Структура доходов и расходов государственного бюджета СССР

1985 г. (в %)

Доходы	Расходы
Всего		Всего
В том числе		В том числе
Налог с оборота	25,0	Финансирование народного хозяйства	56,8
Платежи государственных предприятий (плата за фонды, отчисления от прибыли и др.)	30,6
Подоходный налог с кооперации, в т.ч. с колхозов	0,6	Социально- культурные мероприятия	32,5
Налоги с населения	7,7
Средства социального страхования	6,5	На оборону	4,9
Доходы от внешнеэкономической деятельности	18,2	На управление	0,8
Финансирование внешне-экономической деятельности	4,0
Заемные средства из общегосударственного ссудного фонда	4,6
Прочие источники	6,8	Прочие расходы	1,0

Таблица 11.2

Структура доходов и расходов федерального бюджета

России 1997 г. (в %)

Доходы	Расходы
Всего		Всего
В том числе		В том числе
Налоговые доходы	86,2	Государственное управление	2,2
Из них		Международная деятельность	1,9
Налог на прибыль	20,3	Национальная оборона	19,7
Налог на добавленную стоимость	46,3	Правоохранительная деятельность и т.п.	9,4
Акцизы Ввозные таможенные пошлины Прочие Неналоговые доходы (доходы от приватизации, доходы от внешнеэкономи-ческой деятельности)     Доходы целевых фондов(Федеральный дорожный фонд, Государственный фонд борьбы с преступнос-тью, Федеральный эколо-гический фонд и др.)	20,0   5,8 7,6   5,8   8,1	Промышленность, энергетика, строительство, транспорт и др. Сельское хозяйство и рыболовство Образование и наука Социальная политика Здравоохранение Культура и СМИ Обслуживание государственного долга Прочие расходы (пополнение гос- резервов, охрана природы и др.) Расходы целевых фондов	10,0   3,0 6,4 3,4 2,1 1,2   14,9   18,1 7,7

Бюджетный дефицит и государственный долг

Государственный бюджет, как и всякий баланс, предполагает выравнивание доходов и расходов. Однако, как правило, при принятии бюджета планируемые поступления и расходы не совпадают. Превышение доходов над расходами образуетбюджетный профицит (или излишек), превышение расходов над доходами означаетбюджетный дефицит (или недостаток). Как правило, бюджетный дефицит выражается в процентах к ВНП (ВВП).

Если в прошлом бюджетный дефицит возникал редко и был связан с чрезвычайными обстоятельствами, прежде всего с войнами, то сегодня, и в мирное время, бюджетный дефицит стал типичен для большинства стран рыночной экономики. При этом бюджетный дефицит не просто носит хронический характер, но и постоянно возрастает.

Таблица 11.4

Бюджетный дефицит (в % к ВНП)

Год	США	Япония	Германия	Италия
	0,3	0,9	0,1	5,1
	4,1	3,1	2,7	12,0
	2,1	1,7	2,8	8,6

Бюджетный дефицит возникает вследствие многих причин объективного и субъективного характера. Наиболее часто – из-за невозможности мобилизовать необходимые доходы в результате спада или падения темпов производства, низкой производительности труда и других причин, вызывающих нестабильность экономики, снижение эффективности производства.

Причина бюджетного дефицита кроется и в безудержном росте расходов без учета финансовых возможностей, в недостаточной их целесообразности, эффективности. Высокий уровень расходов непроизводительного характера (военные расходы, содержание административного аппарата, покрытие убытков предприятий и др.) приводит к проеданию бюджетных средств, а не к умножению общественного богатства. Отрицательное влияние на сбалансированность бюджета оказывают инфляция, расшатывание денежного обращения и системы расчетов, нерациональная налоговая и инвестиционно-кредитная политика.

Однако бюджетный дефицит не может служить показателем, характеризующим состояние экономики страны, и бездефицитный бюджет еще не означает экономического благополучия. Поскольку макроэкономическое равновесие может достигаться при разном состоянии бюджета, то бюджетный дефицит (до определенных пределов) не опасен.

