Глава 19. право публичной собственности
§ 1. Вводные положения о праве публичной собственности
Соотношение публичной и частной собственности.
Понятие и сущность приватизации. Понятие и черты права
публичной собственности. Объекты, субъекты и содержание
права публичной собственности.
1. Соотношение права частной и права публичной собственности по существу отражает соотношение частного - публичного в праве вообще. Периоды сокращения сферы частного права знаменовались уменьшением удельного веса частной собственности, вплоть до ее трансформации в "собственность личную", что по существу являлось для граждан возможностью владеть только минимумом имущества, как это имело место в социалистический отечественный период. И напротив, в период преобладания в правовой системе частного права над публичным решающей в экономике становится частная собственность. В новейшей истории России (конец 80-х - начало 90-х гг. прошлого века) главным экономическим, политическим и правовым ориентирами стали рыночная экономика и частная собственность. Механизмом замены всеобщей государственной собственности на подавляющий объем собственности частной был избран "шоковый" вариант - максимально быстрая приватизация государственного и муниципального имущества ("давайте начнем, а потом будем сомневаться...").
Приватизация (в широком смысле) - это переход имущества от публичного собственника к частному. В строго юридическом значении приватизация - это возмездные или безвозмездные сделки по передаче государственного и муниципального имущества в собственность граждан и негосударственных юридических лиц.
Приватизация как экономико-правовое явление известна с появлением самой государственности. Во все времена, во всех государствах имущество продавалось, даровалось, даже раздавалось частным лицам. История знает и обратный процесс экспроприации частного имущества в государственную собственность. Независимо от политического устройства государства его собственность - основа организации общества. Распоряжение собственностью государства (необязательно отчуждение) или, напротив, приобретение государством имущества - фундамент экономического базиса любого общества.
2. История покажет, является ли рынок единственной и конечной фазой организации экономики. В развитых странах свободная, рыночная, основанная на частной собственности экономика все более подвержена воздействию общих, публичных интересов, а значит, и государственному регулированию.
Особое мнение: ...Современная рыночная формация, где преобладает частная собственность как более эффективная, в экономике будущего сменится на иную -, социально- и природоориентированную. Стоимость товара будет определяться не затратами труда, в том числе человеческими ресурсами, а его дефицитностью и воздействием на среду обитания человека. Поэтому в сфере удовлетворения общественных потребностей будет преобладать плановый, а не рыночный характер, а значит - публичная собственность (Л.Л. Вегер).
Практически все наиболее крупные российские открытые акционерные общества (например, ОАО "Газпром") создавались на приватизированной материальной основе (здания, сооружения, оборудование и т.д.). Определенный "приватизационный оттенок" современных акционерных обществ можно наблюдать и до настоящего времени.
3. Изначальная, "предосновная" и фундаментальная черта публичной собственности - соединение в одном субъекте органа власти и собственника имущества. Этот дуализм публичного собственника необходим для обеспечения государственных, властных функций и интересов материальной основой их реализации. Уникальное для гражданского права, основанного на равенстве и свободе участников, "двойственное" существо публичного собственника выделяет его среди субъектов и выражает специфику публичной собственности.
На публичного собственника возлагается не только бремя содержания своего имущества, но и государственная защита права частной собственности.
Судебная практика: В соответствии с Конституцией Российской Федерации признание, соблюдение и защита права частной собственности, относящегося к основным правам, неотчуждаемым и принадлежащим человеку от рождения, составляют обязанность государства; при этом в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются также иные формы собственности, в том числе публичная собственность - государственная и муниципальная (статья 2; статья 8, часть 2; статья 17, часть 2) (Постановление КС РФ от 16.07.2008 N 9-П).
4. С цивилистических позиций право публичной собственности является максимально полным вещным правом, поскольку распространяется на все объекты гражданского права, в том числе исключенные из свободного экономического оборота (недра, земли определенных категорий, все виды вооружений и т.д.). С другой стороны, публичная собственность включает в себя объекты, не интересные коммерсантам, заведомо убыточные, но социально необходимые (здравоохранение, общее образование, объекты оборонного комплекса и т.д.). Финансируемые публичным собственником из бюджетных источников, такие объекты практически не участвуют и не должны участвовать в экономическом обороте, но требуют от собственника гражданско-правовой осмотрительности и заботливости.
5. Субъектами публичной собственности являются:
а) Российская Федерация,
б) субъекты Российской Федерации и
в) муниципальные образования.
Все эти субъекты являются публичными собственниками. Общая направленность современного законодательства (далеко не только гражданского) свидетельствует о стремлении власти четко обособить все уровни собственности, повысить ответственность собственников за целевое и эффективное использование имущества.
Соответственно видам субъектов разделяется на виды и право публичной собственности:
а) право федеральной собственности,
б) право государственной собственности субъектов Российской Федерации и
в) право муниципальной собственности.
Право федеральной собственности и собственность субъекта РФ иногда вместе именуют правом государственной собственности.
6. Как уже отмечалось, объектом права публичной собственности является любое имущество, отвечающее признакам объекта: вещи, в том числе недвижимые, участки недр, деньги, ценные бумаги и пр. Основа и критерии современного отнесения тех или иных объектов к соответствующему виду собственности заложены в принципиальном правовом акте.
Правовой акт: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Упомянутый акт также определяет объекты исключительной федеральной собственности, в частности, объекты историко-культурного и природного наследия, федеральную казну, объекты оборонного назначения и т.д.
Среди объектов публичной собственности особое место занимает казна. Казна включает в свой состав все имущество соответствующего уровня собственника (федерального, государственного, муниципального) за исключением имущества, переданного в хозяйственное ведение и оперативное управление. Переданное унитарным предприятиям и учреждениям в хозяйственное ведение и оперативное управление имущество остается публичной собственностью, но в состав казны не включается.
7. Содержание права публичной собственности составляют правомочия публичного собственника: владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему имуществом.
§ 2. Приобретение и осуществление
права публичной собственности
Специальные основания приобретения права
публичной собственности. Особенности осуществления
права публичной собственности.
1. Основания приобретения права публичной собственности подразделяются на две большие группы:
а) общие и
б) специальные.
Общие основания приобретения права собственности носят универсальный характер и присущи всем видам собственности. Эти основания рассмотрены в главах 16 и 17 настоящего учебника. К общим основаниям, в частности, относятся: приобретение имущества по сделкам, наследование, изготовление и переработка вещи и т.д.
Специальные основания приобретения права публичной собственности характерны исключительно для данного вида собственности и отражают дуалистическое существо публичного собственника. К специальным основаниям приобретения права публичной собственности законодательство относит следующие.
Во-первых, приобретение публичной собственности вследствие принудительного изъятия и выкупа:
а) бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;
б) домашних животных при ненадлежащем обращении с ними;
в) бесхозяйственно содержимого жилого помещения;
г) земельного участка по решению суда;
д) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится.
Во-вторых, поступление в публичную собственность отчуждаемого имущества частного собственника, которое не может ему принадлежать в силу закона.
В-третьих, приобретение в государственную собственность клада, содержащего вещи - памятники истории и культуры.
В-четвертых, приобретение права муниципальной собственности на находку.
В-пятых, реквизиция имущества у частного собственника.
В-шестых, конфискация и национализация имущества, находящегося в частной собственности.
2. Осуществление права публичной собственности также имеет особенности, не характерные для осуществления права собственности частного. Особенности эти, в частности, заключаются в следующем.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования всегда осуществляют правомочия собственников не собственными действиями, а действиями специальные органов или уполномоченных лиц.
От имени Российской Федерации и ее субъектов правомочия публичного собственника отправляют надлежащие органы государственной власти. Принципиальное распределение функций публичного собственника между федеральными органами власти закреплено в специальном правовом акте.
Правовой акт: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
Специальным актом соответствующего уровня определяется также круг и компетенция государственных органов, отправляющих правомочия публичного собственника от имени субъекта Российской Федерации.
Муниципальные образования действуют через муниципальные органы, определенные уставом муниципального образования.
3. Осуществление права публичной собственности возможно в двух формах:
а) непосредственное отправление правомочий пользования, владения и распоряжения государственным и муниципальным имуществом и
б) передача государственного или муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям.
В первом случае публичное лицо непосредственно приобретает и распоряжается имуществом (в первую очередь - казной). Во втором - органы государственной и муниципальной власти осуществляют контроль за деятельностью унитарных предприятий и учреждений. Указанный контроль не является и не должен являться непосредственным управлением предприятиями и учреждениями. Основная функция публичного собственника - в сохранении и обеспечении рационального использования государственного и муниципального имущества.
Судебная практика: Ограничения на сдачу в аренду недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, установлены непосредственно законом. При этом закон оставляет на усмотрение собственника имущества решение вопроса о возможности дачи согласия на заключение договора аренды, не определяя каких-либо условий, от которых зависит получение государственным или муниципальным предприятием испрашиваемого согласия (решение ВС РФ от 02.07.2008 N ГКПИ08-1399).
Литература
Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004.
Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Санжанов О.И. Городская казна. Екатеринбург, 2001.
Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. Москва - Ленинград, 1948.
Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001.