Понятие и сущность правового регулирования

В настоящее время система управления градостроительством в России далеко от совершенства. К числу проблем управления градостроительством в Российской Федерации можно отнести:

- отсутствие правовой легитимности управления градостроительством, поскольку Конституция Российской Федерации не относит вопросы градостроительства к вопросам государства, а передает их только на уровень субъекта РФ;

- произвольное распределение функций по уровням управления, не позволяющее принимать весь комплекс решений на одном уровне управления;

- нарушение базовых принципов управления сложными иерархическими системами, что приводит к разрыву управленческих связей между региональным уровнем власти и местным самоуправлением: управленческие воздействия не поступают на нижний этаж пирамиды власти;

- отсутствие единой задачи развития систем расселения в каком-либо виде — Схемы территориального планирования Российской Федерации, Градостроительной доктрины Российской Федерации, что оставляет процесс подготовки градостроительной документации без ориентиров, принципов и задач градостроительного развития страны и ее регионов;

- пренебрежение достижениями отечественной градостроительной науки при определении развития систем расселения, сведения их к вопросам землепользования, что не может задать правильное развитие градостроительных объектов, соответствующее их имманентным свойствам, фазам развития и топологии пространства, в котором эти объекты размещены.

Формирование законодательства — это единственное, что делает в настоящее время федеральная власть в плане управления градостроительной деятельностью. Однако это законодательство (Градостроительный кодекс РФ) имеет большое количество несоответствий существующему законодательству России, включая действующую Конституцию РФ, которая никоим образом не касается вопросов градостроительной деятельности и не связывает их с обязанностями государства. Между тем в такой территориально неоднородной стране, как Россия, понятие «градостроительство» должно быть внесено в число конституционно определенных, как это сделано в конституциях зарубежных стран.

В таблице представлены положения конституций зарубежных стран, где содержатся положения о градостроительстве и территориальном планировании.

Таблица. Конституции зарубежных стран о градостроительстве и территориальном планировании

Страны	Конституции
1. ФРГ	…территория Федерации может быть переустроена так, «чтобы земли согласно величине и возможностям могли эффективно выполнять возложенные на них задачи. При этом должны приниматься во внимание... требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования» (ст. 29)
2. Испания	«выравнивание уровня жизни всех испанцев» (ст. 130, ч. 1), которое достигается посредством «выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития» (ст. 131, ч. 1), «установление адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории» (ст. 138, ч. 1).
3. Греция	регулирование «формирования, развития, застройки и расширения городов и вообще жилых районов входит в компетенцию государства» (ст. 24, ч. 2).
4. Швейцария	Конституция возлагает на государство установление «принципов пространственного планирования»., которые «служат целесообразному и экономному использованию земли и упорядоченному заселению страны» (ст. 75, ч. 2).

Как видим, зарубежные государства содержат в своих конституциях положения о территориальном планировании, устойчивом развитии и сбалансированном развитии территорий, особом развитии проблемных территорий и целом ряде других вопросов, связанных с градостроительством, как об обязанности государства. Закрепление этих вопросов в документе высшей юридической силы — Конституции — делает их важнейшими в деятельности государства и является надежной юридической базой для развития градостроительного законодательства. Этот опыт, безусловно, является полезным для России, нуждается в детальном осмыслении и перенесении на российскую юридическую систему, с учетом ее специфики.

Идеальная модель управления градостроительной деятельностью состоит из трех уровней: федерального, регионального и муниципального. Федеральный уровень оказывает воздействие на концептуальный и законодательный уровни пирамиды власти, являясь инициатором формирования и изменения законодательной базы градостроительной деятельности. Региональный уровень власти должен активно влиять на законодательный уровень управления градостроительством и оказывать определяющее влияние на подготовку градостроительной документации, связывая воедино разнообразные интересы в масштабе региона и входящих в его состав муниципальных образований. Муниципальный уровень влияет исключительно на процесс производства градостроительной документации, интересы муниципалитетов по своей природе предельно конкретны и связаны с обслуживанием определенной территории. Однако в России реальное положение дел иное.

