Понятие, состав земельных правовых отношений

Правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами права, участники которого имеют взаимные права и обязанности. Земельное правовое отношение — это общественное отношение в области управления, использования и охраны земель, урегулированное нормами земельного права, состоящее во взаимной связи субъективных прав и юридических обязанностей его участников.

Несмотря на то что земельное правовое отношение рассматривается как единое целое, в его составе можно выделить отдельные элементы: субъект, объект, содержание.

Субъектами земельных правоотношений являются только такие лица или образования, которые действующим законодательством наделены юридическим свойством, позволяющим участвовать в земельных правоотношениях.

Возможность участия в земельных правовых отношениях определяется наличием у субъекта право- и дееспособности (иногда используется обобщающий термин «правосубъектность»). Термин «правосубъектность» включает как правоспособность, так и дееспособность и обычно используется для характеристики правового положения юридических лиц. Правоспособность — это способность иметь права и нести соответствующие обязанности. Дееспособность — это способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их. В советский период в науке земельного права существовало мнение, что субъект земельного права всегда обладает правосубъектностью, т. е. и правоспособностью и дееспособностью, и недопустимым является положение, при котором он

47

обладает только земельной правоспособностью, но лишен дееспособности¹. Такой подход объяснялся тем, что земля как объект исключительной собственности государства предоставлялась только в пользование, причем использование земли являлось непременной обязанностью землепользователя, для осуществления которой и необходимо обладать дееспособностью. В соответствии же с современным законодательством земельный участок может иметь на праве собственности и малолетний гражданин — недееспособный.

В качестве субъектов земельных правовых отношений выступают субъекты, наделенные законодательством соответствующими правами и обязанностями. Круг субъектов земельных отношений исторически менялся. При существовании монополии государства на землю непременным участником всех земельных правоотношений было само Советское государство как исключительный собственник земли. Даже в тех случаях, когда отношения возникали между отдельными землепользователями, каждый из них находился и в отношениях с собственником — государством. Такое положение позволяло признавать земельные правоотношения сложными². Современные земельные правоотношения характеризуются широким кругом субъектов, причем значительные изменения претерпел именно круг субъектов отношений по использованию земли.

Условно всех субъектов земельных правовых отношений можно разделить на три группы.

1. Физические (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и юридические лица, являющиеся самыми распространенными участниками и составляющие наиболее многочисленную группу субъектов земельных правоотношений. При этом термин «юридическое лицо» получил применение в земельном праве не так давно. Его распространение на коллективных субъектов земельных правоотношений до денационализации земли считалось неправильным, поскольку земельные отношения не признавались имущественными; соответственно в земельном праве не должно иметь значение, обладают ли предприятия, учреждения, организации правами юридического лица. Как, впрочем, оспаривалось и использование термина «физическое (или «естественное») лицо» при характеристике субъектов социалистических земельных

¹ См.: Осипов Н. Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Л., 1972.
С. 124-127.

² См.: Аксененок ГА. Указ. соч. С. 72—73.

48

отношений. В большинстве случаев граждане СССР осуществляли свое право не каждый в отдельности, а являясь членами конкретного хозяйства (колхоза, колхозного двора и т. п.), то соответственно следовало говорить о таких субъектах, как землепользователи — граждане СССР¹.

В современных условиях физические и юридические лица участвуют в правоотношениях в сфере управления, а также в абсолютных (правоотношениях собственности, пожизненного наследуемого владения и др.) и относительных (например, правоотношениях аренды) правоотношениях.

Правоспособность и дееспособность физических и юридических лиц, их возникновение, прекращение определяются видом правоотношения, участником которых они являются. Так, малолетний гражданин вправе иметь в собственности земельный участок, получив его, например, по наследству, но, не обладая необходимым объемом дееспособности, он не способен самостоятельно осуществлять принадлежащее ему правомочие распоряжения земельным участком.

В ЗК РФ (ч. 2 ст. 5) нашло закрепление положение, содержащееся и в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 ГК РФ, закрепляющее национальный режим для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в земельных отношениях, который может быть ограничен в отдельных случаях, установленных федеральным законом.

