Общественный выбор в условиях представительной демократии

При большом числе избирателей и проблем общественного выбора использование модели прямой демократии на практике позволяет выявить некоторые ее недостатки: сложность и противоречивость правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующие от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость для налогоплательщиков референдумов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для активного участия в протекающих на национальном уровне процессах и др.

Сложилось устойчивое мнение населения ряда западных стран о силе и приоритетах представительной демократии перед институтами прямой демократии. Высказывается опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастает роль денег и таким образом влияние состоятельных индивидов или отдельных групп на избирательный процесс и соответственно результаты голосования.

Поэтому в мировой практике наиболее широкое использование получила представительная демократия– политическая система, в условиях которой граждане периодически избирают представителей в выборные органы власти. Но настолько ли она безупречна и столь ли очевидны ее преимущества перед прямой демократией?

Общественный выбор в условиях представительной демократии осуществляется через определенные промежутки времени, ограничен кругом претендентов, каждый из кото­рых формирует свои предложения в пакет программ. Из­биратель лишен возможности избирать несколько депута­тов (для решения различных проблем). Он вынужден избрать одного депутата, позиция которого по многим воп­росам может не совпадать с его предпочтениями. Усложня­ется и процедура голосования (избирательное право мо­жет быть обусловлено имущественным цензом, цензом оседлости и т. д.).

В условиях представительной демократии на результа­тах голосования сказываются мотивы и поведение участ­ников голосования, партий и законодателей. Среди факто­ров, которые могут быть отмечены как особо важные, – издержки избирателей на получение информации и инте­ресы политических партий в предоставлении им информа­ции. Суть проблемы в том, что для избирателей зачастую выгоднее не получать информацию по многим пунктам (ги­потеза Э. Даунса о неведении рациональных избирателей), так как затраты на ее сбор превышают выгоды от ее полу­чения. С этим связан важный канал влияния политических партий на избирателей.

Представительная демократия позволяет использовать выгоды общественного разделения труда, когда депутаты специализируются на принятии решений по определенным вопросам. Законодательные собрания организуют и на­правляют деятельность исполнительной власти, следят за претворением принятых решений в жизнь. В то же время возможно принятие решений, не соответствующих интере­сам большинства, далеких от модели срединного избира­теля. Создаются предпосылки для принятия решений в ин­тересах узкой группы лиц.

Дж. Стиглер, С. Пельцман, Р. Познер, М. Олсон, Г. Беккер разработали модели групп со специ­альными интересами, или групп давления. Группы со специальными интересами представляют собой совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные изменения полезности. Политикам, политическим партиям и избирателям в этих моделях уделяется мало внимания, поскольку они рассматриваются главным образом как звенья передачи давления активных групп, занимающихся лоббированием собственных интересов с целью повышения благосостояния своих членов. Таким образом, лоббирование рассматривается как составная часть демократических процессов.

Лоббизм – термин, обозначающий разветвленную систему контор, агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников в целях принятия решений (определенных законопроектов, получение правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

В негативном смысле лоббирование рассматривается как незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц в ущерб общественным интересам.

В позитивном смысле лоббизм характеризуется как обычное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Лоббизм в этом значении представляет собой форму законного влияния групп давления на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т.п.).

В США лоббирование приобрело статус профессионального рода деятельности. Практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, в состав которых может входить до несколько сотен человек, как правило, бывших советников, министров, сенаторов, чиновников, юристов и других специалистов, имеющих «крепкие» связи в высокопоставленных кругах, соответствующие способности и качества. Кроме того, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Нередко также создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.

Существует, по крайней мере, четыре механизма, с по­мощью которых группы давления могут реализовать свои интересы. Во-первых, люди имеют мало стимулов голосо­вать или получать информацию о программах кандидатов или партий. Группы со специальными интересами могут снизить издержки на голосование и получение информа­ции, особенно для тех избирателей, которые, вероятнее все­го, их поддержат. Во-вторых, группы давления стремятся обеспечить информацией и политиков, так как имеют дос­туп к источникам информации. Именно благодаря предос­тавлению политикам информации они реализуют свое вли­яние. Третий механизм – прямой или косвенный подкуп политиков. Группы давления обеспечивают финансовую и иную поддержку политиков, которые представляют их ин­тересы. В-четвертых, организованные группы могут дос­тигать своих целей в рамках политического процесса с по­мощью логроллинга – уступок политиками своих голосов, т.е. через взаимную поддержку раз­личных групп и партий. При принятии решений простым большинством голосов маленькая группа избирателей имеет значительный стимул для торговли своими голоса­ми, чтобы реализовать собственные интересы.