Сочетание большого количества полномочий и большого количества департаментов, отвечающих за их реализацию приводит на практике к нерешенности значительного круга проблем территориального развития.

Таблица Нормативно-правовое регулирование в градостроительной деятельности

Признак классификации (подход)	Содержание (виды)
по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению	1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам. 2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах, регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений
группировка актов в зависимости от их юридической силы	Дифференцировать на законные и подзаконные. Согласно ст. 3 ГрК РФ отрасль градостроительного права включает в себя Конституцию РФ, настоящий Кодекс и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Таким образом, система законов в сфере управления строительством является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы (в первую очередь ГрК РФ)

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;

3) правовые акты:

- постановления и распоряжения главы муниципального образования в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;

- постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;

- распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается ГрК РФ и в принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актах, регулирующих градостроительные отношения (см. ст. 8 ГрК РФ).

Что же касается управления градостроительством на региональном уровне, то исследование статуса органов управления градостроительством в 60 регионах России по состоянию на ноябрь 2012 г. показало, что

- статус учреждений, занимающихся управлением градостроительством в регионах различный (управления, департаменты, министерства), соответственно и положение таких органов в региональной иерархии власти различается;

- в общей структуре большинства региональных органов нет понятия «градостроительство»;

- в большинстве регионов не рассматривают градостроительство и задачи управления им как приоритетные и произвольно соединяют органы, ответственные за управление градостроительством с органами, работающими областях ЖКХ, дорожного хозяйства, развития инфраструктуры, строительного комплекса, транспорта, жилищной политики.

Таким образом, органы власти ни федерального, ни регионального уровней не готовы к эффективному осуществлению управления градостроительной деятельностью в России, поскольку ни на федеральном, ни на региональном уровне нет ни четко выделенных структурных подразделений, ни отдельных специализированных органов власти, отсутствует Градостроительная доктрина Российской Федерации, являющаяся концептуальной основой управления градостроительной деятельностью.

Отметим, что в 2001 г. в РААСН была разработана Национальная доктрина градостроительства России, несомненным достоинством которой было уже то, что это была первая попытка системно осмыслить градостроительные проблемы развития России. Однако этот документ так и не был утвержден в качестве официального, несмотря на то, что градостроительная доктрина есть основополагающий концептуальный документ для разработки Генеральной схемы территориального планирования Российской Федерации, это ориентир процесса подготовки градостроительной документации, основа согласования крупных инвестиционных проектов, связанных с территориальным развитием.

На наш взгляд, принятие качественной, научно-обоснованной Градостроительной доктрины Российской Федерации является жизненно необходимым для эффективного управления градостроительной деятельностью в России.

Приступая к анализу легитимного определения понятия градостроительного комплекса, обратимся к первоначальному управленческому содержанию, которое содержится в специальных работах, так И. С. Степанов приводит следующее определение строительного комплекса, как: «совокупность подрядных и специализированных организаций, предприятий промышленности строительных материалов и строительной индустрии, механизации и транспорта, проектных, изыскательских и научно-исследовательских организаций, учебных заведений, строительных банков, инжиниринговых, консалтинговых управленческих фирм, специализирующихся в области строительства (независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности), отраслевых органов управления (федеральных, республиканских и территориальных органов управления строительством), а также отраслевых общественных организаций (союзов, ассоциаций и т. п.)».

Проводя классификацию элементов, определяющих управленческую составляющую общего объекта административно-правового регулирования – градостроительного комплекса, можно указать на два его основных вида.

В рамках строительства выделяют градостроительную деятельность (градостроительство), под которой понимается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учётом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экономических, природных особенностей указанных территорий и поселений (см. Градостроительный кодекс РФ).

Сфера строительства также выделяет архитектурную деятельность – профессиональную деятельность граждан (архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции, авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов.

Градостроительный комплекс имеет важное значение для успешного развития федеральных программ производственного, транспортного, жилищного и коммунального развития. Здесь тесно переплетаются интересы с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Разграничение компетенции между органами исполнительной власти находится в зависимости, с одной стороны, от разграничения государственной собственности, в соответствии с Конституцией РФ, а с другой стороны – от закрепления за органами местного самоуправления соответствующих объектов строительного комплекса в виде муниципальной собственности.