Традиционно в земельном законодательстве используются для обозначения участников земельных отношений такие понятия, как: собственники земельных участков (лица, являющиеся собственниками земельных участков); землепользователи (лица, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования); землевладельцы (лица, владеющие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения), арендаторы земельных участков (лица, владеющие и (или) пользующиеся земельными участками по договору аренды, по договору субаренды), обладатели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками).

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, которые являются субъектами управленческих (например, Федеральное агентство по управлению государственным

См.: Аксенепок ГА. Указ. соч. С. 73—75.

49

имуществом), охранительных (например, суд) правоотношений. Данные субъекты могут выступать участниками правоотношений по использованию земли в случаях, когда им предоставлены земельные участки во владение и (или) пользование. Например, в соответствии со ст. 20 ЗК РФ органам государственной власти и органам местного самоуправления земельные участки могут предоставляться на праве постоянного (бессрочного) пользования.

3. Публичные образования — Российская Федерация, субъекты РФ, города, поселки, сельские населенные пункты и иные муниципальные образования, — которые участвуют, например, в правоотношениях соответственно государственной или муниципальной собственности.

Объектом правоотношения является то, по поводу чего оно возникает. Земельные отношения складываются непосредственно по поводу земли, поэтому объектом не являются прочно связанные с земельными участками объекты (недвижимое имущество), хотя право на земельные участки и право на недвижимое имущество, расположенное на нем, взаимосвязаны и взаимообусловлены. Неоправданное расширение объектов земельных отношений за счет отнесения к ним иных объектов недвижимости затруднит четкое разграничение земельных правоотношений с иными имущественными правовыми отношениями.

Чтобы установить объект земельных правовых отношений, следует еще раз вернуться к определению предмета земельного права (земельным отношениям), где были выделены отношения: в области использования, в сфере охраны и в сфере управления землей. Эти отношения отличаются друг от друга содержанием, субъектным составом и в определенной степени и объектом. Объектом правоотношений по использованию земли необходимо признать индивидуально-определенный земельный участок, часть земельного участка и земельную долю, в то время как объектом правоотношений в сфере управления, охраны является земля как природный объект. Отношения в сфере управления, охраны иногда возникают и по поводу конкретного земельного участка.

Объектом земельных правоотношений собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования и серви-тутных правоотношений выступает земельный участок как часть поверхности земли, границы которой юридически оформлены (описаны и удостоверены) в установленном порядке уполномоченным органом. В качестве принадлежности земельного участка

50

рассматривается все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если соответствующие ограничения не установлены федеральными законами (в частности, законами о недрах, об использовании воздушного пространства).

Природное происхождение земли определяет неподвижность и определенное местоположение земельных участков. Именно эти естественные свойства позволяют распространить на земельные участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный земельный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть перенесен на другое место. Границы земельного участка в натуре (на местности) устанавливаются путем его межевания¹. После установления и согласования границ земельного участка на местности производится закрепление его границ межевыми знаками. При межевании также выполняются работы по определению координат межевых знаков и определению площади земельного участка². Площадь земельного участка вычисляют, как правило, аналитическими методами по координатам межевых знаков.

После проведения межевания земельного участка и составления межевого плана осуществляется его индивидуализация путем государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном законодательством о государственном кадастре. Государственный кадастровый учет земельных участков производится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории РФ.

Важнейшими юридическими характеристиками земельного участка являются его целевое назначение и разрешенное использование, которые зависят от категории земель. К сожалению, законодатель отказался от легального определения этих юридических категорий, хотя в одном из проектов Земельного кодекса РФ была сделана попытка закрепить эти понятия. Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка определяют содержание правомочий лиц, использующих земельные участки (см. подробнее гл. 4 учебника). С введением в действие Градостроительного кодекса РФ (с 10 января 2005 г.) и принятием правил

Межа — черта (граница), разделяющая два участка. В. И. Даль определял межу как черту, разделяющую две плоскости (см.: Толковый словарь живого великорусского языка: Избранные статьи/Под ред. Л. В. Беловинского. М., 2004. С. 317). Проведение границ участков, как справедливо заметил Л. А. Кассо, «имеет целью определить местонахождение и площадь данного участка, и уже потому оно значительно содействует упорядочению собственности» (Русское поземельное право. М., 1906. С. 4-5).

