Принципы организации и деятельности прокуратуры

Деятельность ни одного государственного органа не может осуществляться без определенных руководящих идей, наиболее общих исходных положений, которые принято называть принципами. Не является исключением и прокуратура. Статья 4 Закона о прокуратуре позволяет назвать следующие принципы организации и деятельности прокуратуры:

— единства и централизации;

— независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий;

— гласности;

— законности.

Принцип единства и централизации. Согласно п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов и организаций с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Данный принцип сочетает в себе два взаимосвязанных, но наполненных собственным содержанием положения — единство системы прокуратуры и ее централизацию.

Исходя из требования единства, не допускается создание и деятельность на территории РФ каких-либо обособленных органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ (это специально оговорено в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре).

Система прокуратуры четко выстроена, ее элементы, не подменяя друг друга, выполняют свои функции. Вся система замыкается на единое начало — Генеральную прокуратуру, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. При этом каждый орган прокуратуры или прокурор действуют от лица всей системы. Закон устанавливает единые для всех прокуроров, независимо от их места в системе органов прокуратуры, полномочия по осуществлению надзора и других направлений прокурорской деятельности. Едины и формы реагирования прокуроров на выявленные нарушения закона; направленные на устранение нарушений закона и вынесенные в соответствии с законом акты прокуроров имеют одинаковую юридическую силу.

Приведенные черты единства системы прокуратуры не следует, однако, понимать так, что любой прокурор произвольно может взять на себя осуществление любых полномочий прокуратуры, независимо от его места в системе прокуратуры. В рамках единой системы прокуратуры компетенция различных прокуроров строго разграничена. И свои, по закону единые для всех прокуроров, надзорные полномочия каждый прокурор реализует в отношении отведенного ему предмета ведения[128].

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре прокуратура РФ действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, что является основным выражением централизации системы прокуратуры. Эта идея находит развитие в других нормах закона. Так, согласно положениям ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры, при этом он несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур; их приказы, указания и распоряжения обязательны для исполнения всеми подчиненными работниками (ст. 18 Закона о прокуратуре). Все прокуроры подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ (ст. 13 Закона о прокуратуре).

Принцип независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений (п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре). Это важное положение, направленное на то, чтобы в своей деятельности прокурорские работники руководствовались только законом, решения принимали на основе внутреннего убеждения, основанного на фактических обстоятельствах конкретных дел и материалов проверок, были свободны от любого влияния на их законную деятельность со стороны представителей органов власти, общественных объединений, средств массовой информации.

Законом установлены определенные гарантии реализации данного принципа. Обеспечивая независимость прокуроров в осуществлении своих полномочий и принятии решений, закон запрещает им:

— быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления (п. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре);

— являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности, быть связанными в своей служебной деятельности решениями общественных объединений (п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре);

— совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, за исключением педагогической, научной и творческой (п. 5 ст. 4 Закона о прокуратуре);

— входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений (п. 5 ст. 4 Закона о прокуратуре).

Существенной гарантией независимости прокуратуры является установленный законом (ст. 5 Закона о прокуратуре) запрет вмешательства в какой-либо форме в осуществление прокурорского надзора и других направлений деятельности прокуратуры. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных законом. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Обеспечению независимости прокуроров отвечает и установленный в законе особый порядок привлечения их к уголовной и административной ответственности. Так, любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении прокурора уголовного дела и его предварительное расследование производятся Следственным комитетом РФ (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре). Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления (п. 2 ст. 42 Закона о прокуратуре).

Принцип гласности.В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства России об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. При этом, в отличие от гласности судебного разбирательства, гласность деятельности прокуратуры не предполагает полной открытости и доступности этой деятельности, права любого гражданина присутствовать при осуществлении прокурором своих полномочий, фиксировать это с помощью доступных средств и распространять полученную информацию. В соответствии с требованием гласности прокурор не может реализовать свою деятельность тайно, негласно, как, например, это допускается законом при оперативно-розыскной деятельности. Прокурор всегда осуществляет свои полномочия открыто и официально, его деятельность реализуется исключительно в форме правоотношений, установленные законом ограничения гласности связаны с необходимостью обеспечения охраны государственной и иной охраняемой законом тайны.

В значительной мере гласность прокурорской деятельности находит выражение в предоставлении гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации возможности получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, ее результатах, состоянии законности и правопорядка. Доступ к информации о деятельности прокуратуры обеспечивается путем: опубликования в средствах массовой информации, размещения на официальных сайтах и в помещениях органов прокуратуры; присутствия граждан, представителей организаций, общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления на мероприятиях, проводимых органами прокуратуры, и др.[129]

Закон специально устанавливает обязанность органов прокуратуры информировать органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре). Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре).

В свою очередь, органы прокуратуры вправе получать в установленных законодательством РФ случаях необходимую им для осуществления прокурорского надзора информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных (п. 21ст. 4 Закона о прокуратуре).

Принцип законности. Урегулирован положениями ст. 3, п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, согласно которым организация и порядок деятельности прокуратуры РФ, выполняемые ею функции и полномочия прокуроров определяются только законами, к которым следует отнести Конституцию РФ, а также федеральные законы. К правовой основе организации и деятельности прокуратуры относятся и международные договоры РФ. При этом свою деятельность органы прокуратуры должны осуществлять только в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ.

Законность как руководящее начало любого вида государственно-значимой деятельности для работы такого органа, как прокуратура, имеет особое значение, ведь она создана и осуществляет свои полномочия именно в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности и поэтому любые нарушения со стороны органов прокуратуры особенно нетерпимы и не могут быть оправданными.