Продолжая начатую классификацию видов градостроительного комплекса и исходя из их функциональной направленности, можно выделить следующие виды строительных отраслей:

– нефтегазовые путепроводы, добывающие предприятия, транспортное строительство, железнодорожное строительство, отрасли специальных и монтажных работ;

– строительство коммунальных объектов и жилых домов;

– сельское хозяйство;

– общепромышленное строительство;

– строительство метрополитенов;

– строительство военных объектов.

Проводя сравнительный анализ содержательного наполнения правового регулирования (управления) градостроительным комплексом в период советской государственности и в условиях развития рыночных отношений в России, можно сказать, что если в советский период управление строительным комплексом в значительной степени определялось государственным планом, то в условиях перехода к рынку для его нормального функционирования необходим содержательно иной вид административно-правового регулирования. Наличие строительных предприятий малого и среднего бизнеса, и их деятельность зиждется на другой юридической основе. Успех этой деятельности во многом зависит, во-первых, от продуманности и логичности действий органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере государственного регулирования, во-вторых, собственно, от эффективности внутриорганизационных усилий и методов управления в этих предприятиях, включающую кадровую, маркетинговую политику, наличие высокопрофессионального юридического сопровождения.

В градостроительном комплексе, в настоящее время, существенную роль играют организации – участники осуществления инвестиционных строительных проектов. К ним относятся: заказчик, проектно-изыскательские организации, строительно-монтажные предприятия, и организации, предприятия обеспечивающие и обслуживающие строительные и монтажные предприятия. К последним организациям относятся юридические, страховые компании, кредитные учреждения (банки), товарные биржи, биржи труда, транспортные предприятия, рекламно-издательские фирмы и т. д. Наличие этих организаций не исключает возможности существования в структурах заказчика и исполнителей должностных лиц или подразделений, выполняющих некоторые организационно-правовые функции обеспечения, обслуживания и координации строящихся объектов. Это, например, юристы, службы снабжения, рекламы, охраны и т. д.

В системе градостроительного комплекса как крупной комплексной отрасли экономики действует большое количество проектно-строительных и проектно-технологических организаций, специализирующихся на проектировании объектов промышленного, сельского, водохозяйственного, транспортного, жилищного, других видов строительства и действующих на основе норм главы 6 ГрК РФ.

Продолжая анализ правовой сущности градостроительного комплекса как отрасли административно-правового регулирования, отметим существование и других точек зрения. Так, например, А.Г. Чернявский видит этот объект как сосуществование государственного и муниципального управления в сфере строительства. И.М. Смоляр предложил концепцию градостроительного права как самостоятельной отрасли права и законодательства, хотя, на наш взгляд недостаточно аргументировано. Ю.Н. Старилов обосновывает возникновение архитектурно-строительного права в качестве подотрасли административного-права. И.О. Красов утверждает о существовании как самостоятельного градостроительного права, но в контексте института земельного права. В.К. Сидорчук предлагает научную концепцию, которая представляет собой комплекс публичного и частного строительного права.

Понятие правовой сущности градостроительного комплекса

Автор	Содержание понятия
А.Г. Чернявский	Сосуществование государственного и муниципального управления в сфере строительства
И.М. Смоляр	Концепция градостроительного права как самостоятельной отрасли права и законодательства
Ю.Н. Старилов	Архитектурно-строительное право в качестве подотрасли административного права
О.И. Крассов	Существование самостоятельного градостроительного права, но в контексте института земельного права
В.К. Сидорчук	Концепция, которая представляет собой комплекс публичного и частного строительного права

Градостроительный комплекс в Российской Федерации, является объектом административно-правового регулирования, включает в себя систему общественных отношений с учетом строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими или осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Таким образом, можно сделать вывод, что градостроительный комплекс в Российской Федерации, являясь объектом административно-правового регулирования, включает в себя систему общественных отношений с учётом строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими или осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.