51

землепользования и застройки на территории поселений виды разрешенного использования земельных участков должны будут устанавливаться в градостроительном регламенте в зависимости от соответствующей территориальной зоны. Целевое назначение земельных участков отражается в специальной документации (кадастровой, землеустроительной, градостроительной и др.) и периодически изменяется, так же как категория земель (например, в результате перевода земель из одной категории земель в другую).

Земельные участки могут быть делимыми и неделимыми. Общее понятие неделимой вещи дано в ст. 133 ГК РФ: неделимой является вещь, раздел которой невозможен без изменения ее назначения¹. Согласно ст. 6 ЗК РФ, делимым признается земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Неделимым соответственно является земельный участок, не обладающий признаками делимого (т. е. не может быть разделен на самостоятельные участки). Неделимым земельный участок может быть признан законом.

Помимо этого, возможны ситуации, когда при проведении кадастрового учета формируются части земельных участков, на которые, например, установлены ограничения по их использованию. Такие части земельных участков не являются самостоятельными объектами права собственности, но могут быть объектами отношений и имеют отличный от целого участка режим использования. Сформированным частям земельных участков (входящим в единое землепользование, имеющим ограничения (обременения); занятым иными объектами недвижимого имущества и т. п.) в процессе государственного кадастрового учета присваиваются кадастровые номера. Внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при учете части объекта носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения) вещ-

В ст. 252 ГК РФ неделимой признается вещь, если раздел вещи не допускается законом или это влечет несоразмерный ущерб всему имуществу. В Постановлении Пленума ВАС РФ, ВС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» указано, что под таким ущербом следует понимать невозможность использования имущества по целевому назначению, существенное ухудшение его технического состояния либо снижение материальной или художественной ценности, неудобство в использовании и т. п.

ного права. Если по истечении одного года со дня завершения учета этой части объекта не осуществлена государственная регистрация соответствующего ограничения (обременения) вещного права, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

Когда земельный участок находится в общей долевой собственности двух и более лиц, возникающие правоотношения по владению, пользованию, распоряжению каждым из участников собственной долей будут иметь своим объектом право на земельный участок (земельную долю). Выделение наряду с индивидуально-определенным земельным участком и такого объекта земельных отношений, как земельная доля, объясняется тем, что доля — это не какая-то часть земельного участка, а именно часть — доля в праве. Размер доли может меняться с развитием правоотношений общей собственности, например, при изменении количественного состава этого отношения (уменьшение или увеличение участников общей собственности).

Объект земельного правоотношения в сфере управления землей определяется компетенцией и выполняемой функцией уполномоченного органа. Таким объектом могут быть все земли РФ (например, в правоотношениях по охране земель), земли в пределах административно-территориальных границ (например, в отношениях по планированию использования земель отдельного города), в ряде случаев объектом «управленческих» правоотношений могут выступать и отдельные земельные участки (например, в землеустроительных работах, при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд).

Все земли в Российской Федерации в зависимости от их целевого назначения подразделяются на семь категорий:

1) земли сельскохозяйственного назначения — земли за чертой
поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а так
же предназначенные для этих целей;

2) земли населенных пунктов — земли, используемые и пред
назначенные для застройки и развития населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, ра
диовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения
космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли
иного специального назначения — земли, которые расположены
за границами населенных пунктов и используются или предназна
чены для осуществления соответствующих задач;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов — зем
ли, которые имеют особое природоохранное, научное, исто-

53

рико-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Эти земли полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота, и для них установлен особый режим;

5) земли лесного фонда — лесные земли и предназначенные
для ведения лесного хозяйства нелесные земли;

6) земли водного фонда — земли, покрытые поверхностными
водами, сосредоточенными в водных объектах, а также земли, за
нятые гидротехническими и иными сооружениями, расположен
ными на водных объектах;

7) земли запаса — земли, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности и не предоставленные гражданам
и юридическим лицам, за исключением земель фонда перерас
пределения земель.

