Понятие жилищного права и система его источников

Понятие жилищного права. Жилищное право в его современном понимании представляет собой упорядоченную совокупность правовых норм, регулирующих так называемые жилищные отношения, т.е. отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. Более предметное представление о жилищных правоотношениях дает ст. 4 ЖК, в которой перечислены их основные виды. Из данной статьи следует, что жилищные отношения весьма разнообразны и неоднородны по своей юридической природе. В их число входят как отношения, основанные на равенстве их участников (например, отношения по владению и пользованию жилыми помещениями), так и отношения, построенные по модели "власть - подчинение" (например, отношения по учету жилого фонда и контролю за его использованием и сохранностью). Объединяет эти отношения то, что все они так или иначе связаны с удовлетворением потребности граждан в жилье, т.е. имеют предметное единство.

Таким образом, жилищное право выступает как совокупность правовых норм, регулирующих не только гражданско-правовые отношения по владению и пользованию жилыми помещениями, но и административно-правовые отношения, связанные с предоставлением жилых помещений социального назначения, управлением многоквартирными домами, контролем за использованием и сохранностью жилого фонда.

Иными словами, жилищное право выступает в качестве комплексной отрасли законодательства, объединяющей нормы различных отраслей права. Будучи объединенными в единый законодательный массив благодаря своему предметному единству, нормы жилищного законодательства не утрачивают своей отраслевой принадлежности, оставаясь нормами соответственно гражданского, административного и иных отраслей права.

Поэтому едва ли обоснованны встречающиеся в литературе попытки представить жилищное право в качестве самостоятельной отрасли права. Это, конечно, не так, ибо для отрасли права необходимы не только единый предмет регулирования (в данном случае он имеется - жилищные отношения), но и единый метод правового регулирования (он отсутствует).

В то же время необходимо отвергнуть и излишне узкий подход к жилищному праву, когда его пытаются свести лишь к институту гражданского права, регулирующему отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями.

Безусловно, в жилищном праве нормы гражданского права явно превалируют над нормами иной отраслевой принадлежности. Более того, в ст. 1 ЖК подчеркивается, что жилищное законодательство в целом основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, что, как известно, характерно для отрасли гражданского права.

Кроме того, из ст. 7 ЖК следует, что если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, к ним должны применяться соответствующие нормы гражданского права. Согласно же ст. 8 ЖК к жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство, которое, с учетом характера названных отношений, в основном является гражданским. Если к сказанному добавить, что Гражданский кодекс содержит еще и две специальные главы, посвященные регулированию жилищных отношений (гл. 18 - "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения" и гл. 35 - "Наем жилого помещения"), то становится очевидным, что жилищное и гражданское законодательство теснейшим образом переплетены друг с другом.

В самом общем и несколько упрощенном виде их соотношение друг с другом можно определить следующим образом:

большая часть норм жилищного законодательства носит гражданско-правовой характер, образуя особый институт гражданского права - жилищное право. Соответственно к жилищным отношениям, регулируемым нормами этого института, применяются все общие положения гражданского права постольку, поскольку они не отменены и не изменены жилищным законодательством, содержащим нормы специального характера;

некоторая часть норм жилищного законодательства, регулирующих отношения, основанные на принципе "власть - подчинение", не входит в гражданское право. Таковы, в частности, нормы, касающиеся учета жилищного фонда, некоторых аспектов управления многоквартирными домами, контроля за сохранностью жилищного фонда и др.;

система действующих источников правового регулирования жилищных отношений не позволяет провести четкой границы между сферами регулирования жилищного и гражданского законодательства.

Обоснованность последнего вывода подтверждается следующими обстоятельствами. В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (подп. "к" п. 1 ст. 72). Кроме того, известными полномочиями в данной области наделены органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). Совместить эти положения с признаваемым большинством ученых тезисом о том, что большая часть норм жилищного законодательства входит в гражданское законодательство, весьма затруднительно. В результате все просто закрывают глаза на очевидное несоответствие двух этих положений друг другу.

Однако в практическом плане данный вопрос в настоящее время не вызывает большой сложности, поскольку новый ЖК достаточно четко разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений. Оценивая содержание ст. 12-14 ЖК, которые определяют компетенцию Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области жилищного права, можно отметить следующее.