Сегодня многие экономисты исходят из того, что в период спадов вполне допустим значительный бюджетный дефицит, а небольшой бюджетный дефицит может существовать и длительное время. Проблемой становится продолжительный и значительный бюджетный дефицит, следствием которого может стать инфляция. Международный Валютный Фонд признает допустимым дефицит в пределах 2–3% ВНП.

Бюджетная несбалансированность может быть полезной с точки зрения стабилизации экономики. Планируемое расхождение между доходами и расходами государственного бюджета может использоваться как средство борьбы с инфляцией и спадом производства. Наоборот, твердый курс на сбалансированность бюджета потребовал бы повышения налогов и снижения государственных расходов в период спада экономики и в результате привел бы к дальнейшему сокращению совокупного спроса.

Характер бюджетного сальдо (остатка) – дефицит или излишек – определяется состоянием экономики в целом. При данном объеме государственных расходов и данной ставке налогообложения бюджетное сальдо зависит от масштабов национального производства. Чем больше объем производства и уровень доходов, тем выше налоговые поступления. В то же время правительственные расходы (на оборону, социальные нужды, управление) не зависят от уровня дохода. Таким образом, при низком уровне дохода будет наблюдаться бюджетный дефицит, при высоком – бюджетный излишек (рис. 11.3).

Валовый национальный продукт(доход)

Рис. 11.3. Дефицит и излишек государственного бюджета

При ВНП, равном , бюджет сбалансирован, при ВНП, меньшем Q , бюджет будет сводиться с дефицитом (G> Т); при ВНП, большем , возникает излишек (G < Т).

То или иное бюджетное сальдо не всегда является свидетельством изменения макроэкономической ситуации, оно может быть следствием проводимой правительством фискальной политики, направленной на решение тех или иных макроэкономических задач.

Для того чтобы выделить воздействие на бюджетное сальдо целенаправленных мероприятий правительства, используют «бюджет полной занятости» – состояние бюджета в условиях функционирования экономики при естественном уровне безработицы.

Дефицит бюджета полной занятости (структурный дефицит) характеризует разность между доходами и расходами государственного бюджета при данном уровне налогообложения и государственных затрат и потенциальном ВНП (соответствующем естественному уровню безработицы). Дефицит бюджета полной занятости элиминирует (исключает) влияние экономического цикла на величину бюджетного дефицита.

Разность между фактическим бюджетным дефицитом и дефицитом бюджета полной занятости называется циклическим дефицитом. Циклический дефицит – это дефицит, вызванный спадом производства, превышением фактической безработицей своего естественного уровня (рис. 11.4).

Валовой национальный продукт

Рис. 11.4. Фактический, структурный и циклический бюджетный дефицит

Если в условиях полной занятости ВНП равняется Q , то при существующей системе налогообложения и данном уровне правительственных расходов дефицит бюджета равен ab. При уровне производства, равном той же системе налогообложения и таких же правительственных расходах фактический бюджетный дефицит будет равен се, в том числе, cd – это структурный дефицит, a de – циклический – результат падения объемов производства (Q , меньше Q ).

Рост структурного дефицита означает, что правительство проводит стимулирующую политику: увеличивает расходы и сокращает налоги, что вызывает рост совокупного спроса и положительно влияет на выпуск продукции. Сокращение структурного дефицита, напротив, свидетельствует о проведении сдерживающей фискальной политики.

При данной величине бюджетного дефицита его воздействие на экономику зависит от методов финансирования дефицита, источников покрытия расходов, превышающих доходы. Государственные расходы, не имеющие под собой доходной базы, могут финансироваться за счет:

• эмиссии денег;

• займов в центральном банке;

• займов в частном секторе.

Первые два способа финансирования бюджетного дефицита носят инфляционный характер, т.е. ведут к росту цен, третий способ считается безинфляционным, но он порождает «эффект вытеснения». Суть последнего состоит в том, что размещая займы на денежном рынке, правительство вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за финансовые средства. Повышение спроса на денежные средства ведет к росту процентных ставок и последующему снижению инвестиций. Правительственные расходы, как правило, носящие непроизводительный характер, «вытесняют» частные инвестиции в производство.