Наибольший удельный вес в составе земель РФ составляют земли лесного фонда на 1 января 2007 г. — 64,6 %, земли сельскохозяйственного назначения — 23,6 % и земли запаса— 6,1 %. Категория земель указывается в различных документах, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; в договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного кадастра недвижимости; документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Земли, отнесенные к той или иной категории земель, внутренне не однородны. Так, земли лесного фонда включают в свой состав лесные и нелесные земли, соответственно эти земли имеют различные цели использования и отличаются друг от друга правовым режимом.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (ч. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Правовой режим направлен на упорядочение поведения субъектов права в сфере использования, управления и охраны земель и является государственно-правовым инструментом в достижении

54

конкретных целей. Его характеризуют следующие сущностные черты. Во-первых, правовой режим является разновидностью социального режима (от лат. socialis — общественный). Во-вторых, правовой режим земельного фонда РФ характеризуется комплексностью. В-третьих, правовой режим земель РФ является родовым (общим) понятием по отношению ко всем землям, земельным участкам в пределах государственных границ РФ, отражает основы российского земельного строя. В-четвертых, правовой режим определяет поведение субъектов по поводу земель РФ и адресован именно участникам этих отношений. Земля без тех прав и обязанностей, которые установлены для субъектов в земельной сфере, т. е. как некое явление окружающей действительности, материального мира, безразлична для права. Но и поведение участников правовых отношений, их юридически значимые действия (бездействия) не являются беспредметными, нельзя их рассматривать отдельно, изолированно от того блага, по поводу которого они совершаются.

Правовое значение земли (как впрочем, и иных объектов) определяется ее свойствами. Земля является особым объектом природы, имеющим такие свойства, которые не присущи иным природным объектам или объектам, созданным человеком.

Должное и возможное с точки зрения государства поведение в сфере использования, управления и охраны земель (земельной сфере) отражается в правовых нормах, которые являются своеобразной моделью земельных отношений и определяют, что должно быть. С этой позиции совокупность норм права, устанавливающих режим земель РФ, является его идеальной основой и определяет его статистическую сторону. Особое место занимают принципы, определяющие содержание всех земельно-правовых норм. Для претворения в жизнь положений норм права, введения в определенные рамки поведения участников общественных отношений в земельной сфере требуются иные юридические средства: юридические факты, правоотношения, акты реализации, которые характеризуют правовой режим земель РФ с динамической стороны.

Правовой режим земель РФ можно определить как особый порядок правового регулирования поведения участников общественных отношений в сфере использования, управления и охраны земель, выражающийся в сочетании юридических средств, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земель РФ в интересах всего общества, исходя из положений о земле как о природном объекте, важнейшей составной части природы, природном ресурсе, и создание условий для приобретения, осуществления

55

и защиты прав физических, юридических лиц и публичных образований на земельные участки как объекты недвижимости.

Земли в РФ (российский земельный фонд) внутренне неоднородны, состоят из различных видов земель, имеющих определенное экономическое, хозяйственное, целевое назначение. Целевое назначение земель является основным признаком классификации единого земельного фонда РФ. Неслучайно в качестве основного принципа земельного законодательства в ч. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ названо деление земель по целевому назначению на категории. Категория земель объединяет земли, земельные угодья по юридически значимому признаку. Таким признаком законодатель называет целевое назначение земель.

Особое назначение, цель использования, являющаяся основной для всех земель категории, предопределяет наличие специальных норм, устанавливающих правовой режим той или иной категории земель. Таким образом, существует объективная необходимость выделения правового режима отдельных категорий земель.