Следуя теории М. Олсона о коллективном действии, модели групп давления значительный акцент делают на организационных издержках и «эффекте безбилетников». Последний состоит в том, что некоторые члены группы дав­ления не хотят вкладывать средства в поддержку группы, но хотят пользоваться благами от ее лоббистской деятель­ности.

Одной из наиболее известных моделей групп давления является теория конкуренции групп давления Г. Беккера. Эта модель, как считает ее автор, позволяет опре­делить равновесную структуру налогов, субсидий и других форм государственного вмешательства в экономику. Эффективность группы давления определяется, по Г. Беккеру, в конкуренции с другими группами. Политическое влияние не устанавливается раз и навсегда политическим процессом, оно может быть расширено затратами времени и денег на кампании содействия, политическую рекламу и другими способами политического давления. Политичес­кое равновесие зависит от относительной эффективности (силы давления) каждой группы, эффективности дополни­тельного давления, проявляющегося в росте политическо­го влияния групп, числа их членов и чистых обществен­ных издержек, которые вызваны искажениями в размеще­нии ресурсов из-за налогов и субсидий. Политическое рав­новесие имеет свойство, что все группы максимизируют свои выгоды, расходуя оптимальное количество средств на политическое давление.

При неуклонном отстаивании группами своих интересов принятие в конечном итоге необходимого законопроекта может легко компенсировать затраты, связанные с достижением намеченной цели. При этом выгоды от принятия закона будут получать члены группы с особыми интересами, а издержки понесет все общество в целом. В условиях прямой демократии, когда каждый избиратель прямо и непосредственно выражает свою волю, невыгодные для большинства предложения были бы отклонены.

Лоббирование может нести взаимную выгоду как избирателям, так и законодателям. Продвижение интересов влиятельных избирателей увеличивает шансы переизбрания депутатов на следующий срок, а также помогает в нахождении источников финансирования предвыборных кампаний и политической деятельности. В еще большей степени практика лоббирования присуща профессиональным бюрократам, так как специфика их работы заключается не только в непосредственном участии в процессе принятия решений, но и в успешном претворении их в жизнь. Поэтому в целях ограждения общества от результатов превышения должностных полномочий законодателями используется практика строгого ограничения сферы деятельности выборных органов и исполнительной власти.

Каждый законодатель выбирает круг вопросов, наиболее важных для его избирателей, и стремится к их законодательному закреплению. Для достижения этой цели он по предварительному сговору голосует за выдвигаемые вопросы своих коллег, чтобы те в свою очередь поддержали его. Логроллинг, таким образом, способствует принятию политических программ, которые бы не получили одобрения при прямой демократии. Опыт некоторых развитых стран свидетельствует, что с помо­щью логроллинга правительство способно добиться одобрения крупного де­фицита государственного бюджета, увеличения военного финансирования и т.д. Тем са­мым общенациональные интересы могут приноситься в жертву выгодам ограниченного круга лиц. Сторонники теории общественного выбора не рассматривают «торговлю голосами» только как отрица­тельное явление. В ряде случаев практика логроллинга позволяет повысить эффективность распределения в соответствии с принципом Парето-оптимальности. Для некоторых общественных объединений логроллинг является порой единственным способом отстаивания гражданских прав национальных и расовых меньшинств, обеспечения свободы слова и совести, защиты животных.

