Основания возникновения ответственности перед государством
Общим основанием ответственности для всех ее видов является правонарушение.
Отдельные условия (элементы) нарушения образуют состав правонарушения.
Обязательным элементом правонарушения является противоправность. Действие (бездействие) лица, привлекаемого к ответственности, является противоправным, если нарушаются сформулированные в законе, иных нормативных правовых актах требования, предъявляемые к предпринимательской деятельности.
К сожалению, эти нормы-требования не только не кодифицированы, но должным образом не систематизированы. Так, КоАП РФ предусматривает лишь последствия нарушения требований в виде административной ответственности лиц, а сами требования надо искать в соответствующих нормативных правовых актах. Например, ст. 9.4 говорит об ответственности за нарушение требований государственных стандартов, технических условий (надо полагать, эта норма сохранится в данной редакции до принятия соответствующих технических регламентов. - Примеч. авт.), утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий. Соответственно необходимо сначала изучить массив нормативно-правовых актов в сфере строительства, выяснить, какие содержащиеся в них требования являются обязательными, за нарушение которых наступает административная ответственность.
Надо также иметь в виду, что такая ответственность перед государством, как взыскание доходов, полученных от незаконной предпринимательской деятельности, предусмотрена не КоАП РФ, а другими законами.
В зависимости от вида предъявляемых государством требований к предпринимателям последние исполняют эти требования путем их соблюдения (например, не совершают действий, которые могли бы быть квалифицированы как недобросовестная конкуренция), исполнения обязанности (например, обязанности платить налоги).
Например, муниципальное унитарное предприятие произвело уплату налогов через коммерческий банк. Однако налоги в бюджет не поступили в связи с отсутствием средств на корреспондентском счете банка. Налоговая инспекция не признала обязанность предприятия по уплате налога выполненной из-за непоступления денег в бюджет и выставила инкассовое поручение на списание средств со счета предприятия. Предприятие обжаловало действия налоговой инспекции в арбитражный суд. Суд на основании п. 2 ст. 45 НК РФ признал обязанность уплатить налог исполненной с момента предъявления в банк платежного поручения на уплату налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. Недобросовестности в действиях предприятия и банка при этом не установлено*(644).
Другое условие ответственности - вина правонарушителя. Предприниматели отвечают за неисполнение и ненадлежащее исполнение предъявляемых к ним со стороны государства требований, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах, при наличии вины. При этом в хозяйственно-управленческих отношениях действует презумпция невиновности. До 1 января 2006 г. вина лица, привлекаемого к налоговой ответственности, должна была быть доказана в суде налоговым органом (ст. 108 НК РФ). При рассмотрении органами исполнительной власти дел, связанных с правонарушениями, предусмотренными КоАП РФ, НК РФ (в пределах сумм, установленных НК РФ) они обязаны доказать вину предпринимателя. Несогласные с принятыми в их адрес постановлениями о применении к ним мер ответственности предприниматели (индивидуальные и юридические лица) вправе обратиться с жалобой в арбитражный суд (п. 3 ст. 30.1 КоАП РФ).
Приведем пример. Таможня оштрафовала акционерное общество за несвоевременное поступление валюты от экспортных поставок. Как следует из материалов дела, общество действовало добросовестно, вело претензионную работу с иностранным контрагентом, а таможня не доказала вины в действиях общества.
Суд признал постановление таможни незаконным и отменил его*(645).
Индивидуальный предприниматель согласно ст. 2.4 КоАП отвечает как должностное лицо, если законом не установлено иное. Это означает, что за одинаковые нарушения обязанностей перед государством хозяйствующие субъекты несут разную ответственность: размеры штрафов, взимаемых с индивидуальных предпринимателей меньше аналогичного штрафа, налагаемого на юридическое лицо, в среднем в 10 раз.
