Прокуратура Российской Федерации как орган государственной власти. Цели и направления прокурорской деятельности

Для любого государства несомненно важно обеспечение точного и единообразного исполнения законов, принятых его законодательными органами. Данная задача тем или иным способом реализуется в деятельности различных государственных органов, в том числе и специально созданных для выполнения правоохранительных функций, но особое место в числе таких органов в Российской Федерации занимает прокуратура.

В соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[112] (далее — Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. Деятельность органов прокуратуры преследует следующие цели:

1. Обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

2. Защита прав и свобод человека и гражданина.

3. Защита охраняемых законом интересов общества и государства.

Таким образом, главное назначение прокуратуры в нашем государстве, определяющее содержание и характер ее деятельности, отношения с другими государственными органами, — это надзор за исполнением законов на всей территории страны и обеспечение законности во всех сферах общественных отношений. Значимость такого надзора для нормального функционирования государства подчеркивает и конституционное закрепление основ организации и деятельности прокуратуры — им посвящена ст. 129 Основного закона.

Возникновение в нашей стране прокуратуры как специального органа высшего государственного контроля связывают с именем Петра I, который указом от 12 января 1722 г.[113] учредил при Сенате должности генерал-прокурора, обер-прокурора и прокуроров. Первым генерал-прокурором был назначен граф Павел Иванович Ягужинский. Указом от 18 января 1722 г.[114] были учреждены прокуроры в провинциях при надворных судах. Прокурорам предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената и всех иных государственных органов. Большое значение имел Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора»[115], закрепивший основные права и обязанности генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными прокурорами. Данным Указом устанавливались и определенные гарантии независимости прокурорской деятельности: «Генерал и обор прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего…. Однакож, никакой пытки, эксекуции или наказания не чинить»[116].

Надзор за исполнением законов как основное направление деятельности учрежденных Петром I прокуроров сочетался с осуществлением ими уголовного преследования: прокуроры обязаны были принимать от фискалов донесения, расследовать их и предлагать на рассмотрение в соответствующих присутственных местах (судах)[117].

За период своей истории российская прокуратура неоднократно реформировалась, иногда утрачивая свои позиции, становясь малозаметной структурой в государственном аппарате. Кардинально были реформированы устройство и организация прокуратуры в результате судебно-правовой реформы 60-х гг. XIX в., когда прокуратура была отстранена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений) и на первый план вышла функция осуществления органами прокуратуры уголовного преследования — прокурорам была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве[118]. Это было связано с предусмотренным реформой отделением власти судебной от обвинительной, реализация которой возлагалась на прокуроров.

В таком виде прокурорская деятельность в нашей стране осуществлялась до Октябрьской революции, когда Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. № 1 «О суде»[119] российская прокуратура, наряду с другими дореволюционными судебными установлениями, была упразднена, а функции надзора за соблюдением декретов, привлечения к ответственности лиц, их нарушающих, надзора за законностью деятельности следственных комиссий, поддержания обвинения в народных судах и революционных трибуналах были возложены на иные органы — Всероссийскую чрезвычайную комиссию (ВЧК) и коллегии обвинителей, избираемые местными Советами.

Однако к 1922 г. стала очевидной необходимость объединения надзорных полномочий в одних руках: чиновники на местах часто нарушали и не выполняли указания центра, были случаи столкновения интересов ВЧК и Наркомата юстиции, разного толкования ими положений декретов и понятия «социалистическая законность»[120]. Положением о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена Государственная прокуратура РСФСР[121]. На прокуратуру было возложено осуществление в стране надзора за исполнением законов всеми органами власти, учреждениями, организациями, частными лицами; наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В течение советского периода истории нашего государства прокуратура еще не раз подвергалась изменениям. Менялись ее названия, система, структура, совершенствовалось правовое регулирование, но основное содержание деятельности оставалось неизменным — прокуратура являлась органом надзора, который полномасштабно осуществлялся во всех сферах общественных отношений, при этом прокуратура играла важную роль в реализации уголовного преследования, надзирая за исполнением законов при расследовании уголовных дел и поддерживая обвинение в суде.

