Увеличение и усложнение состава думы.

Параллель­но с возникновением и умножением всех этих централь­ных учреждений умножался и усложнялся и состав бо­ярской думы при Московском государе, и по тем же самым причинам. Дело в том, что дума составлялась преимущественно из начальников отдельных ведомств. В удельное время такими ведомствами были отдельные отрасли княжеского хозяйства; с объединением государ­ства такими ведомствами сделались уже многочисленные и разнообразные отрасли государственного управления. Раз увеличилось число ведомств, должно было ео ipso увеличиться и число членов государственной думы. Не для всех ведомств могли назначаться начальники из знат­ных первостепенных бояр. Отдельные отрасли государ­ственного управления требовали сплошь и рядом людей опыта и знаний, специалистов, которых Московскому государю пришлось выбирать и из второстепенного бояр­ства, и даже из рядового дворянства. Благодаря этому и в думе Московского государя сошлись люди разного круга, разных степеней знатности. По тогдашним понятиям и обычаям их нельзя было посадить вместе без соблюдения известного порядка по степени знатности. Государева Дума поэтому разделилась на три группы или чина. Первую группу — бояр составили первостепенные бояре; вторую группу составили бояре менее знатные или более моло­дые: эта группа получила название бояр окольничих, а потому просто окольничих, и, наконец, третью группу составили думные дворяне, из лиц, сделавшихся началь­никами отдельных ведомств и попавших в думу благода­ря, главным образом, личным заслугам. В состав думы вошли под именем думных дьяков и начальники ее кан­целярий по отдельным отраслям управления, но без пра­ва голоса. Такой состав государевой думы обозначился уже в малолетство Ивана Грозного.

Система кормлений в местном управлении как на­следие удельной старины.

В связи с государственным, объединением произошли крупные перемены и в уст­ройстве местного управления. В удельную эпоху местное управление, как было уже сказано, находилось в руках наместников и волостелей. Наместник сидел в центральном городе уезда и чинил суд и управу по всем делам в пределах окологородней волости и по важным уголовным делам в пределах всего уезда. В пределах уезда наместник был обыкновенно и военачальником, распорядителем военных сил. Волос­тели чинили суд и управу в отдельных уездах независи­мо от наместника, будучи ограничены в своей компетен­ции только родом дел. Господствующей точкой зрения в отношении к этим должностям у княжеской власти был не интерес местных обществ, а интерес правящего пер­сонала. Должности наместников и волостей рассматри­вались преимущественно как кормления княжеских слуг, средства их содержания. Поэтому и случалось, что одну и ту же должность получали за раз двое лиц, которые делились уже между собой доходами. Поэтому случа­лось также, что наместничество пребывало долгое время в руках лиц одной фамилии, переходило как бы по наследству от отца к сыну; примером может служить кормление Мещерой в роде Протасьевых от начала XV до конца XVI века. Поэтому же и наместники, и волос­тели отправляли правосудие сплошь и рядом через своих холопов — тиунов и доводчиков. Наместники и волосте­ли смотрели на отправление своих должностей преиму­щественно как на сбор доходов, а не как на обществен­ное служение, и потому естественно пускали в дело своих холопов. Доходы наместников и волостелей составля­лись из въезжего корма, периодических поборов деньга­ми или натурой, иногда тем и другим вместе, два или три раза в году (на Рождество, Велик день и Петров день), из судебных пошлин, торговых (с иногородних купцов) и брачных («выводной куницы» и «новоженного убруса»). Въезжий, великоденский, рождественский и петровский кормы собирались выборными людьми от местных обществ — старостами и сотскими, которые собирали с местных жителей и другие налоги, а равно вообще понуждали к отправлению всяких повинностей.

Описанная система кормлений могла не расходиться далеко с насущными интересами общества и государства только в удельное время, когда размеры княжеств не были значительными, когда вся судебно-административная деятельность местных правителей совершалась на виду у центральной власти, когда крепка была старина и пошлина, и для населения всегда была возможность бороться с злоупотреблениями администрации подачей жалоб князю или уходом в другие княжества. Не то стало с объединением Великой Руси вокруг Москвы, с образованием огромного государства.

По народной пословице, до Бога стало высоко, а до царя далеко, и система кормлений, перестав справлять­ся со своими общественными задачами, быстро стала вырождаться в систему административного произвола и злоупотреблений. Московское правительство стало при­нимать против этого свои меры, и таким образом, госу­дарственно-общественная точка зрения в организации местного управления стала все более и более выдвигать­ся на первый план.