Одной из форм логроллинга является так называемый «бочонок с салом» – законы, состоящие из пакета небольших локальных проектов. Каждый из этих проектов в отдельности при вынесении на голосование не получит необходимой поддержки законодателей и обречен на провал. Это связано с тем, что выгоды от принятия локального закона получает только население определенной местности, а затраты несут все налогоплательщики. Поэтому все законодатели стараются выдвигать свои вопросы в едином пакете. Тем самым достигается уверенность в том, что выдвигаемый законопроект поддержат законодатели, чьи вопросы в него включены. Когда набирается необходимое количество локальных проектов (достигается нужная «толщина сала в бочонке»), законопроект выносится на голосование.

Экономика бюрократии

Политические процессы не ограничиваются одним взаимодействием избирателей и избранных ими представителей. Реальная деятельность правительства на всех уровнях выполняется множеством подчиненных ему органов: департаментов, агентств и учреждений. Поэтому одним из направлений исследования теории общественного выбора является экономика бюрократии. Изучению проблем в данной области посвящены работы В. Нисканена, А. Бретона, Г. Таллока и других экономистов.

Экономика бюрократиипредставляет собой систему организаций, удов­летворяющую как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, часть своих доходов она извлекает из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Бюрократия является неотъемлемой частью современного государства. Законодательные органы участвуют в формировании исполнительного аппарата с широким кругом крупных и мелких ведомств и организаций, целью которых является выполнение функций государства и защита интересов избирателей. Избрание законодателей осуществляется непосредственно гражданами, которые в свою очередь находятся в прямом подчинении у бюрократического аппарата. Возникает круговое взаимодействие избирателей, законодательного аппарата и бюрократии (рис. 21.6).

Рис. 21.6. Место бюрократии в теории общественного выбора.

Однако в силу своего положения бюрократия не имеет прямой связи с интересами избирателей. В первую очередь она обслуживает интересы органов законодательной и исполнительной ветвей влас­ти. Чиновники помимо реализации уже принятых законов, при этом могут сами влиять на процесс их разработки. Поэтому группы с особыми интересами частую используют их для воздействия на решения политиков, представляют информацию с выгодного для них ракурса.

Бюрократы в первую очередь опасаются не порицания общества, а потока критики со стороны групп с особыми интересами, которые способны подключить для этого средства массовой информации. И, наоборот, при необходимости группы давления могут помочь выйти из затруднительного положения.

В бюрократических моделях особое значение придается ограниченному конт­ролю избирателей над процессом принятия экономических решений, а также исследованию целей тех, кто реализует государствен­ную политику.

В любой политической роли индивиды действуют в со­ответствии с собственными интересами. А в чем проявляются интересы бюрократии? Считается, например, что бюрок­раты стремятся к увеличению размера своего ведомства. Они заинтересованы в зарплате, привилегиях, благоприятном общественном мнении, покровительстве, которые, прежде всего, связаны с величиной ведомства. Бюрократы стремятся увеличить деятельность своей организации теми же спосо­бами, что и частные фирмы. Они конкурируют между собою за выделяемые государством средства. Вместе с тем существует тенденция все большей централизации внутри бюрократии, которая является следствием стремления го­сударства «рационализировать» бюрократию, с тем, что­бы два ведомства не дублировали друг друга. В результате сокращается «бюрократическая» конкуренция, и интересы бюрократии и общества расходятся более отчетливо.

Кроме того, в ходе своей деятельности бюрократы стремятся к принятию решений, открывающих для них возможность самостоятельного использования различных ресурсов. Принятие дорогостоящих программ расширяет возможности для личного обогащения, усиления своего влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами, а также поиска «запасного» места работы для возможного ухода с занимаемой должности. Многие в прошлом служащие корпораций, проработав в государственном аппарате, возвращаются в свои же корпорации с заметным повышением. Практика таких передвижений получила название «системы вращающихся дверей».

Интересы бюрократии проявляются также в поиске политической ренты– деятельности, связанной с использованием политических институтов для получения или сохранения каких-либо экономических выгод.

Правительственные чиновники стремятся использовать свое положение в корыстных целях. При принятии решений они руководствуются возможностью получения материальных выгод за счет общества в целом или отдельных лиц, стремясь к максимальному размеру экономической ренты. Основным критерием в выборе решения является получение явных и немедленных выгод и скрытый характер издержек. Подобные действия политиков способствуют повышению их рейтинга, но являются обычно экономически неэффективными.