Влияние различных методов финансирования бюджетного дефицита на экономику представлено в табл. 11.5.

Таблица 11.5

Метод финансирования	Краткосрочный эффект	Долгосрочный эффект
Процентная ставка	Инвести-ции	Денежная масса	Цены
Займы у частного сектора	Рост	Уменьшение	Не изме-няется	Незначи-тельный рост	Небольшой рост совокупного спроса
Займы у централь-ного банка	Уменьшение	Рост	Рост	Рост	Рост совокупного спроса, инфляция
Эмиссия денег	Уменьшение	Рост	Рост	Рост	Рост совокупного спросаинфляция

Бюджетный дефицит в России. Хотя официально государственный бюджет, предусматривающий дефицит, впервые в СССР был принят в 1988 г., признаки бюджетной несбалансированности стали проявляться еще в 70-х годах. Со временем бюджетный дефицит стал нарастать. Формой проявления бюджетного дефицита была, в частности, скрытая (подавленная) инфляция. Конкретными причинами возникновения бюджетных дефицитов в СССР стали:

• падение темпов роста производства;

• наличие большого числа планово-убыточных предприятий;

• рост расходов на оборону;

• огромные масштабы незавершенного строительства и сверхнормативных запасов;

• сокращение поступлений от продажи нефти в связи с падением мировых цен;

• сокращение импорта потребительских товаров;

• уменьшение поступлений налога с оборота в связи с реформой цен 1982 г. и проведением антиалкогольной кампании 1984 г.

В 90-х годах к прежним причинам бюджетного дефицита присоединились новые, связанные прежде всего с сокращением объема ВВП. Падение объема производства, естественно, привело к сокращению доходной базы бюджета. Уклонение от налогов в условиях несовершенства налогового законодательства и существующего в обществе отношения к обязательности налоговых платежей – стало еще одной причиной сужения доходной базы бюджета. Динамика дефицита федерального бюджета России была следующей (в % к ВВП):

Г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г.

6,9 9,9 3,0 3,3 3,6

Как свидетельствуют приведенные данные, наблюдается явная тенденция к снижению бюджетного дефицита. Необходимо обратить внимание также на принципиальное изменение источников финансирования бюджетных дефицитов.

Источники финансирования бюджетного дефицита России были следующими (в трлн. руб.):

	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.
Дефицит Внутреннее финансирование В том числе кредиты Центробанка ценные бумаги Внешнее финансирование	11,7   10,2     10,0 0,2   1,4	68,5   66,3     48,1 14,1   6,0	53,2   45,2     – 30,6   42,6	88,5   55,8     – 55,8   44,2	93,2   39,7     – 39,7   53,5

До 1995 г. займы в центробанке были основным внутренним источником финансирования бюджетного дефицита, однако начиная с 1995 г., бюджетный дефицит финансируется только за счет выпуска и продажи государственных ценных бумаг и зарубежных кредитов.

Устойчивый бюджетный дефицит, финансируемый за счет займов, приводит к возникновению государственного долга.

Государственный долг – это то, что государство взяло взаймы, чтобы покрыть дефицит бюджета. Государственный долг представляет собой сумму бюджетных дефицитов прошлых лет за вычетом бюджетных излишков. Государственные займы существенно отличаются от частных займов. Последние используются, как правило, для целей производственного назначения. Выплата процентов по такому кредиту производится за счет прироста дохода. Государственный кредит, используемый для покрытия бюджетного дефицита, не связан в преобладающей своей части с производственной деятельностью. Государство погашает свою задолженность и выплачивает проценты по обязательствам за счет налогов.

Поскольку для большинства стран рыночной экономики типичен бюджетный дефицит, постольку и государственный долг существует практически во всех странах.

С учетом сферы размещения государственный долг подразделяют на внутренний и внешний.

Внутренний долг образуется обычно за счет займов, оформленных путем выпуска и продажи государственных ценных бумаг (ГЦБ).