Новый ЖК наделяет правом принятия норм жилищного права, в особенности норм гражданско-правового характера, в основном органы федеральной государственной власти Российской Федерации. В частности, именно они:

устанавливают требования к жилым помещениям и их содержанию;

определяют основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях;

определяют основания предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений;

определяют порядок организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья;

определяют условия и порядок переустройства и перепланировки жилых помещений, признания помещений непригодными для проживания;

устанавливают правила пользования жилыми помещениями;

определяют основания, порядок и условия выселения граждан из жилых помещений;

а также решают многие другие вопросы регулирования жилищных отношений (см. ст. 12 ЖК).

Напротив, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений оказались значительно суженными и в основном сводятся к установлению правил предоставления жилых помещений жилищного фонда, находящегося в их собственности. В то же время, будучи весьма ограниченными в возможности принимать нормы жилищного законодательства, органы государственной власти субъектов Федерации и в особенности органы местного самоуправления наделены новым ЖК более широкими, чем ранее, полномочиями при решении конкретных вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилых помещениях. В частности, именно органы местного самоуправления признают граждан малоимущими в целях предоставления жилых помещений, ведут учет таких граждан, принимают решения о переводе жилых помещений в нежилые и наоборот, согласовывают переустройство и перепланировку жилых помещений и т.д.

При этом следует учитывать, что в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге - компетенция органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений определяется не ЖК, а законами данных субъектов Федерации. На практике это означает, что многие вопросы, решаемые в других регионах органами местного самоуправления, в Москве и Санкт-Петербурге отнесены к компетенции органов государственной власти данных субъектов Федерации.

Возвращаясь к вопросу о том, что в настоящее время достаточно трудно провести грань между сферами применения гражданского и жилищного законодательства, можно отметить и такой момент. При разработке нового ЖК составителям его проекта пришлось исходить из сложившейся системы законодательства. В частности, им нужно было учесть то, что в ГК имеется две главы - 18 и 35, - содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения. В идеале в целях создания более совершенного механизма регулирования жилищных отношений, указанные главы ГК следовало бы отменить и в переработанном виде включить соответствующие нормы в ЖК. В этом случае ЖК выступал бы в качестве основного и более полноценного источника правового регулирования всей совокупности жилищных отношений.

Был возможен и другой вариант, при котором сфера действия норм ЖК ограничивалась бы лишь государственным и муниципальным жилищными фондами, а все отношения, связанные с правом собственности на жилые помещения, регулировались бы нормами ГК. Для этого, конечно, было необходимо внести существенные изменения и дополнения в гл. 18 ГК, поместив туда, в сущности, все те нормы, которые ныне содержатся в разд. 2 ЖК "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения".

Однако по разным причинам ни первый, ни второй варианты совершенствования жилищного законодательства приняты не были. Можно предположить, что составители проекта ЖК были заранее поставлены в достаточно жесткие рамки - составить такой проект ЖК, который бы не требовал ни отмены соответствующих глав ГК, ни их существенного дополнения.

В результате в настоящее время жилищные отношения в одних своих частях регулируются нормами ЖК, а в других - правилами ГК. Дать какое-то разумное объяснение (помимо того, что сказано выше), почему одни жилищные отношения регулируются гражданским, а другие жилищным законодательством, достаточно трудно и едва ли вообще возможно. Из этого необходимо лишь исходить, т.е. воспринимать как данность. Кроме того, это еще раз подтверждает, что жилищное и гражданское право соотносятся между собой в основном как часть и целое, хотя в жилищное право входит и некоторая часть норм иной отраслевой принадлежности.

Источники жилищного права. В соответствии со ст. 5 ЖК жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления.

Как видим, правом принятия нормативных актов в рассматриваемой области наделен достаточно широкий круг органов. При этом органы различных уровней государственной власти должны при принятии нормативных актов действовать в пределах своей компетенции (о чем говорилось выше). Кроме того, содержание актов нижестоящих органов не должно противоречить положениям актов более высокого уровня. Наивысшую юридическую силу имеют положения ЖК, которым должен отдаваться приоритет при их столкновении с положениями любых других законов и нормативных актов в рассматриваемой сфере (п. 8 ст. 5 ЖК).