Таким образом, сторонники теории общественного выбора делают вывод о том, что бюрократическая система неэффективна, так как она осуществляет выбор инструментов и мер экономической политики не с точки зрения экономических ценностей лю­дей, а по иным критериям; порождает зависимые отно­шения между обладающими властью и подчиненными; борьба бюрократии за доступ к ресурсам ведет к их расточитель­ному использованию. Бороться с данным явлением, с их точки зрения, необходимо посредством минимизации правительственного аппарата, создавая конкурентные условия для работы правительственных учреждений и частично передавая их функции в руки частных учреждений. Поэтому большие надежды они возлагают на приватизационные процессы – залог создания конституциональной экономики.

Фиаско государства

«Провалы» (фиаско) государства (правительства)– это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

Перечислим основные проблемы, связанные с несовершенством государственного регулирования.

· Возникновение дефицита и излишков. Устанавливая цены на уровне, отличном от равновесного, правительственное вмешательство приводит к созданию дефицита или излишков товаров и услуг.

· Недостаток рыночных стимулов. Когда государственное вмешательство нарушает рыночное равновесие или смягчает эффект рыночных отношений (используя субсидии, дотации на продукты питания, гарантированные цены и т.д.), это может привести к разрушению рыночных стимулов. Субсидии и дотации позволяют убыточным предприятиям выжить и могут породить иждивенческое отношение, нежелание повышать эффективность производства.

· Недостаток информации, необходимой для принятия эффективного решения. В ситуации, когда отсутствуют некоторые данные, а статистическая информация не полностью достоверна, правительство может предпринять ошибочные меры. Кроме этого, искажение информации происходит в результате воздействия групп с особыми интересами, бюрократического аппарата, а также активного лоб­бирования. Данное несовершенство схоже с асимметричностью информации на рынке товаров и услуг.

· Несовершенство политического процесса, проявляющееся в рациональном неведении, использовании практики лоббизма и логроллинга, манипулиро­вании порядком голосования, поиске политической ренты и т. д.

· Бюрократия и неэффективность. Правительственное вмешательство влечет за собой определенные административные затраты. Чем шире и детальнее вмешательство, тем большее количество людских и материальных ресурсов оно потребует. Использование этих ресурсов может иметь расточительный характер.

· Неспособность государства абсолютно точно предусматривать и соответственно кон­тролировать ближайшие и отдаленные последствия принимаемых им решений. Зачастую реакция экономических субъектов отличается от той, на которую рассчитывало правительство. Дальнейшее стремление исправить сложившуюся ситуацию приводит к последствиям, отличным от первоначальных целей. В итоге желаемый результат не достигается или достигается с большими издержками. Например, повышение цен на ликероводочные изделия с целью снижения покупательского спроса в рамках кампании борьбы с алкоголизмом способно привести к развитию теневого производства и торговли продукцией ненадлежащего качества, контрабандному ввозу спиртного из-за рубежа и ряду других последствий.

· Изменения правительственной политики. Экономическая эффективность функционирования отраслей может пострадать от частой смены направлений и приоритетов государственной политики. Это создаст определенные сложности для производителей в области планирования, если они не могут предсказать ставки налогов, рост уровня цен, размер субсидий и т.д.

· Отсутствие свободы выбора. Государственное вмешательство влечет за собой потерю свободы выбора рыночных субъектов в принятии экономических решений.

· Присутствие временных лагов в политических процессах. Иногда проходит большой интервал времени, начиная с осознания проблемы, принятия соответствующих государственных решений, их законодательного закрепления и заканчивая воплощением правительственной программы в жизнь. Выделяют внутренний и внешний лаги. Внутренний лаг представляет собой промежуток времени между моментом возникновения какого-либо экономического явления и моментом принятия ответных мер. Под внешним лагом понимается промежуток времени, который проходит между моментом принятия меры и моментом проявления ее результатов.

В качестве решения подобных проблем сторонники теории общественного выбора предлагают минимизацию вмешательства в развитие рыночных процессов, допуская при этом возможность корректировки, но в строго ограниченных пределах.