ГЦБ подразделяются на: краткосрочные казначейские обязательства (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные – ноты (до 5 лет) и долгосрочные облигации (свыше 5 лет). Вопрос о соотношении между различными видами задолженности по их срочности имеет большое значение для управления государственным долгом. В условиях инфляции возрастает удельный вес краткосрочной задолженности, поскольку инвесторы избегают вкладывать средства в долгосрочные правительственные обязательства.

Основными держателями ГЦБ являются правительственные учреждения и фонды, центральные и коммерческие банки, небанковские финансовые институты, население. На долю ГЦБ приходится до 90% всей суммы государственного долга развитых стран.

Финансирование бюджетного дефицита посредством выпуска и продажи государственных ценных бумаг в России началось с 1993 г., когда впервые были выпущены государственные краткосрочные обязательства (ГКО), а затем и облигации федерального займа (ОФЗ). Динамика государственного внутреннего долга России по ГКО и ОФЗ (на конец года, в млрд. деноминированных руб.) выглядит следующим образом:

Г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г.

10,6 76,6 237,1 384,9 387,1

Внутренний государственный долг влияет на денежное обращение страны и состояние экономики в целом. Рассмотрим основные последствия накопления внутреннего долга.

Во-первых, государственный долг приводит к перераспределению доходов среди населения. Все граждане страны как налогоплательщики оплачивают проценты по государственному долгу, но эти проценты в свой доход получают лишь кредиторы государства (те, кто купил ГЦБ), а это, как правило, наиболее имущие слои населения.

Во-вторых, возможно переложение долгового бремени на будущие поколения. Очень важно, на какие цели пошли государственные займы. Если они были истрачены на текущее потребление, вместо того чтобы пойти на инвестиции и модернизацию производства, доходы от которых дали бы возможность расплатиться с долгами в будущем, то рост долга и процентов по нему приведет к снижению темпов роста и ограничению потребления в будущем. Иными словами, если рост государственного долга не сопровождается соответствующим ростом инвестиций, то это приводит к тому, что выплата долга перекладывается на следующее поколение, сокращая объем потребления будущих налогоплательщиков.

В-третьих, быстро растущие издержки по процентам все более затрудняют сокращение бюджетного дефицита. Ведь выплаты процентов по государственному долгу оборачиваются новыми расходами государственного бюджета, новыми займами для выплаты процентов по старым долгам. В федеральном бюджете России доля расхода по обслуживанию государственного долга в общей сумме расходов составляла 13,3% (1996 г.) и уже 14,8% (1997 г.). Резкий рост расходов по обслуживанию государственного долга в бюджете 1998 г. вынудил Правительство РФ осенью 1998 г. отказаться от погашения ГЦБ, осуществить реструктуризацию внутреннего долга, отодвинув сроки выполнения своих обязательств.

В-четвертых, наблюдается «эффект вытеснения» (см. выше).

Внешний долг возникает при мобилизации государством финансовых ресурсов, находящихся за границей. Держателями внешнего долга выступают компании, банки, государственные учреждения различных стран, а также международные экономические организации (Международный банк развития и реконструкции, Международный валютный фонд и др.). В РФ условия, размеры внешних заимствований регулируются Бюджетным кодексом, согласно которому «пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год...» При этом «предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации».

Бремя внешнего долга отличается от бремени внутреннего долга. Внутренний долг – это отношение между гражданами данной страны, при его возврате нет прямой потерн товаров и услуг.

Внешний же долг погашается путем продажи товаров другим странам. Для того чтобы рассчитаться с внешним долгом, страна должна сокращать импорт и увеличивать экспорт товаров, при этом выручка от экспорта идет не на цели развития, а на погашение долга, что замедляет темпы роста, снижает уровень жизни.

Если займы за границей делаются для преходящих потребительских целей, то происходит (как и в случае с внутренним долгом) переложение долгового бремени на потомков, так как погашение этого долга вместе с процентами будет представлять собой вычет из того, что будут производить будущие поколения.

Наконец, не надо забывать о том, что, как правило, кредитор диктует условия, при которых может быть предоставлен заем.