Статья 7 ЖК прямо указывает на возможность применения норм жилищного права по аналогии закона (когда к отношениям, прямо не урегулированным жилищным законодательством, применяются нормы, регулирующие сходные отношения) и по аналогии права (когда права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства). В соответствии со ст. 1 ЖК к числу последних относятся:

необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и его безопасности;

неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища;

необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав;

признание равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений;

необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав и их судебной защиты;

необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Итак, к числу источников жилищного права прежде всего относится ЖК, вступивший в силу с 1 марта 2005 г. Подготовка этого ЖК заняла более десяти лет. За этот период было предпринято по крайней мере три попытки подготовить проект нового ЖК, и все они закончились неудачей. Действительно, было трудно создать правовой акт, который бы совершенно по-новому регулировал отношения в жилищной сфере - области, которая существенно затрагивает социально-экономические условия жизни граждан.

В результате на протяжении длительного времени жилищное законодательство оставалось самым неупорядоченным институтом российского права. В Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. (в дальнейшем - ЖК РСФСР) вносились многочисленные изменения, которые не могли решить проблемы в целом, так как данный нормативный акт был рассчитан на совершенно иные социально-экономические условия. Помимо ЖК РСФСР в 90-х гг. было принято и действовало несколько специальных законов, в частности Закон РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики"*(343), Закон РФ от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(344), Федеральный закон от 15 июня 1996 г. "О товариществах собственников жилья"*(345) и др., в которые постоянно вносились изменения и дополнения. Множество нормативных актов по регулированию жилищных отношений принималось субъектами Федерации. Действующие акты не всегда согласовывались друг с другом, содержащиеся в них нормы зачастую не отвечали потребностям времени, в законодательстве существовали многочисленные пробелы и т.п. Все это свидетельствовало о необходимости принятия нового ЖК, который бы заменил собой хотя бы разрозненные законы в сфере жилищного права и решил с учетом новых реалий проблемы, накопившиеся в рассматриваемой области.

Работа над проектом Кодекса велась в ускоренном темпе на протяжении 2004 г.*(346), в конце декабря 2004 г. Кодекс был принят.

Кодекс состоит из 8 разделов, которые в свою очередь разбиты на 15 глав. Всего в Кодексе 165 статей, что примерно соответствует по объему ЖК РСФСР. Но состав разделов и глав нового Кодекса существенно отличается от прежнего Жилищного кодекса.

Структура нового ЖК в целом достаточно проста и логична, хотя далеко не идеальна. Например, непонятно, почему в одной главе (6) объединены нормы, касающиеся управления многоквартирным домом и общего имущества, хотя в ЖК имеется раздел (7), посвященный управлению многоквартирным домом. Созданию более совершенного по структуре акта, по всей видимости, помешали те рамки, в которые были изначально поставлены составители проекта, а также их собственные просчеты.

При введении ЖК в действие было установлено, что его правила применяются к возникшим ранее жилищным отношениям в части тех прав и обязанностей, которые возникают после введения ЖК в действие (см. ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"*(347) (в дальнейшем - Вводный закон к ЖК).

С момента вступления ЖК в действие утратили силу: ЖК РСФСР, Закон РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральный закон от 15 июня 1997 г. "О товариществах собственников жилья", а также многочисленные акты, которыми в эти законы были внесены изменения и дополнения. Что касается Закона РФ "О приватизации жилищного фонда Российской Федерации" от 4 июля 1991 г., то он в усеченном виде будет действовать до 1 января 2010 г.

Вторым основным источником правового регулирования жилищных отношений являются нормы гл. 18 и 35 ГК, хотя ГК по непонятным причинам не отнесен ст. 5 ЖК к источникам жилищного права. В настоящее время положения гл. 18 ГК "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения" практически перекрыты нормами разд. 2 ЖК, имеющего одноименное название. В связи с этим соответствующие нормы ГК во многом утратили свое значение и, как уже отмечалось, было правильнее гл. 18 ГК просто отменить, тем более что правила этой главы составлены крайне неряшливо и с многочисленными пробелами. Однако законодатель ограничился внесением в указанную главу некоторых изменений, устраняющих прямые противоречия ее норм с правилами ЖК.

Нормы гл. 35 ГК остались в неприкосновенности, хотя они, рассчитанные в основном на коммерческий наем, в то же время содержат ряд положений, касающихся и социального найма, а эти нормы не во всем согласуются с положениями ЖК.

Итак, отношения, связанные с коммерческим наймом частного жилья, регулируются правилами гл. 35 ГК, а не нормами ЖК, что едва ли нормально, особенно с учетом того, что ЖК затрагивает множество вопросов, связанных с частным жилищным фондом.

Наряду с названными правовыми актами в жилищной сфере действует ряд специальных федеральных законов. Помимо уже упомянутого Закона РФ от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", нормы жилищного права содержатся в Федеральных законах от 30 декабря 2004 г. "О жилищных накопительных кооперативах"*(348), от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости) (с изм. и доп.)"*(349), от 25 октября 2002 г. "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"*(350), Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г.*(351) и некоторых других.

Во многих статьях ЖК содержатся отсылки к актам жилищного законодательства, которые должны быть приняты федеральными органами исполнительной власти в развитие положений ЖК. Так, Правительством РФ утверждены:

Правила пользования жилыми помещениями от 21 января 2006 г. N 25*(352);

Типовой договор социального найма жилого помещения от 21 мая 2006 г.*(353);

Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу от 28 января 2006 г.*(354);

Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые договоры найма специализированных жилых помещений от 26 января 2006 г.*(355);

Правила содержания имущества в многоквартирном доме от 13 августа 2006 г.*(356);

Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг от 14 декабря 2005 г.*(357) и др.

Указанные нормативные акты носят подзаконный характер и не могут противоречить нормам ЖК и других федеральных законов. Наряду с актами, принятыми после 1 марта 2004 г., продолжает действовать большое число нормативных актов, принятых в прошлые годы самыми различными органами государственной власти, в том числе нормативные акты бывшего СССР. Положения данных нормативных актов применяются постольку, поскольку они не противоречат правилам ЖК (ст. 4 Вводного закона к ЖК).

С учетом того, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, нормативные акты в рассматриваемой сфере принимаются и субъектами Федерации. Хотя их нормотворческая компетенция новым ЖК значительно сужена, число принимаемых ими актов остается значительным. При этом в различных регионах страны с учетом специфики местных условий и уровня жилищной обеспеченности граждан действует своя система нормативных источников. Например, в Санкт-Петербурге приняты, в частности, такие правовые акты, как:

Закон СПб от 5 мая 2006 г. "О жилищной политике Санкт-Петербурга"*(358);

Закон СПб от 30 июня 2005 г. "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге"*(359);

Закон СПб от 7 июля 2004 г. "О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан"*(360);

Закон СПб от 11 июля 2005 г. "О региональных стандартах в жилищной сфере"*(361) и др.

Помимо федеральных нормативных актов и актов субъектов Федерации к числу источников жилищного законодательства относятся также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Правда, компетенция органов местного самоуправления в части регулирования жилищных отношений в настоящее время крайне ограниченна. В частности, в соответствии со ст. 14 ЖК они могут определять порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.

Источниками жилищного права являются также акты Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Указанные судебные инстанции не могут создавать новых норм жилищного права, а призваны проверять конституционность действующих норм (Конституционный Суд РФ) или давать их обязательное для применения толкование (Верховный Суд РФ). Однако они играют важную роль в действующем механизме правового регулирования. Множественные пробелы, противоречия и спорность многих положений действующего жилищного законодательства (прежде всего самого ЖК) дают основание предположить, что высшим судебным инстанциям Российской Федерации в ближайшее время не раз придется обращаться к вопросам жилищного права.

Так, Конституционным Судом РФ на базе нового жилищного законодательства уже принято постановление от 15 июля 2006 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 2 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации")*(362), а также вынесено несколько определений.

Известную актуальность по-прежнему сохраняют и некоторые постановления Конституционного Суда РФ, принятые по поводу норм ранее действовавшего жилищного законодательства, в частности постановления: от 25 апреля 1995 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гр-ки Л.Н. Ситаловой"*(363); от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР*(364); от 3 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности пп. 1, 3 и 4 ст. 32 и пп. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона "О товариществах собственников жилья*(365); от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(366); от 24 мая 2001 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера"*(367).

Продолжают действовать также некоторые постановления Пленумов Верховного Суда СССР, РСФСР и РФ, в частности от 3 апреля 1987 г. N 2 "О практике применения судами жилищного законодательства"*(368), от 11 октября 1991 г. N 11 "О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами"*(369), от 24 августа 1993 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(370).