Законодатель, очевидно, исходил из того, что индивидуальный предприниматель сочетает в одном лице осуществление предпринимательской деятельности и управление ею, и приравнял его к должностным лицам организации. Однако это в принципе неверно: индивидуальный предприниматель, как и юридическое лицо, должен отвечать как хозяйствующий субъект - за нарушение обязательных требований, а не в качестве должностного лица. По данному вопросу Конституционный Суд РФ еще в 1998 г. высказал следующую позицию: в силу требований ст. 19 Конституции РФ, согласно которой все равны перед законом, законодатель не мог за одно и то же деяние устанавливать неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность - в форме юридического лица или без образования юридического лица, а также в зависимости от того, каким органам предоставлено право применения этой меры ответственности*(646).
Как исключение из общего правила об ответственности индивидуального предпринимателя как должностного лица КоАП РФ в ряде случаев предусматривает ответственность именно предпринимателя как хозяйствующего субъекта. Например, санкция ст. 3.12 КоАП РФ в виде административного приостановления деятельности распространяется на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. На наш взгляд, как правило, индивидуальный предприниматель должен отвечать на равных с юридическими лицами как хозяйствующий субъект, а не в качестве должностного лица (что должно найти отражение в КоАП РФ). Конечно, могут быть исключения, например, по нарушениям, влекущим дисквалификацию лица, действующего в сфере управления организациями (директор, управляющий юридическим лицом, индивидуальный предприниматель).
Субъект ответственности по налоговому законодательству (НК РФ) за нарушение требований в налоговой сфере - налогоплательщик: индивидуальный предприниматель или юридическое лицо. Привлечение к налоговой ответственности юридического лица не исключает административную ответственность руководителя организации.
Уголовную ответственность несут только физические лица - индивидуальные предприниматели, руководитель организации, другие физические лица, в том числе иные, помимо руководителя, работники организации.
Субъектами уголовной ответственности за деятельность без регистрации (ст. 171 УК РФ) являются физическое лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью без регистрации (если при этом получен крупный доход или причинен крупный ущерб гражданам, организациям или государству), или лица, входящие в организованную группу (если действует организация, не зарегистрированная в качестве юридического лица). По мнению Пленума Верховного Суда РФ (постановление от 18 ноября 2004 г. N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем"*(647)): если юридическое лицо имеет специальную правоспособность для осуществления лишь определенных видов деятельности (например, банковской, страховой, аудиторской), но занимается также иными видами деятельности, которыми оно в соответствии с учредительными документами заниматься не вправе, то такие действия, сопряженные с неправомерным осуществлением иных видов деятельности, должны рассматриваться как незаконная предпринимательская деятельность без регистрации (если деятельность не требует получения лицензии) либо незаконная предпринимательская деятельность без лицензии (если получение лицензии обязательно). Субъектом уголовной ответственности по ст. 171 УК РФ за деятельность, например, страховой компании, в сфере торговли продуктами питания является, с указанных позиций, руководитель страховой компании. Полагаем, что Пленум ВС РФ дал необоснованное расширительное толкование ст. 171 УК РФ: в нашем примере страховая компания зарегистрирована в качестве юридического лица, но совершает сделки за пределами своей специальной правоспособности. За деятельность с выходом за пределы правоспособности уголовная ответственность не предусмотрена, поэтому руководитель не может быть привлечен к уголовной ответственности по сути за это под видом ответственности за деятельность без регистрации.
Пленум ВС РФ исходит из того, что при привлечении к ответственности за деятельность без регистрации по ст. 171 УК РФ имущество, деньги и иные ценности, полученные в результате совершения этого преступления, в соответствии с нормами УПК РФ признаются вещественными доказательствами и в силу п. 4 ч. 3 ст. 81 УПК РФ подлежат обращению в доход государства с приведением в приговоре обоснования принятого решения (п. 16 указанного постановления Пленума ВС РФ от 18 ноября 2004 г.). Полагаем, что деятельность без регистрации, если при этом незарегистрированный предприниматель, получив крупный доход, платит установленные налоги, не представляет общественной опасности и не должна вообще влечь уголовную ответственность лиц. Было бы правильнее исключить ст. 171 из УК РФ, ограничившись уголовной ответственностью за уклонение от уплаты налогов (она предусмотрена ст. 198, 199 УК РФ) и административной ответственностью за деятельность без государственной регистрации, предусмотренной ст. 14.1 КоАП РФ.