Внешний долг России составляет около 130 млрд. долл. При этом большая часть долга – это обязательства СССР, принятые на себя Россией. Спецификой внешнего долга России является и то, что Россия сама выступает крупным международным кредитором. Задолженность других стран России достигла 160 млрд. долл., в том числе просроченная задолженность – 52 млрд. долл. Ежегодные поступления по долгу должны были бы составлять 6–7 млрд. долл., фактически же они меньше в десятки раз.

Выводы

1. Государственный бюджет – это смета доходов и расходов правительства, или централизованный денежный фонд государства. Основной источник доходов – налоги, обязательные платежи физических и юридических лиц. Функции налогов: фискальная, распределительная, регулирующая и контрольная. Принципы налогообложения: справедливость и равенство, эффективность налогообложения, простота и доступность исчисления. Виды налогов – прямые, которые не могут быть легко переложены на других лиц (подоходный налог, налог на прибыль, на имущество) и косвенные, взимаемые в цене товара (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины). Всякий налог включает в себя следующие элементы: субъект, объект налогообложения, налоговая ставка, источник налога, налоговые льготы, налоговые санкции. В зависимости от характера изменения налоговой ставки различают пропорциональные, прогрессивные и регрессивные налоги.

2. В ходе экономических реформ 90-х годов в России принципиально изменились взаимоотношения предприятий с государственным бюджетом. Эти отношения стали носить налоговый характер. Однако опыт прошедших лет выявил многочисленные изъяны действующей налоговой системы: многочисленность налогов, нестабильность налогового законодательства, наличие большого числа необоснованных налоговых льгот, плохая собираемость налогов. Принятие Налогового кодекса должно сыграть положительную роль в формировании налоговой системы России, адекватной рыночной экономике.

3. Государственный бюджет представляет собой систему бюджетов, включающую в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Отношения между отдельными бюджетами строятся на основе принципа фискального федерализма, согласно которому за бюджетом каждого уровня закрепляются свои доходы и расходы, которые он должен финансировать. Наряду с налогами доходы бюджета могут формироваться за счет неналоговых поступлений, займов и эмиссии денег. Государственные расходы по экономическому содержанию подразделяются на: государственные закупки военного и гражданского характера, трансфертные платежи и расходы по обслуживанию государственного долга.

4. В современных условиях типичным для государственного бюджета большинства стран стал бюджетный дефицит – превышение государственных расходов над государственными доходами. Бюджетный дефицит может быть следствием неблагоприятной экономической конъюнктуры (спад производства снижает налоговые поступления и порождает бюджетный дефицит) или результатом целенаправленно проводимой бюджетной политики. Для разграничения причин бюджетного дефицита используют понятие структурного бюджетного дефицита – состояние бюджета при данной налоговой системе и данном уровне государственных расходов и потенциальном ВНП. Разность между фактическим бюджетным дефицитом и структурным характеризует циклический бюджетный дефицит, вызванный наличием безработицы выше естественного уровня. Финансирование бюджетного дефицита за счет эмиссии денег и займов в центральном банке приводит к увеличению денег в обращении, росту цен, инфляции. Покрытие бюджетного дефицита за счет займов в частном секторе приводит к «эффекту вытеснения» – сокращению частных инвестиций в результате выпуска государственных ценных бумаг.

5. Постоянный бюджетный дефицит приводит к возникновению государственного долга. В зависимости от источников займа государственный долг может быть внутренним и внешним. Внутренний долг – это задолженность правительства владельцам государственных ценных бумаг – резидентам данной страны. Значительная государственная задолженность негативно влияет на экономику: ведет к усилению поляризации населения, отрицательно сказывается на темпах экономического роста, расходы по обслуживанию государственного долга усиливают бюджетный дефицит. Внешний государственный долг (задолженность другим странам и международным экономическим организациям) погашается за счет выручки от экспорта товаров, что также может отрицательно сказываться на темпах экономического развития.

Приложение

11.1. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. от 31 июля 1998 г. (СЗ, 1998, № 31, ст. 3824) [ извлечение]

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах

2. Настоящий кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в Федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе:

1) определяет виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;

2) устанавливает основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и (или)сборов;

3) определяет основные начала установления налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов и сборов;

4) устанавливает права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах...