Правовое регулирование мирового энергетического рынка
В настоящее время, когда проблемы получения энергии во всем мире вышли на первый план, когда нефть и газ и маршруты их доставки диктуют политику великим державам и модус поведения – остальным, использование неординарных взглядов и подходов, в том числе в области правового регулирования данной сферы, трудно переоценить.
К сфере энергетики принято относить сферу топливно-энергетического комплекса, а именно электроэнергетику, нефтяную, нефтеперерабатывающую и газовую промышленности, трубопроводный транспорт, угольную промышленность, сферу нефтехимической промышленности, направление развития возобновляемых источников энергии и сферу атомной энергетики.
Правовое регулирование отдельных вопросов энергоснабжения и энергопотребления осуществляется целым рядом нормативных актов: «Об электроэнергетике», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» и т.д.
Одной из основных задач раздела "Основы правового регулирования топливно-энергетического комплекса" является предоставление полной информационно-правовой документарной поддержки повседневной деятельности предприятий и организаций ТЭК. А к таковой, помимо выполнения своих непосредственных специализированных задач, относится также ведение бухгалтерского учета, делопроизводства, работа с контрагентами, кадровая работа и т.п. Поэтому, помимо вопросов осуществления специализированных видов деятельности предприятий ТЭК, в настоящем разделе освещаются также вопросы, так или иначе связанные с организацией внутренней и внешней деятельности этих предприятий.[9]
Документы раздела "Основы правового регулирования топливно-энергетического комплекса" освещают общие вопросы организации деятельности предприятий ТЭК, к которым относятся:
- лицензирование в топливно-энергетическом комплексе;
- сертификация в топливно-энергетическом комплексе;
- трудовые отношения, требования к персоналу, охрана труда на предприятиях топливно-энергетического комплекса;
- надзор за ведением работ в топливно-энергетическом комплексе;
- пожарная безопасность производства в топливно-энергетическом комплексе;
- предоставление и отвод участков недр, земли для предприятий и объектов ТЭК;
- строительство предприятий и объектов ТЭК;
- экономика топливно-энергетического комплекса;
- особенности налогообложения и ведения бухгалтерского учета на предприятиях топливно-энергетического комплекса;
- финансирование и кредитование предприятий ТЭК;
- ценообразование и сметы в ТЭК;
- расчетные отношения в ТЭК;
- ценные бумаги в ТЭК;
- учет и статистика в ТЭК;
- особенности перемещения через таможенную границу и таможенного оформления нефти, газа, нефтегазопродуктов, электроэнергии и других энергоресурсов;
- торговля нефтью, нефтепродуктами, газообразным топливом и смежной продукцией;
- особенности приватизации предприятий и объектов топливно-энергетического комплекса;
- экологические требования при осуществлении деятельности предприятий и объектов ТЭК;
- ответственность за нарушение законодательства в топливно-энергетическом комплексе;
- судебная практика по спорам в топливно-энергетическом комплексе.
Первой и пока единственной многосторонней межправительственной организацией, которая занимается вопросами регулирования мирового энергетического рынка в целом, является Международное энергетическое агентство. Программа действий МЭА, предусматривающая повышение эффективности использования энергии, изменении структуры её потребления в пользу альтернативных источников, расширение сотрудничества со странами – членами и международными организациями для совместного решения актуальных вопросов развития энергетики, совершенствование информации о состоянии и перспективах развития мирового энергетического рынка для содействия стабильности в снабжении энергией.
Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) - исполнительный орган государственной власти, регулирующий естественные монополии. ФЭК, рассматривающий издержки монополий, дает предложения по изменению тарифов.
Главной задачей ФЭК является создание благоприятных отношений между потребителями и производителями энергии. Это позволяет потребителю рассчитывать на доступную по цене энергию, а производителю обеспечивать нормальное функционирование и развитие бизнеса. Основная функция ФЭК - регулирование цен естественных монополий. На уровне регионов эту функцию выполняют региональные энергетические комиссии.
Государственное управление топливно-энергетическим комплексом Энергетика, газовая и нефтяная промышленность производят небольшое число очень однородных и стандартизированных товаров. В этих условиях свободные цены на энергоносители не могут быть инструментом конкуренции. Они должны регулироваться государством наряду и в комплексе с налоговой системой, с учетом потребностей в финансовых средствах и возможностей как производителей (ТЭК), так и основных потребителей энергоресурсов. В настоящее время необходимо усиление ценового и финансового контроля государства в энергетическом комплексе. Важно, чтобы внутренние цены на энергоносители и финансовые потоки, проходящие через топливно-энергетические компании, контролировались и регулировались государством.
Внутренние цены на энергоресурсы должны быть защищены от резких колебаний мировых цен и обменного курса рубля. Это не означает их полной автономности и независимости. Однако сильные ценовые колебания могут отрицательно повлиять на производственный потенциал как топливно-энергетических отраслей, так и ш потребителей, создавать высокие риски для инвесторов.
В развитых странах относительные внутренние цены на энергоресурсы повышаются, когда мировые растут, и снижаются, когда последние падают. Вместе с тем изменение внутренних цен значительно меньше, чем мировых в первую очередь благодаря государственному регулированию.
Для нашей страны, использующей большую часть энергоресурсов на свои нужды, - это тем более актуально. Общий уровень и соотношение цен на энергоносители должны зависеть от затрат на их производство, транспортировку, потребности в капитальных вложениях. Вместе с тем развитие мировой экономики свидетельствует о том, что повышение цен на топливо и сыри выступает серьезным стимулом структурных изменений в экономике. Возрастает потребность в новых технологиях, содействующих сокращению потребления и сбережения энергии и материалов. Меняется структура производства в пользу наукоемких энергосберегающих производств. Это ведет к сокращению потребления энергоносителей и сырья и, как правило, к снижению мировых цен на эти товары.
Государственная энергосберегающая политика осуществляется на основе:
- разработки и реализации федеральных, межрегиональных и региональных программ энергоснабжения;
- проведения структурной политики, изменяющей удельный вес продукции различной энергоемкости;
- проведения энергетических обследований предприятий;
- государственной экспертизы проектов строительства и создания демонстрационных зон высокой энергетической эффективности;
- вовлечение в энергетический баланс нетрадиционных источников энергии.
Государственная политика энергоснабжения предоставляет регионам большие полномочия и возможности, так как решение многих экономических и финансовых проблем перемещается: федерального на региональный уровень.
Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию производится в соответствии с нормативными правовыми актами РФ Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации и региональными энергетическими комиссиями.
Регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (размер платы за услуги) производится теперь не только по представлению производителями энергии, энергоснабжающими организациями, организациями, оказывающими услуги на оптовом и потребительском рынках, расчетов и обоснований, но и по инициативе регулирующего органа.[10]
Тарифы на электрическую энергию (мощность) дифференцируются по категориям (группа) потребителей исходя из:
- соответствия тарифов, устанавливаемых для различных категорий (групп) потребителей, реальным затратам энергоснабжающих организаций по производству, передаче и распределению электрической энергии для конкретной категории (группы) потребителей;
- равноприбыльности энергоснабжения различных категорий (групп) потребителей;
- уровня напряжения в точке подключения потребителя к электрической сети энергоснабжающей организации, а также режима использования потребителями заявленной максимальной электрической мощности (значения плотности индивидуальных графиков нагрузки потребителей);
- средних затрат на транспортировку потребителям электрической энергии (мощности), уровня надежности энергосбережения, суточного графика электрической нагрузки.
В последние годы во многих странах - крупных потребителях природного газа наблюдаются процессы реформирования газовой отрасли. Общей тенденцией является либерализация газового рынка, направленная на возникновение (усиление) конкуренции по различным видам деятельности (от добычи газа до его продажи конечным потребителям).
Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что государственная стратегия развития рынка газа должна предусматривать, прежде всего: надежное обеспечение потребителей; создание благоприятных условий для освоения новых месторождений и систем транспортировки газа; развитие конкурентной среды между различными видами топлива при очень медленной и осторожной демонополизации самой газовой промышленности и определении эффективности структурных изменений на каждом этапе.
Российский рынок газа, в отличие от других видов топливных ресурсов и промышленной продукции, которые реализуются с использованием рыночных механизмов, характеризуется жестким регулированием, прежде всего, в сфере ценообразования. Цены на газ в 2006 г. были повышены в среднем на 11,9% по сравнению с 2005 годом. Цены на 2007 год введены в действие Приказом ФСТ России №338-э/1 от 5 декабря 2006 года. По сравнению с 2006 годом они увеличились в среднем на 15%. Не смотря на это, газ в России – самый дешевый вид топлива. Низкие цены на газ негативно сказываются на развитии самой газовой отрасли, для которой внутренний рынок стал убыточным. По сути, "Газпром" субсидирует огромное количество частных предприятий. Низкие цены не позволяют вкладывать средства в разработку новых месторождений, прокладку новых газопроводов, реконструкцию действующих мощностей, а без этого немыслимо развитие газовой отрасли. Существующие цены на газ в России не позволяют покрыть затраты на производство, транспортировку и реализацию газа. Такая политика серьезно ограничивает возможности формирования инвестиционных ресурсов, необходимых для воспроизводства минерально-сырьевой базы, поддержания работоспособности и устойчивого развития газовой отрасли в целом.
Условия функционирования газовой отрасли в России и государствах,
прошедших и до сих пор осуществляющих преобразования, весьма различны: существенными особенностями России являются высокая концентрация газодобычи, статус нетто-экспортера и стратегическая роль газа как экспортного ресурса, большие расстояния транспортировки газа из мест добычи в основные газопотребляющие регионы. Это не позволяет всерьез говорить о применимости какой-либо международной модели реформирования для российских условий в качестве единого целого. Более того, во многих странах (в первую очередь в США и странах Европейского союза) опыт преобразований газовой отрасли и газового рынка противоречив. Реформы еще не завершены, в значительном числе случаев они либо не принесли желаемого результата, либо, решив часть проблем, создали или потенциально в состоянии создать ряд негативных побочных эффектов, которые впоследствии требовали новых болезненных преобразований.
В целом международный опыт убедительно свидетельствует о том, что ряд базовых принципов государственной политики реформирования следует считать неотъемлемой составляющей эффективной программы модернизации газового рынка в любой стране. К таким принципам относится необходимость смягчения государственного регулирования и либерализации цен как неотъемлемого условия создания привлекательного режима для инвестиций в газовый сектор. В ряде стран, проводивших и осуществляющих реформы (США, где с 1978 г. с целью решения проблем, связанных с оттоком инвестиций из газовой отрасли в результате жесткого регулирования цен был принят Natural Gas Policy Act, определивший сроки и условия дерегулирования цен, а также Канада), либерализация цен и отказ от ряда иных мер государственного регулирования (выдача разрешений на осуществление ряда видов деятельности в секторе газоснабжения) стали основным инструментом экономической мотивации капиталовложений в добычу газа. Следует отметить, что избыточное государственное регулирование, в первую очередь цен, сдерживает развитие всех субъектов газового рынка и в России.
Зарубежный опыт реформирования газового рынка в различных странах поможет избежать ошибок, которые в масштабах России, при доминирующем положении газа в топливном балансе страны, в условиях неустойчивой экономики газовой отрасли и наметившихся тенденций дефицитности газа, могут привести к крайне негативным последствиям.
Более того, российской стороной были разработаны стратегии и
аргументы противодействия требованиям зарубежных партнеров, в частности, по вопросам: повышения внутрироссийских цен на газ до мирового уровня и проблемы субсидирования российской экономики; ликвидации монополии ОАО "Газпром" на экспорт газа, обеспечения свободы транзита газа через российские трубопроводные системы, уравнивания тарифов на прокачку газа для внутренних потребителей и на экспорт разрешения строительства частных трубопроводов и их дальнейшую эксплуатацию иностранными инвесторами, отмены экспортных пошлин на газ или радикального их снижения.
Особая роль в системе мероприятий государства в сфере естественных
монополий принадлежит механизму регулирования цен и тарифов. Тарифное регулирование трубопроводного транспорта как естественной монополии имеет под собой серьезные теоретические основания и, очевидно, будет осуществляться еще достаточно долгое время. По крайней мере, до момента формирования полноценного конкурентного рынка в этой отрасли или на рынке перевозок, объединяющего несколько видов транспорта углеводородов. Учитывая, что выручка, получаемая трубопроводными компаниями от реализации услуг по регулируемым тарифам, является основным видом их дохода.
Основные принципы формирования системы тарификации помимо достаточности объема выручки, получаемого от регулируемого вида деятельности, для покрытия всех обоснованных расходов субъекта регулирования, достаточно хорошо известны: простота расчета тарифов и их
применения; устойчивость системы, подразумевающая, что в практике применения не будет возникать необходимость ее изменения неоправданно часто. Кроме того, должны учитываться технологические особенности отрасли, структура системы трубопроводов, а также особенности рынка транспортируемого товара. Последнее особенно важно, если осуществляется
переход от регулирования конечной цены товара (как в случае с природным газом) к стоимости его транспортировке. Здесь важно обеспечить стабильность рынка в переходный рынок, уберечь его от потрясений.
Таким образом, формирование тарифов на услуги газораспределительных организаций должно происходить на основе использования метода нормирования прибыли к стоимости основных производственных фондов предприятий. Для этого необходимо произвести инвентаризацию фондов предприятий, а также определить соответствующие нормы рентабельности, применяемые к «старым» и «новым» фондам.[11]