Правовой режим отдельной категории земель отражает особый порядок правового регулирования поведения участников земельных отношений в зависимости от ее основного (доминирующего) целевого назначения. Определяющими для правового режима категории земель являются не те общие задачи и цели, которые ставит публичная власть при установлении правового режима земель РФ, а конкретные цели, которые вызвали особенности правового регулирования отношений по поводу данной категории земель. Например, для земель сельскохозяйственного назначения это сельскохозяйственное производство, создание защитных лесных насаждений и иные связанные с сельскохозяйственным производством цели, для земель населенных пунктов — застройка и развитие населенных пунктов и т. п.

Правовой режим категории земель имеет самостоятельное содержание и отличен от правового режима видов земель. В то же время в исследовательских целях, для наиболее полной характеристики категорий, видов (субкатегорий) земель, эффективно и целесообразно раскрывать правовой режим категории земель через анализ правового режима не только соответствующей категории земель, но и собственно земель РФ, а правовой режим составляющих его видов — через анализ правового режима земель РФ, категории и соответствующей субкатегории (вида) земель. Так, рассматривая правовой режим земель общего пользования (субкатегория земель), выделяемых из земель населенных пунктов,

можно говорить об особенностях правового регулирования отношений по поводу земель общего пользования (правовой режим в собственном смысле слова), а также — о правовом регулировании отношений по поводу земель населенных пунктов и земель РФ в целом (правовой режим в широком смысле слова).

Включение в состав юридических средств, определяющих правовой режим, например правоотношений, позволяет распространить категорию правового режима и на земельные участки, части земельных участков. Так, в отношениях собственности, землепользования объектом выступает непосредственно земельный участок. На правовой режим земельных участков прямо указывает норма ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, а в ст. 6 ЗК РФ часть земельного участка называется в качестве объекта земельных отношений. Правовой режим земельного участка, части земельного участка является единичным.

Ранее в законодательстве определялись лишь отдельные случаи изменения целевого назначения земель. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» продажа земельных участков, используемых в сельском хозяйстве, с изменением целевого назначения производилась по решению органа исполнительной власти субъекта РФ. Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1200 «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда» регулировалось соответственно изменение назначения земель внутри земель лесного фонда и изъятие земель лесного фонда. В ЗК РФ также не решен вопрос о том, какие органы могут изменять существующее целевое назначение конкретного земельного участка и определять процедуру такого изменения. Но в Земельном кодексе РФ содержится норма, закрепляющая органы, управомоченные осуществлять перевод земель из одной категории в другую (ч. 1 ст. 8). Положения ч. 1 ст. 8 ЗК РФ по аналогии могут применяться и при необходимости изменения целевого назначения земельного участка при сохранении существующей категории земель данного участка.

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, норматив-

57

ными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый режим использования земель.

Для урегулирования отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую был принят ФЗ от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Объектом охранительных отношений является земельный правопорядок.

Под содержанием земельного правового отношения следует понимать права и обязанности, в соответствии с которыми должны действовать его участники. Для раскрытия содержания правоотношения необходимо выявить, что представляют собой субъективное право и юридическая обязанность.

Субъективное право есть предусмотренная нормой права мера возможного поведения участника правоотношения. Субъективное право включает: право на обладание определенным благом; право на совершение конкретного действия или на бездействие; право потребовать от обязанного лица определенного поведения; право на защиту.

Юридическая обязанность — это мера должного поведения участника правоотношения, обеспеченная нормой права. Юридические обязанности могут быть по своему характеру активными (необходимость действия) либо пассивными (необходимость воздержания от совершения действий).

К общим правам и обязанностям всех собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов можно отнести право самостоятельно хозяйствовать на земле, право на проведение оросительных, осушительных и иных мелиоративных работ, обязанность не нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, обязанность не наносить ущерба окружающей среде и др. Помимо общих прав и обязанностей отдельный собственник, землепользователь, землевладелец и арендатор, как правило, имеют и специальные права и обязанности, которые определяются на основании индивидуального административного акта о предоставлении земельного участка или договора, особенностей земельного участка и т. п.

Все три компонента, составляющие правоотношение, объединяются в единое целое при наличии жизненных обстоятельств, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение и прекращение правоотношений.