Под воздействием вышеописанных и некоторых других причин результаты государственной деятельности, направленные на регулирование рыночных несовершенств, могут оказаться ни чуть не лучше итога деятельности стихийных рыночных сил. Выделяют следующие типы «провалов» государства:

1) неэффективное государство (в основе лежит несовершенство информированности политиков об общественных потребностях);

2) слабое государство (политики неспособны осуществлять контроль за обратной реакцией частного сектора);

3) неограниченное государство (связано с чрезмерно сильным вмешательством государства в экономику, приводящему к ухудшению общественного благосостояния, особенно если при этом наблюдаются элементы коррупции или несовершенной информированности политиков). Образно говоря, если политики могут принимать любой закон, это означает, что они сами неподвластны закону.

Данные причины вызывают необходимость осторожного подхода к проблемам государственного вмешательства в экономические процессы. Любое решение в пользу усиления или ослабления степени государственного регулирования, а также относительно форм такого регулирования должно быть тщательно обосновано.

ВЫВОДЫ

1. Согласно теории общественного выбора, человек в любой области деятельности, в том числе и в политике, ведет себя рационально, т.е. преследует прежде всего личную выго­ду. Политики и политические партии рассматривают свои программы как средство остаться у власти или прийти к власти. Э. Даунс рассматривает потребителей и налогоплательщиков «рационально неосведомленными» относи­тельно правительственной политики, так как издержки на получение полной информации относительно результатов политики обычно перевешивают потенциальные выгоды.

2. Дж. Бьюкенен и Г. Таллок придерживаются концепции «экономического человека», при этом отрицают суще­ствование коллективной рациональности. К процессу принятия политических решений они подходят как к разновидности рыночного обме­на, который по аналогии с идеей «невидимой руки» должен приводить к эффективному распределению общественных благ.

3. Государственные решения призваны отражать интересы общества. Средством выражения общественных предпочтений в современном обществе являются различные формы прямой и представительной демократии, институтом принятия решений в которых выступает голосование по правилу большинства.

4. При голосовании по правилу большинства происходит ущемление интересов меньшинства и возможен выбор в пользу экономически неэффективного результата – не­допроизводства или перепроизводства общественных благ. Голосование может привести к «парадоксу голосования», если предпочтения избирателей относительно экономических благ не имеют единственного максимума. Резуль­таты выборов в этом случае определяет порядок голосования.

5. Теорема невозможности Эрроу демонстрирует, что единственной моделью, которая позволяет разрешить проблему голосования по принципу большинства, является диктаторс­кая. Только она га­рантирует достижение равновесия при всех возмож­ных формах выражения индивидуальных предпочтений (удовлетворяет некоторым условиям, которые были бы желательны при любом политическом механизме).

6. Равновесие, возникающее при голосовании по правилу большинства, отражает предпочтения срединного избирателя – избирателя, который делит электорат на две половины, одна из которых предпо­читает, чтобы государство тратило на реализацию опреде­ленной программы меньше, а другая хочет обратного.

7. Голосование по правилу единогласия позволяет достичь Парето-оптимального решения. Однако применение данного правила на практике может привести к ситуации, когда ни одно решение окончательно не будет принято.

8. В представительной демократии важную роль играют мотивы и поведение участников голосования, партий и законодателей. В рамках этой политической системы возможно принятие решений, не соответствующих интере­сам большинства, далеких от модели срединного избира­теля. Особенности выборного механизма создают предпосылки для принятия решений в ин­тересах узкой группы лиц.

9. Бюрократическая система не обеспечивает достижения эффективности, так как она осуществляет выбор инструментов и мер экономической политики не с точки зрения экономических ценностей лю­дей, а по иным критериям; порождает зависимые отно­шения между обладающими властью и подчиненными; борьба бюрократии за доступ к ресурсам ведет к их расточитель­ному использованию.

10. Государство не в состоянии создать эффективный механизм распределения и использования общественных благ в силу свойственных ему «провалов», проявляющихся в неполноте информации для принятия эффективного решения, несовершенстве политического процесса, ограниченности контроля над бюрократией, неспособности точного предугадывания и кон­троля последствий принимаемых решений, присутствии временных лагов в политических процессах.