашения о разделе
продукции и концессионные договоры, а также другие до
говоры, предусматривающие использование природных ре
сурсов, находящихся в ведении РФ, субъектов РФ и органов
местного самоуправления;

• материалов комплексного экологического обследования участ
ков территорий, обосновывающих придание этим территориям
правового статуса особо охраняемых природных территорий
федерального значения, субъектов РФ и местного значения, а
также программ реабилитации этих территорий;

• проектов схем охраны и использования водных, лесных,
земельных и других природных ресурсов, находящихся в
ведении РФ и субъектов РФ;

• документации об изменении функционального статуса, вида и
характера использования территорий федерального значения,
в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных
земель в нелесные;

• иных видов документации, обосновывающей хозяйственную
и иную деятельность, которая способна оказывать прямое

235

или косвенное воздействие на охрану и использование природных ресурсов;

3) осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использования земель сельскохозяйственного значения, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и др. Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитоса-нитарному надзору.

Министерство сельского хозяйства РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

• правила и нормы в области мелиорации земель;

• планы проведения агротехнических, агрохимических, ме
лиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных меро
приятий в области обеспечения плодородия земель сельско
хозяйственного назначения.

Министерство сельского хозяйства РФ в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и по реализации государственной политики в области лесных отношений. Рослесхоз в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным

236

унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Рослесхозу. К основным функциям Федерального агентства лесного хозяйства относятся:

• рассмотрение в установленном порядке материалов о пере
воде земель лесного фонда в земли других категорий;

• отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных
участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплу
атационным, резервным лесам и установление их границ;

• организация и обеспечение в лесах, расположенных на землях
лесного фонда, лесопатологического мониторинга и лесного
семеноводства;

• осуществление государственной инвентаризации лесов;

• определение количества лесничеств, лесопарков, установле
ние их границ.