Функции прокуратуры вновь подверглись пересмотру в период очередных преобразований, связанных теперь уже с распадом Советского Союза и становлением новой, демократической России. В принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. Концепции судебной реформы в РСФСР советский опыт осуществления прокурорского надзора получил отрицательную оценку. В свете предлагаемого усиления полномочий и самостоятельности судебной власти авторы Концепции спрогнозировали «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры»[122]. Доминирующей функцией прокуратуры, как и во времена судебно-правовой реформы второй половины XIX в., предлагалось признать уголовное преследование, поставив прокурора в рамках уголовного судопроизводства в статус органа обвинительной власти[123].

Такие идеи нашли отражение в Законе о прокуратуре, которым, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, полномочия прокуроров были существенно ограничены. Однако практика применения первого российского закона о прокуратуре показала, что ослабление позиций прокуратуры было преждевременным и неоправданным, тем более в условиях осуществляющихся в стране реформ, когда особенно важно обеспечить единообразное и правильное исполнение обновляющегося законодательства. Поэтому 17 ноября 1995 г. была принята новая редакция закона о прокуратуре[124]. В дальнейшем полномочия прокуроров неоднократно уточнялись. Так, в 1999 г. в качестве направления прокурорской деятельности в Закон о прокуратуре был введен надзор за исполнением законов судебными приставами, а прокурорам возвращены полномочия по вынесению предостережений о недопустимости нарушения закона[125]. Расширялись и иные права прокуроров.

Определяя главные черты, характеризующие современную российскую прокуратуру, выделим следующие:

1. Прокуратура — это федеральный орган государственной власти. Свою деятельность прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации. Полномочия прокуратуры распространяются на всю территорию РФ, независимо от конституционно-правовых особенностей статуса некоторых субъектов Федерации или специфики отдельных административно-территориальных единиц (функции прокуратуры реализуются также и в закрытых административно-территориальных образованиях)[126].

2. Прокуратура занимает специфичное положение в государственном устройстве России. Являясь органом государственной власти и находясь в тесных отношениях со всеми ветвями власти, она не может быть однозначно отнесена ни к одной из них.

Статья 129 Конституции РФ, устанавливающая основы организации прокуратуры, отнесена к главе седьмой «Судебная власть и прокуратура». Уже в названии главы основного закона подчеркнута самостоятельность прокуратуры от судебной власти, несмотря на то что последняя, в соответствии с действующим процессуальным законодательством, осуществляется при значительном участии прокуроров в судопроизводстве.

Интересны отношения прокуратуры с законодательной властью, ведь прокуратура может рассматриваться как примыкающий к законодательной власти орган, уполномоченный надзирать за исполнением принимаемых законов. В то же время законодательных функций прокуратура не осуществляет, Закон о прокуратуре говорит лишь об участии прокуратуры в правотворческой деятельности. По характеру осуществляемых полномочий прокуратура в определенной степени тяготеет к органам исполнительной власти[127]. Вместе с тем прокуратура не включена в систему федеральных органов исполнительной власти и данные органы поднадзорны прокуратуре.

Таким образом, имеются предпосылки считать прокуратуру отдельным самостоятельным органом государственной власти.

3. Прокуратура относится к числу правоохранительных органов. Ее деятельность в полной мере отвечает всем признакам правоохранительной деятельности — она направлена на охрану и защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государства; осуществляется специально уполномоченными субъектами только на основании закона и в соответствии с законом; связана с применением мер государственного принуждения; принятые прокурорами законные и обоснованные решения подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами.

4. Главным содержанием прокурорской деятельности является надзор за исполнением действующих на территории России законов. Другие осуществляемые прокуратурой направления деятельности, как правило, обусловлены или тесно связаны с выполнением ею надзорных задач в масштабе всего государства.

5. Прокуратура имеет разветвленную систему органов, позволяющих ей осуществлять надзор во всех урегулированных законом сферах правовых отношений. В то же время эта система органов построена на началах единства и строгой централизации.

Таким образом, несмотря на сложный путь, пройденный российской прокуратурой, до настоящего времени сохранены заложенные при создании основные черты, характеризующие прокуратуру как единый централизованный государственный орган, главным предназначением которого является осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, действующих на территории государства.