При решении конкретных вопросов ответственности надо учитывать степень вины, например, общества, управляемого опытными управляющими, и индивидуального предпринимателя, который единолично руководит своей деятельностью (персоналом; созданными им производственными участками). Для применения ответственности с учетом степени тяжести правонарушения и степени вины лица размеры штрафов в КоАП дифференцируются в пределах от величины минимальной до максимальной. Например, незаконное получение кредита влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 20 МРОТ, на должностных лиц - от 20 до 30, а на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ (ст. 14.11 КоАП РФ).
Вопросы определения вины физического лица в КоАП РФ урегулированы достаточно подробно: говорится о формах вины, о невменяемости, исключающей ответственность.
Что касается организаций, КоАП РФ не называет возможных физических лиц, которые, действуя умышленно или неосторожно, и обусловили совершение хозяйственного правонарушения.
КоАП РФ ограничился на этот счет весьма невнятным указанием: юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).
По существу в данной норме выражена идея относительно вины не как психологической, а как некой объективной поведенческой категории, отражающей предшествующее нарушению поведение субъекта, непринятие правонарушителем всех возможных мер надлежащего исполнения обязательств*(648).
В отличие от КоАП РФ, НК РФ связывает вину юридических лиц с виной ее должностных лиц либо ее представителей (ст. 110).
По ГК РФ действия любого работника должника по исполнению его обязательства считаются действиями самого должника (ст. 402 ГК РФ), а вред, причиненный работником юридического или физического лица третьим лицам при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей, возмещается работодателем - соответственно юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем.
На практике при решении вопросов об административно-хозяйственной ответственности лица суды оценивают, была ли у него возможность для соблюдения обязательных для него правил и норм или нет.
Приведем примеры. Перевозчик не доставил в таможню груз, находящийся под таможенным контролем, так как автомобиль с грузом подвергся нападению неизвестных лиц, которые завладели грузом. Эти обстоятельства были подтверждены копией постановления следователя о возбуждении уголовного дела и объяснениями водителя.
По факту утраты товара таможней было возбуждено дело об административном правонарушении. Перевозчик был оштрафован, так как не исполнил обязанность (ст. 140 Таможенного кодекса РФ) по доставке товаров, документов в место, определенное таможенным органом РФ.
Однако суд признал действия таможни незаконными, так как лицо в силу ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ подлежит ответственности за правонарушения, если установлена его вина. Суд сделал вывод об отсутствии вины перевозчика, поскольку у него не было возможности воспрепятствовать открытому хищению находящегося под таможенным контролем товара*(649).
По другому делу ООО было привлечено к административной ответственности за неиспользование кассового аппарата при продаже товаров потребителю.
ООО обжаловало решение налогового органа о взыскании штрафа. По мнению заявителя, к обществу необоснованно применена ответственность, так как продажу товара осуществляло неуполномоченное лицо - гражданка К., которая работником ООО не является и произвела отпуск товара в принадлежащем ООО бильярдном клубе без ведома и согласия должностных лиц ООО.
Суд оставил в силе решение налогового органа и отметил следующее. Все торговые операции, ведущиеся в торговой точке ООО, следует рассматривать как совершенные от его имени. Обязанность применения контрольно-кассовой техники возложена законом на юридическое лицо, которое допустило свободный доступ к принадлежащему ему товару, а также не исключило возможности реализации товара посторонними лицами без его ведома*(650).
Из этого примера следует, что суд признал действиями юридического лица даже действия гражданина, не состоящего с ним в трудовых отношениях.
Судебная практика тем не менее испытывает затруднения при решении вопроса об ответственности юридического лица за виновные действия своего работника.
В советский период нашей истории в науке гражданского права господствовала точка зрения, что юридическое лицо - это "организованный как единое целое коллектив трудящихся, который, обладая обособленным имуществом, выступает в обороте от своего имени и несет самостоятельную гражданско-правовую ответственность за свои действия"*(651).
Речь шла о социалистических предприятиях как юридических лицах. Естественно, что и ответственность организации за вред, причиненный действиями работников, рассматривалась в теории и практике как ответственность за свои, а не за чужие действия, за свою, а не за чужую вину.
В новых экономических условиях ситуация изменилась. На рынке действуют хозяйственные общества, товарищества, а в отношении унитарных предприятий проводится политика их приватизации.
Учредителями, участниками хозяйственных обществ и товариществ являются юридические и физические лица, а в установленных случаях также публично-правовые образования, внесшие свои вклады в уставные, складочные капиталы организаций. Работники организации, как правило, к участникам юридического лица не относятся. Учитывая, что КоАП РФ вообще не связывает вину юридического лица с виновными действиями своих работников, на практике вопросы об ответственности юридического лица за действия своих работников толкуются неоднозначно.
Например, налоговая инспекция привлекла ООО "Гранд-Клуб" к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой техники при расчетах с покупателями в магазине, принадлежащем обществу. Общество обжаловало это решение налогового органа в арбитражный суд.
Суд отказал в удовлетворении жалобы ООО.
Однако кассационная инстанция отменила решение суда исходя из следующего. Оснований для привлечения общества к административной ответственности не имеется, так как налоговым органом не доказана его вина, поскольку неприменение контрольно-кассовой техники произошло вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей работником общества - продавцом-кассиром магазина. Президиум ВАС РФ отменил постановление кассационной инстанции, а решение арбитражного суда оставил без изменения. В Постановлении ВАС отмечено: неприменение юридическим лицом контрольно-кассовой техники вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работников не является обстоятельством, освобождающим само юридическое лицо от ответственности за административное правонарушение по ст. 14.5 КоАП РФ, так как согласно этой статье продажа товаров в организациях торговли, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальный: предпринимателей, без применения ККТ приводит к привлечению нарушителя к административной ответственности в виде взыскания штрафа*(652).
Отметим, что в указанном постановлении по существу речь идет об ответственности за сам факт правонарушения: в чем заключается вина юридического лица, в действиях каких лиц она выражается, почему организация отвечает за действия работника, участником (членом) юридического лица не являющегося, из постановления не ясно.
В литературе давно сложилась позиция, что ответственность должна устанавливаться только за вину*(653).
Возможно, она и верна по отношению к человеку - личность может быть вменяемой или невменяемой, иметь определенное психическое отношение к правонарушению и его последствиям. Что касается юридического лица, то его ответственность должна наступать в силу его статуса за сам факт правонарушения. В КоАП РФ, других законах, предусматривающих ответственность юридического лица перед государством за несоблюдение обязательных требований (экологических, санитарных и пр.), необходимо конструировать ее безотносительно от вины. При этом следует указать обстоятельства, доказав которые, лицо освобождается от ответственности перед государством.
Кстати, НК РФ, хотя и провозглашает принцип ответственности за вину, содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих эту вину.
При этом такими общими как для физических, так и юридических лиц обстоятельствами являются совершение налогового правонарушения вследствие стихийного бедствия или другого чрезвычайного и непреодолимого обстоятельства и выполнение налогоплательщиками письменных разъяснений по вопросам применения налогового законодательства налоговыми органами.
Что касается ссылок налогоплательщиков на болезненное состояние как основание, исключающее ответственность, то оно касается только налогоплательщика - физического лица. Таким образом, по сути ответственность юридического лица конструируется как ответственность независимо от вины, лицо освобождается от ответственности лишь при невозможности исполнения налогового обязательства вследствие чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств.
Конституционный Суд РФ сформулировал основанные на Конституции принципы ответственности: равенства; справедливости; соразмерности со степенью вины и с учетом характера правонарушения, размера причиненного вреда и других существенных обстоятельств деяния; недопустимости превращения ответственности из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и частной собственности*(654). Указанные принципы должны применяться судами независимо от вида ответственности: гражданско-правовой или публично-правовой.